依法行政与政府公信力提升探究

杨 军

（中共广西壮族自治区党委党校 广西 南宁 530021）

党的十八届四中全会提出要“实现科学立法、严格执法、公正司法、全民守法，促进国家治理体系和治理能力现代化。”[1]随着我国全面建设小康社会的不断深入和市场经济体制改革的不断深化，政府实施依法行政，推进法治建设，提升政府公信力，需要越来越迫切，面临的任务也十分艰巨。法治可以引领改革，改革为丰富社会主义法治体系提供了不竟动力。[2]在社会改革与发展不断深化的环境下，政府行政效能建设取得了一定成绩，在履行社会管理与公共服务职能的过程中，政府行政管理水平得到显著提高，有效促进了政府公信力的提升。然而，在政府诚信建设过程中，部分知法犯法、违法操作的行政行为伤害了民众的感情，导致政府失信于民，严重削弱了政府公信力。

一、依法行政在提升政府公信力过程中存在的问题

（一）行政程序缺乏规范性

优化行政程序建设，规范行政权力运行，是保证贯彻实施依法行政工作的关键内容。这是全球政治经济一体化发展的趋势，主要原因有几点：首先，它是制约行政权力的重要规章制度。其次，在行政执法过程中，行政权力运作发展的全过程，是在行政程序监督的影响下完成的，带有约束性。最后，行政程序对行政权力而言，是一种有效的制约保障机制，确保权力的合法行使。任何事物的发展都需要按照一定的基本规律进行，离开规章制度的事物必然会产生消极面。同理可言，行政执法工作也需要按照法律规定的内容，使程序更加合法化。程序合法，即是行政工作人员在执法过程中，必须要按照法律规定的内容和程序，依法完成工作任务。然而，由于基层行政人员法律意识较淡薄，缺乏对程序合法化的深刻认识，导致在行政行动中出现某些违法乱纪的现象。

（二）行政法制意识淡薄

中华人民共和国成立后，虽然旧的生产关系和上层建筑已被催垮，但社会主义计划经济严重制约着人民的思想进步，旧的传统观念禁锢着人们的思想。随着社会经济的不断进步，社会普法意识也不断加强，人们的法律意识已经得到进一步提高。然而，从总体上看，社会民众的法律意识还有待提高，我国封建主义有着十分深厚的土壤，部分公职人员各种违法乱纪现象较为严重，部分行政公职人员罔顾法律，无视法律的规章制度，在政府机关内部推崇“个人崇拜”、“官僚特权”、“权力世袭”等，把个人意识和权力奉行之上，将国家法律置于脑后，缺乏对依法行政工作的认识，这都与封建主义残余思想有着千丝万缕的联系。同时，从目前社会发展的状况来看，大部分政府部门存在着普遍的“裙带关系”。由于受到传统世袭主义思想的影响，行政工作人员在处理公务和私人事件时，所谓的“走后门”、“ 找关系”的现象较为严重，而把法律和政府部门的作用抛于脑后，严重束缚着社会法治进程的发展和进步。公职人员的法律意识，直接影响和决定其对依法行政的态度。因此，需要把法律意识渗透于行政法制工作的各个环节。把提高全社会的法制观念作为行政工作的重点，全面推动依法行政工作的展开。

（三）行政执法机关特权思想比较严重

行政执法人员是行政规范的最终实施者。如执法人员素质低，法律意识淡薄，特权思想严重，直接关系到行政执法的公平和效率。依法行政工作要求行政执法工作必须在法定权限范围内，同时，也要按照法定程序依法办事。从法律上看，行政工作和人民行为应有所区别：从公民的角度上看，推行“法不禁则可为”，即只要是法律不禁止的行为，公民都可为之；从行政人员的角度看，推行“法不定则不能为”的基本准则，即只要是法律没有赋予的权力，权力机关就不能为之。但由于我国行政人员的特权思想严重，特权意识强，往往把手中的行政权力特殊化、私利化，把法律制度置于身后。如，无视执法程序，以自己的主观意识为标准而随意执法；执法犯法，徇私枉法，中饱私囊等现象。因此，逐步形成了超越宪法和法律规定的两种行为：只要是宪法和相关法律尚未规定的权力，政府就有权行使；只要是宪法中尚未明确的内容，人民就绝对不可为之。这种不合理的行政现象严重影响着社会法制化进程，致使依法行政工作缓慢前行。

二、依法行政在提升政府公信力过程中遇到问题的原因

（一）立法程度不够

专门提供社会管理和服务职能的公共性机构，不具有盈利性质，但本身也有合理的利益需要，政府执法部门不得不利用行使执法权力解决经费开支问题，这就导致行政执法行为趋于多样化，行政执法过程催生吃拿卡要，乱罚款、乱收费的违法乱纪现象，客观上为行政执法人员干预司法、利用执法渔利等违法行为起到了推波助澜的作用。行政执法的趋利性严重损害了广大民众的切身利益，相悖于全心全意为人民服务的宗旨。

完善行政立法是实现依法行政工作的基础，要健全和完善行政法律法规体系，全面促进法治政府建设工作。政府行政机关在制定行政法规的同时，必须在宪法和其他相关法律的范围内，不得有超越法律制度的特权行为。并且要注意上下层级性规范性文件的协调统一性，下级规范文件不得超越上级规范性文件的权力范围，确保文件的科学规范性、合理性。从行政立法权发展来看，行政立法工作虽然已经取得了一定的成效，但从行政权力内容细看，行政权力的划分权限仍不明朗，产生了一系列与法律规章制度不相适应的立法冲突行为。当前，由于行政人员缺乏对立法的深入认识，在立法内容的制定方面还是存在较多问题，政府部门只注重法律的数量，而忽视了立法的质量，致使法律内容过于原则化、自由化，操作的可能性较低；同时，部分立法模式过于简单化，缺乏实践经验，导致部分规定失去其原有的法律效应。基于以上因素的影响，给国家立法增加了难度，严重影响着依法行政工作的正常有序进行。

（二）权力执法部门违法乱纪的现象较为严重当前，我国仍有部分行政执法人员滥用职权、违规违纪，依法行政工作任重道远。有以下几点表现：一是受社会“裙带关系”影响。裙带关系，即所谓的人情关系。在执行过程中，遇到所谓的“亲戚”，执法人员即会罔顾国家法律法规，徇私枉法的现象大有存在。二是权钱交易、以权谋私、官商勾结的腐败现象较为严重。受到传统商品经济的影响，权力官场上的私利主义、官僚主义猖獗，部分领导干部的人生观、价值观、政绩观发生偏离，腐败现象滋生蔓延。三是受权力的重压。行政执法活动是在一定的领导执行力的指引下开展的，必然按照领导职权部门的指示开展工作，而部门行政人员为了讨好上级领导，罔顾人民群众的利益，一味迎合领导的独权主义，违法乱纪现象在行政实践工作中屡见不鲜。

（三）政府法制基础薄弱和诚信观念淡薄

目前，我国各项法律制度仍不完善，社会法治基础较为薄弱，政府执法部门在执法过程中没有受到相应法律的强制性约束，有的执法部门甚至依照一些地方政府“另起炉灶”的行政命令来行使执法权，严重违背法律的公平、公正的基本原则，这是与我国贯彻落实依法治国基本方略相悖的地方主义行为。“ 个人诚信是基础， 政府诚信是关键。”[3]从目前情况来看，部分执法人员法制意识和诚信观念淡薄，在行使执法权时凌驾于法律之上，执法不严、知法犯法，肆意践踏法律权威，使法律规章制度形同虚设；在意识层面上，由于“人治”思想的根深蒂固，社会缺乏法治根基，执法人员在缺乏有效的社会监督情况下，在执法过程中不断挑战法律权威，利用执法之便损害民众利益的现象时有发生；地方政府制定政策的不明确性和决策的不合理性，客观上为地方违法执法现象创造了便利条件，这不仅破坏了法律的权威性和完整性，也削弱了地方政府的公信力。总之，只有增强了政府部门和执法人员的法治意识与诚信观念，依法行政目标才能真正实现。

（四）公务员依法行政能力不足

我国行政执法部门的绩效考评机制随着行政体制的变革而获得了更多的关注，各级政府对行政执法的绩效考评机制建设投入了大量的人力物力，并取得了一定的成绩，但从总体上看，该绩效考评机制仍不健全，在贯彻执行中出现了不少漏洞。首先，地方政府行政执法的绩效考评机制过于趋利化，考评标准单一，缺乏系统完善的量化标准，难以真实、准确地体现政府行政执法的基本状况。政府的绩效考评应改变单一的方式，促使绩效考评标准趋于多元化，把工作成果作为绩效考评的主要衡量指标，促进政府行政执法的绩效考评机制趋于科学合理性。目前，我国依法行政工作面临的重大问题就是行政基层工作人员的素质问题。执法行政人员的素质高低决定着依法行政工作的发展。行政执法人员的执法活动代表国家执法机关，直接关系到法律法规的尊严权威、实施效果和人民群众的切身利益。因此，行政执法人员的素质高低直接决定着人民群众对政府的支持度，只有获得人民群众的信赖，才能确保依法行政工作能在和谐、稳定的社会环境下得到发展。但是，从整体上看，由于基层执法人员的素质普遍偏低，对依法行政工作缺乏深入认识，在行政执法工作中仍然存在一些执法违纪行为，部分公职人员滥用职权、侵犯公民的合法权益等问题时有发生。

三、全面推进依法行政，提升政府公信力的路径

依法行政是贯彻依法治国基本方略的制度举措，是一项长期而艰巨的政府行政管理活动，推进依法行政要求政府各部门通力协作，规范立法、严格执法、加强监督，保障政府一切行政活动在法律允许范围内的连续性、统一性和稳定性。要自觉维护宪法法律的权威和尊严，发挥政策和法律各自优势，健全依法执政的工作机制。[4]坚持党领导立法、党保证执法、党支持司法、党带头守法，把党的领导贯彻到依法治国全过程和各方面。[5]

（一）夯实立法基础

推进依法行政就要经过立法这一初步程序。党的十八大及十八届三中全会明确要推进科学立法，为全面推进依法行政，加快依法治国基本方略的实施，促进社会主义国家法治化建设指明了方向。要做到实现科学立法，夯实立法基础，具体要坚持以下工作：

一是政府立法要充分体现党和国家改革与发展战略部署的政策性与时效性，要充分肯定党的绝对领导地位。具体来说，政府立法要坚持与党和国家的路线方针、政策内容、指示方向紧密结合。在立法内容上，法律的制定与实施要结合当前我国国情和改革发展现状，既要兼顾全面，又要突出重点，为地方立法提供典型范例。立法部门要增强改革观念和开放意识，不断与时俱进，跟上社会经济改革发展进程，要与党和国家路线方针政策的高度保持一致，要有紧迫感，抓紧开展立法工作。在立法过程中要对相关内容加强研究分析，逐步规范立法程序，使立法原则和立法内容与国家政策政令保持一致，将法律与政策精神的体现高度融合。二是政府立法应坚持与时俱进的原则。要以严谨立法促进行政体制变革，以除旧布新为指导逐渐淘汰与新形势发展不相适应的旧制度。同时，政府立法还要围绕以下目标展开：坚持实用性原则，以规范立法促进政府职能转变，达到强化其社会管理和公共服务职能之目的；政府立法要按照简政放权的要求，体现重组机构布局，优化部门机构的效能建设思想，促进政府机构调整实现法治化；政府立法要坚持全面简明的原则规范行政机关及其行政人员办事程序与行为，以便于处理繁复的行政事务，提高政府行政人员的工作效率，更好更优质地服务基层群众。三是政府立法在内容上应坚持点面结合。要兼具系统性、理论性和实用性，以便于科学规范执法，以利于有针对性地解决相应困难，避免因繁复立法而损害民众利益。政府立法还要以树立法律权威性为主要目标，对违法犯罪行为加大打击力度。在新的发展形势下，政府立法要适当改革观念，除旧布新，努力探索适合市场经济环境下的法律法规管理机制、约束机制和责任追求机制建设。四是政府立法应充分体现群众观点，维护群众的根本利益。政府立法要坚持在全国、地方、个人统筹发展的条件下开展，以协调整体与局部、长期和短期的利益关系。政府立法要坚持充分考虑和尊重群众的意见，以体现立法对人民群众利益为根本代表，促进立法的科学性、规范性和严谨性。五是政府立法内容要坚持宪法精神的指导。立法过程不能超越一定的法定范围，政府立法要不断规范立法程序，以保证立法的公平、公正，维护宪法和法律的权威。政府立法要多参考宪法和地方法律法规的内容，避免政府行政立法与其他法律体系产生矛盾与冲突，降低立法的科学性和规范性。要对政府立法的科学性、规范性和可行性进行充分说明。

（二）加强监督工作

一是要充分发挥各级人大、政协的监督作用。各级人大和政协对行政机关负有不可推卸的监督责任，要完善各项监督制度，健全对各级行政机关的不定期检查长效机制，及时发现不利因素，积极向上级反馈问题，责成相关政府部门及时解决问题。[6]二是要在政府行政机关内部推进层级监督，落实专项责任。在政府行政机关内部，下级部门要对上级负责，上级要对下级部门立法、执法以及行政管理事务加强，建立健全纠错机制，以避免错误问题或矛盾扩大化。三是要加强社会监督。社会主义民主的本质是人民当家作主，而政府权力是人民与法律赋予的，政府行使权力要充分体现人民的根本利益，要充分考虑人民的意见，自觉接受社会监督，尤其作为人民公仆的行政工作人员和领导干部，更要以身作则，不断增强群众观念和服务意识，牢记权为民所用、利为民所谋，要认真履行党的群众路线，带头接受人民质询，自觉接受社会监督。四是要充分运用社会新闻媒体监督。社会新闻媒体的监督有时更能起到立竿见影的作用。社会新闻媒体通过直接曝光相关事件，能够震慑政府违法乱纪的行政行为，对行政人员构成强制性的约束效应，使其不至于为所欲为，在行使权力时越过法律允许范围之外。五是要不断完善行政复议制度。对于行政管理机关的决策及其有关行政行为，公民或社会群体认为不符合其利益的，有权依法提出复议申请。行政复议是公民保障其合法权益的监督机制，有利于推进民主化发展进程，增强广大民众的法制观念，推动法治政府和法治社会建设。从近年来发生的行政争议事件来看，行政机关成为被告的例子逐年增长，这表明行政复议制度亟待完善。不断完善行政复议法，最重要的是各级政府在行使行政权力时要切实落实《行政复议法》相关规定，改善行政机关内部监督部门互相推诿扯皮、官官相护的局面。

（三）处理好执法部门之间的权责分配

首先要完善依法决策机制，推动政府实现决策规范化和民主化。要健全依法决策机制，把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定确定为重大行政决策法定程序，确保决策制度科学、程序正当、过程公开、责任明确。建立行政机关内部重大决策合法性审查机制，未经合法性审查或经审查不合法的，不得提交讨论。[7]各级行政机关在制定和进行决策的过程中，要坚持民主集中制原则，鼓励广大民众参与到民主决策中来，实现集思广益，避免重大决策失误。尤其对关乎党和国家生存发展，对广大民众根本利益有重要影响的行政决策行为，政府要充分考虑各方意见，千方百计增加各种参政议政途径，最大限度地降低行政决策失误风险。

在行政执法过程中牢固树立“人本”理念。“人本”理念应当作为一切政府行政行为的出发点和落脚点，作为执政党宗旨意识的具体体现。“人本”理念要求政府在履行社会管理和公共服务职能，以及开展一切行政事务中都要坚持紧紧围绕人民的根本利益，并充分实现人民最关心、最紧迫、最实际的利益。强化行政执法中的人文因素，要切实避免暴力执法行为的发生，在损害公众利益，削弱政府权威，损害政府形象的诸多暴力行政执法行为当中，城管暴力执法和强拆强迁尤为恶劣，也最为民众深恶痛绝，它像一颗颗定时炸弹，随时在愤怒人群中炸裂开来，是极为不利于构建和谐社会的负面因素。基于此，政府要不断转变行政执法观念，改进执法方式，通过引导式的执法方式耐心向当事人解释执法行为与目的，赢得民众的信服，从而维护政府的良好形象。努力推进行政机构改革，对各行政部门进行重组，优化行政机构，实现高效行政机关是最基本的目标。强化公众参与意识，协商机制，深化行政听证制度等，[8]行政机构改革要紧紧围绕“精兵简政，简政放权”的目标，不断强化政府社会管理和公共服务的职能，进一步提高行政机关处理行政事务的效率，提升政府领导市场经济发展的能力。要处理好各个部门之间的权责分配，避免职能机构重叠，使各部门各组织之间没有职能交叉，做到各司其责，为促进效能型政府建设创建良好的行政秩序。要完善决策机制。完善的决策机制的主要特点是贯彻落实科学决策和规范决策，不断转变和引入先进的理念，尊重发展规律。另外，建立完善的决策机制还要善于采纳不同意见，扩大决策范围和决策主体，把各种有益的建议和批评作为完善决策机制的重要依据，并在制定政策内容的过程中充分体现公众利益需求。要以党内民主集中制推动决策民主化。民主集中制是党在决策过程中始终坚持的一项基本原则，它保证了各方利益和意愿的充分实现，通过民主集中制，政府在决策过程中充分吸纳各方意见，体察其利益诉求，实现了群策群力，促进了决策规范化、科学化和民主化。要严格按照法律法规要求推进依法决策。依法决策是依法行政的重要内容，表现为政府的整个政策制定过程都要在一定的法律权限内进行，并严格按照相关法律法规的要求实行科学决策。依法决策提高决策水平还要坚持科学发展观的指导，保证政策制定程序、各个环节和各种手段的科学性，确保决策过程中有法可依。

（四）完善行政执法责任机制

为确保行政工作人员在行政过程中依法行政，严格执法，切实维护广大人民群众的根本利益，推动依法治国基本方略的贯彻落实，政府要不断进行体制创新，而完善行政执法责任追究机制就是其中尤为迫切的重要工作。

一是执法主体的确定及其信息公开。具备合法资格的执法者也会违法执法，但行政执法者在没有合法资格的情况下，其违法执法的行为则更频繁。因此，首先要保证执法者具有合法的执法资格，并对执法主体的信息进行公开，通过对执法依据、程序、案件真相公开。[9]自觉接受社会各界监督。长期以来，我国各级行政组织设置不科学，机构臃肿，甚至派别林立，各种职权呈现犬牙交错之势。严重阻碍了我国政府行政管理效率，对行政执法主体的合法资格认定工作造成了诸多困难，鉴于此，政府要把建立一个专门执法资格认定机构工作提到日程上来，做好行政执法者的合法资格认定和信息公开工作。

二是增强行政执法的责任意识。行政执法的责任意识是行政执法人员的内在自律因素，强化责任意识有利于执法人员严格执法，杜绝违法执法现象的发生。坚持法律面前人人平等，任何组织和个人不得超越宪法法律的特权，维护好国家法制统一、尊严、权威，规范和约束好公权力。[10]要坚持秉公执法。公正严明、秉公执法应当被行政机关工作人员在行使执法权力奉为圭臬，行政人员以公心执法、严格执法、不徇私枉法，才能真正体现国家赋予权力的公平公正，行政人员坚持秉公执法才能在执法过程中一碗水端平，令群众信服。要严格依法办事是行政执法人员的基本素养。行政执法在执法办事过程中要时刻牢记为民服务、严格执法的工作指导理念。行政执法人员要在法律规定权限内执行公务，不得越权执法，以执法之便行牟利之实。协调行政执法机关之间的工作关系。执法机关必须明确责任分工，在相互协调各个机构工作关系的前提下，努力建立有效沟通机制，为协同执法，开展日常公务搭建密切合作的桥梁。杜绝违法执法行为的反复发生。在执法过程中，某些违法乱纪行为具有重复性，易发性强，发生次数多。对于此类现象，行政执法机关要引起高度重视，不仅要加强制度监督与约束，还要作出具体法规明细，以杜绝类似现象的发生。要加强辖区的行政执法管理机制建设。各级行政机关均有本单位所辖的行政执法区域，因此首先要保证本辖区内行政执法的效率和水平，保障执法过程的长期性、稳定性和连续性。这就要求行政机关要在本辖区内完善行政执法管理机制，确立领导责任制，对分管的任务，能够出色完成的给予重大奖励，对于严重失职乃至渎职行为，则要予以重罚，以儆效尤，以肃纲纪。要完善行政问责制。行政问责是提高政府威信的重要举措，我国在行政问责制建设方面仍存在不少薄弱面，远未达到规范化和制度化，以至一些地方政府领导干部和行政人员出现行政过失或渎职行为之后没有受到应有的责任追究，客观上对违纪行为构成了纵容。政府行政人员尤其是负有重要责任的领导干部，必须要通过健全领导责任和行政问责制加以强化监督和约束，以高标准、严要求督促行政机关各尽本分、做好本职工作，防止无所作为与违法乱纪行为的发生。

［1］中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定［N］.人民日报，2014-10-29（1）.

［2］冯玉军.让改革与法治良性互动［N］.人民日报，2014-11-11（9）.

［3］袁曙宏.构建法治政府［M］.上海：学林出版社，2004：37.

［4］何毅亭.依法执政是依法治国的关键［N］.学习时报，2014-11-3（1）.

［5］赵正永.党的领导是社会主义法治最根本的保证［J］.求是，2014（22）：8-11.

［6］姚延松.论依法行政［D］.郑州大学硕士学位论文，2010：29-30.

［7］中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定［N］.人民日报，2014-10-29（3）.

［8］韦韦.行政执法公信力研究［D］.辽宁大学硕士学位论文，2010：13.

［9］裴青青.行政执法公信力建设研究［D］.山西大学硕士学位论文，2011：28-29.

［10］潘盛洲.全面推进依法治国必须坚持法律面前人人平等［N］.人民日报，2014-11-21（7）.