检察机关内设机构设置改革问题研究

孔璋++程相鹏

摘 要：检察机关内设机构，近十多年来一直是检察改革的研究热点。研究内设机构改革，应从归纳设置现状，分析其存在的问题入手，评析当下各种改革方案之优劣，通过探讨检察职权在检察机关内部的二次分解，研究设置应当遵循的六个原则。借鉴域外法治经验，按照内设机构设置三分模式改革，对于领导决策机构，重点是完善检察委员会的决策机制；对于综合管理机构，建议参考国家行政机关大部制改革模式，大幅压缩机构数量；对于业务办理机构，根据检察权分解，科学界定部门权限，按照诉讼规律适度整合职能，精简机构。

关键词：检察机关；法律监督；内设机构；设置；改革

中图分类号：DF83文献标识码：A DOI：10.3969/j.issn.1008-4355.2014.06.11

在关于检察体制改革的研究中，检察机关内设机构的改革问题是近十年来法学理论界一直比较关注的热点问题之一，相关论著比较多。但是具体如何改革检察机关内设机构设置，学术界并未达成共识，可以说观点纷呈。检察机关内设机构是检察权运行的组织载体，也是检察机关的基本组成单元。理论上来讲，内设机构应当包括派驻监所检察室和派驻乡镇的基层检察室，由于派驻检察室的规范建设问题可以作为一个专题探讨，所以本文研究的内设机构就不包括派驻检察室，仅指检察机关内设的各厅（处、科）、局、部、室、队。

一、检察机关内设机构的设置现状及存在的问题（一）设置现状

新中国成立六十多年来，检察机关内设机构的设置在不同的历史时期也有一个历史变迁。大致经历了四个发展阶段：“建国初期的初建、1978年检察机关恢复重建至1983年内设机构进一步发展和规范、1983年至2000年内设机构调整，以及2000年至2003年检察机关集中改革完善内设机构设置。从规范方面看，1979年强调上下相对一致，1983年则突出灵活性，2000年始进行综合调整。”[1]从历史沿革看，自1949年《中央人民政府最高人民检察署试行组织条例》施行以来，我国检察机关内设机构就一直分为三大类，即领导决策机构、业务办理机构和综合管理机构。

目前的内设机构设置现状是2000年至2003年中央和地方检察机关内设机构改革的结果。近两年来随着新一轮检察改革的推进，在此基础上又设置了案件管理部门、未成年人刑事检察部门等。检察机关内设领导决策机构无论是最高检察机关，还是地方检察机关设置都是一致的：检察长和检察委员会。内设业务办理机构和综合管理机构的设置根据层级的不同则有不同，最高人民检察院设置了侦查监督厅、公诉厅、反贪污贿赂总局、渎职侵权检察厅、监所检察厅、民事行政检察厅、控告检察厅、刑事申诉检察厅、铁路运输检察厅、职务犯罪预防检察厅、法律政策研究室、案件管理办公室、死刑复核检察厅13个业务办理机构，办公厅、政治部、监察局、国际局、计划财务装备局、机关党委、离退休干部局、司法体制改革领导小组办公室8个综合管理机构。不包括领导决策机构，内设机构有21个。省级检察院大体上同最高人民检察院的内设机构相对应，业务办理机构方面不设铁路运输检察部门、死刑复核检察部门，控告与刑事申诉检察部门一般不分设，但是现在公诉部门一般分设2至3个：公诉一处、二处、三处，设置未成年人刑事检察处；综合管理机构方面不设置国际外事部门和司法体制改革领导小组办公室，但是设置警务处（法警总队）、检务督查处。统算起来，不包括领导决策机构，一般有20个左右。市级检察院内设机构一般与省级检察院大致对应设置，公诉部门一般分设一处、二处，不如省级检察院多，一般不设置离退休干部处、检务督察处，内设机构大概有18个左右。县级检察院内设机构相对较少，但也是“麻雀虽小，五脏俱全”，不包括领导决策机构，一般也有10-15个左右。近年来，个别省份探索改革，实行大部制整合，打破上下级对应机构设置模式，将县级检察院批捕起诉合一、职务犯罪侦查预防合一、诉讼监督合一，案件管理部门统合控申、内部监督、法警和人民监督员工作，以综合管理部门统合办公室、政治处、纪检监察室、行政装备科、研究室和技术科，内设机构大概为5个左右[2]。

（二）存在的问题

客观地讲，检察机关内设机构分为领导决策机构、业务办理机构和综合管理机构三大类，是比较科学合理的，符合管理学要求，内设机构改革应当坚持这种三分法设置模式。但是具体到每一类内设机构内部以及三大类内设机构之间，几十年的运行实践以及机构变迁表明也是存在很多问题的，主要问题表现在以下几个方面。

西南政法大学学报孔 璋，程相鹏：检察机关内设机构设置改革问题研究其一，内设机构设置行政化。检察机关内设机构在设置上的行政化主要体现在业务办理机构名称上。《人民检察院组织法》第20条规定：最高人民检察院根据需要，设立若干检察厅和其他业务机构。地方各级人民检察院可以分别设立相应的检察处、科和其他业务机构。在司法运行中，从中央到地方各级人民检察院设立的业务办理机构全部采用了厅、处、科、局、室等称谓，如公诉厅（处、科）、反贪污贿赂局、案件管理办公室等，这些称谓与国家行政机关及其内设机构的称谓没有什么区分，纯粹是一种行政性的设置。其内设业务办理机构主要负责人职务也是厅（处、科、局）长或者主任，对应相应的行政级别和待遇，与行政机关首长也没有什么两样。检察机关内设的综合管理机构也是如此。但是我们认为，综合管理机构完全可以采取行政化设置模式，因为综合管理机构本质上就是行政机构，负责检察机关行政管理事务，行政化设置没有什么不妥，这也符合检察人员分类管理要求。可是业务办理机构也按照行政化设置，则抹杀了检察机关的司法机关性质，体现不出其应有的司法属性，违背了宪法精神。

其二，内设机构设置不规范。就全国范围而言，检察机关内设机构在设置上缺乏规范性，比较混乱。一是设置标准不统一。目前检察机关内设机构特别是业务办理机构设置的标准不统一，有的以刑事诉讼程序阶段为设置标准，如公诉部门、控告申诉部门等；有的以案件管辖性质为设置标准，如反贪污贿赂部门、反渎职侵权部门等；还有的以法律监督职能为设置标准，如侦查监督部门、监所检察部门等。二是机构设置不统一。有的检察院将反渎职侵权部门与反贪污贿赂部门合一成立职务犯罪侦查局，而绝大部分检察院则是将二者分设；一些检察院设置案件管理部门，而一些检察院不设置案件管理部门；有一些检察院设置未成年人刑事检察部门，全面负责未成年人犯罪的批捕、起诉、监督、预防工作，一些检察院不设置，把对未成年人犯罪的刑事检察职能分散设置在侦查监督部门、公诉部门；有一些检察院设置法律政策研究室，一些检察院将其合并在办公室；有的检察院专门设置刑事诉讼监督部门，更多的检察院则是不设置刑事诉讼监督部门。机构设置的不统一也造成了不同的检察院内设机构的数量不一致，即使是同一级别的检察院内设机构的数量也不一致。三是机构级别不统一。作为同一个检察院的内设机构的行政级别也不统一，各地检察院一般将反贪污贿赂部门、反渎职侵权部门、政治部门行政级别高于一般的业务部门；有的检察院反贪污贿赂部门、反渎职侵权部门级别不高于一般业务部门，但是对主要负责人实行行政级别高配；也有的检察院将反渎职侵权部门和其他一般业务部门行政级别一致，但是比反贪污贿赂部门低半级。这种将自侦部门高规格设置的状况虽然提升了检察机关在我国反腐败斗争中的地位和作用，但从检察机关法律监督宪法定位的角度来看，作为法律监督权派生的侦查权的行使机构，其规格和级别高于其他法律监督机构是缺乏科学性和合理性的。[3]

其三，内设机构名称不统一。一是不同检察院内设机构的名称不统一。对于同一职能基本相同的内设机构，从理论上分析，作为检察机关的内设机构应该是同一个机构名称。但是实践中却是在不同的检察院有不同的名称，如对反渎职侵权部门，有的检察院称为反渎职侵权局，有的检察院则称渎职侵权检察局；对于检察教育宣传部门，有的检察院称为宣传处，有的称为宣传教育处，有的称为组织宣传处等。二是同一检察院内设机构的名称不统一。如以地市级检察院为例，有的称为某某处，有的称为某某局，有的称为某某室，有的称为某某支队，有的称为某某部；有的含有检察二字，如监所检察部门、民事行政检察部门等，有的则不含，如侦查监督部门、公诉部门等。其他级别的检察院也是如此。

其四，内设机构结构不合理。一是内设业务办理机构和综合管理机构之间的结构不合理。综合管理机构设置过多，在整个内设机构中所占比例过大。以最高人民检察院为例，除领导决策机构外，内设机构21个，其中综合管理机构8个，占比38%。省、市、县三级检察院也大致占比30%-40%之间。如此设置，大量的检察人员配置到了综合管理部门，严重影响了检察业务开展，导致案多人少的矛盾迟迟不能有效解决。二是内设业务办理机构之间的结构不合理。《民事诉讼法》、《行政诉讼法》与《刑事诉讼法》并列我国三大诉讼法，三大诉讼法均规定人民检察院依法对刑事诉讼、民事诉讼、行政诉讼进行法律监督。在检察机关内部也都设置了业务办理机构负责法律监督职责，但是在内设业务办理机构之间，监督三大诉讼法的内设机构结构却严重失衡，对刑事诉讼监督的内设机构明显占比过大，对民事诉讼、行政诉讼监督的内设机构基本上设置1个部门——民事行政检察部门，其余业务办理机构基本上都与刑事诉讼有关。如此设置，极不利于民事行政检察业务发展。三是内设机构级别不一，结构失调。反贪污贿赂部门甚至包括反渎职侵权部门高于其他业务办理机构半级的设置格局的长期存在，影响了内设机构的“生态平衡”，不利于检察机关法律监督机构之间的平等协作和相互制约，甚至影响了检察人员工作积极性的发挥。

其五，内设机构数量与人员编制不协调。目前，从全国各地情况看，检察机关内设机构的数量除了个别地区实行大部制改革以外基本差别不大，但是各地各级检察机关的人员编制并不完全一致，在检察人员编制数量比较少的检察院特别是基层检察院，出现了大量的“一人科室”、“二人科室”现象，例如，同一级别的基层检察院，有的检察编制100余人，有的50余人，但是内设机构数量基本相等，50余人编制的小院设置10多个内设机构，除院领导外，很多内设机构都是“一人科室”、“二人科室”，这些“一人科室”、“二人科室”乃至“三人科室”开展工作的难度可想而知，甚至达不到执法的最基本要求：调查取证、询问讯问等检察业务工作均需要2名以上检察人员才能一起执法，严重制约了检察工作发展。之所以造成这种现象，原因之一就是内设机构数量与人员编制规模之间缺乏科学的测算，也没有一定的科学的测算标准，内设机构设置过多，但人员编制规模并没有相应增加，二者之间发展就显得不协调。

另外，也存在着不同层级检察机关的内设机构的功能定位体现不明显、内设领导决策机构特别是检察委员会决策机制不完善等问题。

二、关于当下检察机关内设机构改革的几种学术观点评析关于检察机关内设机构设置改革，近十多年来，学术界有很多种改革观点，其中比较有代表性的观点主要有以下几种：

第一种观点主张：各级检察院的业务机构统一称为“厅”，内部综合管理机构的名称统一改为“局”、“部”和“室”，县一级检察院业务机构设置分为三个类型：第一种类型为简化型业务机构，如同国外检察长加检察官模式，业务机构仅设若干检察官并配置若干名助理，这种模式可适用于西部偏远、经济欠发达地区的检察院；第二种类型为普通型业务机构，按检察职能设公诉厅、诉讼监督厅和职务犯罪侦查厅等业务机构，也可考虑按照案件性质，分别设置刑事检察厅、民事行政检察厅和职务犯罪侦查厅，这种模式可适用于大部分检察院；第三种类型为复杂性业务机构，可以按照省一级检察院的业务机构设立相应的业务机构，这种类型主要适用于少数经济特别发达地区、案件数量特别多的地区的检察院[4]。

第二种观点认为：具体设置上，坚持三分法设置内设机构，不同层级的检察机关内设机构在数量和模式上分别设置，最高人民检察院基本不变，地县两级检察机关按照“三局两部”或者“三局两部一办”模式设置，即刑事检察局、职务犯罪侦查局、诉讼监督局、政治部、检察事务部、检察长办公室，并对内设机构的二级机构进行规范，建立办案组合；重点规范刑事检察业务机构设置，侦查部门在最高人民检察院层面分设，在省市县三级检察院合设，原则上将预防部门并入侦查部门，在最高人民检察院、省级检察院单独设置刑事审判监督职能部门，将审查逮捕部门并入诉讼监督职能部门；民行检察机构实行三级设置，地市级检察院可以设在诉讼监督部门，基层检察院可以在诉讼监督部门指定专人负责接受公民、组织对民事行政裁判提出的申诉移送市级检察院；法律政策研究室原则上实行三级设置，基层检察院并入检察长办公室[6]38-41。

第三种观点主张：把检察机关业务机构设置为反贪局、公诉局、诉讼监督局三个。其中反贪局包括现行的反贪污贿赂、反渎职侵权、职务犯罪预防、控告（举报）等4个部门的职能。公诉局包括现行的侦查监督、公诉两个机构的审查逮捕、审查起诉职能以及民事行政部门的民事公诉和行政公诉。诉讼监督局是将现行的监所检察、民事行政检察和刑事申诉检察三个机构予以整合。

第四种观点主张：建议自侦部门、民行检察、监所检察在基层检察院可以不设或者采取集中管辖模式，若不设，原有的配置可上提到地市级检察院，审查批捕与审查起诉合一，依案件类型或犯罪主体类型分设多个专业化的办案机构，实行捕诉合一，综合性部门可进一步合并[5]。

第五种观点认为：内部机构改革的总体思路应当是进一步加强检察委员会的机构建设，有效精简综合管理机构，重点加强和完善业务机构的建设。重点是对业务机构整合，将反贪污贿赂部门、渎职侵权检察部门、职务犯罪预防部门整合成立职务犯罪侦查局；将刑事审判监督职能和侦查监督职能从刑事公诉部门剥离，使刑事公诉部门专门承担对刑事犯罪的公诉；将审查逮捕职能从侦查监督部门剥离，成立单独的审查逮捕部门，专司审查逮捕职能；成立刑事诉讼监督部门，并将其按职能划分为三个部门，称作刑事诉讼监督一厅（处、科）、二厅（处、科）、三厅（处、科）其中三厅（处、科）由监所检察部门变更而成，也可分别称作刑事侦查监督部门、刑事审判监督部门、刑罚执行监督部门；将现行的民事行政检察部门一分为二，成立民事审判监督厅（处、科）、行政检察厅（处、科）；保留现行的法律政策研究室，扩充职能，将立法建议权、法律解释权、法律文件的提请审查权以及检察委员会管理职能一并交由其行使；将刑事申诉与控告检察部门合并为控告申诉检察部门，剥离其对不服法院生效裁判的刑事申诉案件的审查职能（因为该项职能已整合到刑事诉讼监督部门）[6]。

第六种观点主张：统一内设业务机构名称为某某检察厅（处、科），如侦查监督厅改为侦查检察厅。调整机构，撤销职务犯罪预防部门，分解刑事公诉检察部门分别承担不同类型案件的公诉职能和刑事审判监督职能；分解民事行政检察部门，成立民事检察厅（处、科）和行政检察厅（处、科）；合并刑事申诉检察部门和控告检察部门，成立控告申诉检察部门；设立案件管理部门；规范派出机构，明确哪些检察院可以根据审批程序派出检察院或检察室。分级设置，刑事公诉检察部门，最高人民检察院和省级检察院可以设置一至四个刑事公诉检察厅（处），市级检察院可以设置二个，县级检察院可设置一至二个；民事行政检察部门，最高检察院和省级检察院应设置民事检察厅（处）、行政检察厅（处），市级检察院可以分设也可以合并，县级检察院一般应合并设置；法律政策研究部门，最高人民检察院、省级检察院、市级检察院应当设置，县级检察院一般设置，也可以不设置，相关工作放在办公室。内设非业务机构，最高人民检察院和省级检察院可以保留现有的综合管理部门，市县级检察院整合，将纪检监察部门与政治部门合并，财务部门、后勤装备部门与办公室合并[7]。

上述六种改革方案都有其合理性，但是也有其弊端。第一种与第二种、第三种观点的核心观点都是主张采取内设机构实行大部制设置模式的改革，而且内设机构基本一致，业务办理机构基本上是公诉、职务犯罪侦查和诉讼监督三大部门，称谓上略有差异，称“厅”或者“局”，这种改革方案参考了国家行政机关的大部制模式的改革，虽然大大减少了内设机构数量，实现了精简、统一，但是我们认为抹杀了检察机关作为司法机关、法律监督机关的特色，虽然去行政化是理论界与实务界关于检察改革的理论共识，但是在实际具体的改革措施上往往又不由自主地陷入行政化的窠臼，按照行政化的轨迹设计改革方案，如参考大部制模式以及内设业务机构名称等，行政化似乎成为摆脱不了的魔咒。第四种改革方案主张综合管理部门进一步合并是可取的，但是主张捕诉合一，则“损害了公诉对批捕的监督和制约，不符合诉讼规律的内在要求，可能导致权力滥用而侵犯公民人身权利的严重后果” [7]52；基层检察院一般不设自侦、监所检察、民行检察部门，那么这些机构承担的职能，基层检察院就不能再行使了，这不符合宪法法律的规定，基层检察院作为国家设置的四级检察机关最基础的一环，除了法律明确规定应当由上级检察院行使的权力外，宪法法律赋予检察机关的权力，基层检察院都有权力行使。再者，基层检察院作为执法一线，行使自侦、监所检察、民行检察权力可以节省司法成本。所以该种观点并不可取。第五种观点实际上是主张强化检察业务机构，我们深表赞同，而且改革总体思路值得肯定，但是对于建立纯粹的审查逮捕、审查起诉部门，单独设置刑事诉讼监督部门观点认为值得商榷。这种观点是“在逻辑上预设了检察机关是视控诉为唯一立场，且高高在上并拥有可以左右裁判权的监督者，然后通过纯粹的理论推理提出上述设置主张”[7]57。检察机关“在履行诉讼监督职能过程中，不宜将职能等同于部门，在诉讼部门之外设立单一的诉讼监督部门，而要在维持现有部门格局的基础上，通过正面的激励措施和管理上的优化提升监督效果”[13]20。如果将刑事诉讼监督职能单设一个部门，集中行使刑事诉讼监督权力，那么刑事诉讼监督部门以何种形式介入立案侦查活动和审判活动就值得考虑，而且一旦脱离审查逮捕、审查起诉和出庭公诉的诉讼过程，立案监督、侦查监督、审判监督效果和力度就会大打折扣，甚至名存实亡。换言之，诉讼监督与诉讼活动是“皮之不存，毛将焉附”的关系。诉讼监督一定要嵌入诉讼活动中才能发挥应有作用。而将二者简单分离，客观上或者事实上也会造成诉讼监督与诉讼活动两张皮的现象。第六种观点总体上比较科学合理，分级设置是可取的，但是机构调整后数量偏多，特别是刑事公诉机构分解过多，不符合精简原则；机构名称均含有“检察”二字虽然不错，但是有点机械，搞形式主义，例如侦查监督部门称为侦查检察部门，公诉部门称为刑事公诉检察部门，是否有点不伦不类，而且厅、处、科的叫法依然是行政式称谓；机构设置与目前现状基本吻合，而且机构设置标准不统一、机构级别不统一也没有改变。

三、检察机关内设机构改革方案之确定如何科学合理的改革检察机关内设机构设置，我们认为，在确定改革方案之前应当考虑改革设置需要注意的一些问题，例如，设置前提、设置原则等。

（一）设置前提

如何改革完善检察机关内设机构的设置，首要问题是解决对检察权进行科学分解的问题。“检察机关内设机构设置的基础和根据是法律赋予检察机关的职权在检察机关内部如何进行二次分配。因此要科学合理地设置检察机关的内设机构，其前提是对检察权进行科学的分解。”[8]关于检察权配置，近些年来，法学理论界探讨的比较多，部分课题组成员也曾经撰文探讨[9]。我们认为，当下内设机构设置改革的基础和根据应该是依据现行法律赋予检察机关的职权，即是检察权的实然状态，而非是检察权的应然状态，因为检察权的应然状态究竟包括哪些职权，学术界并未完全达成共识，形成一致观点，我们无法依据现实并不存在的职权设置内设机构，但是改革设置时可以保持一定的前瞻性，预留一小部分空间，以保持改革后内设机构的稳定性。

关于检察权的分解与配置，法学理论界存在不同观点。有的学者将检察权分为侦查方面的检察权、公诉方面的检察权和诉讼活动监督方面的检察权三大类[10]。有的学者将检察权分为四大类，即调查权、追诉权、建议权、法律话语权[11]。有的学者将检察权分为五大类职权：检察侦查权、批准和决定逮捕权、公诉权、诉讼监督权、其他职权（包括司法解释权、检察建议权、参与社会治安综合治理和预防职务犯罪的职责）[12]；或者分为公诉权、侦查权、侦查监督权、审判监督权、执行监督权[13]。有的学者将检察权分解为六大类，职务犯罪侦查权、批准和决定逮捕权、刑事公诉权、对刑事诉讼的法律监督权、对民事审判和行政诉讼活动的法律监督权、其他职权[14]。有的学者甚至将检察权分解为七大类：职务犯罪侦查权、审查逮捕权、刑事公诉权、刑事诉讼监督权、民事审判监督权、行政公诉与行政诉讼监督权、法律话语权。另外邓思清研究员根据目前我国法律的规定，对检察权进行四级逐级分解与配置，第一级分解为检察领导权、检察业务职权、检察非业务职权；第二级分别分解为检察行政领导权、检察业务领导权、检察人事领导权，检察侦查权、批准和决定逮捕权、刑事公诉权、诉讼监督权、其他职权，检察人事管理权、检察财务管理权、检察装备管理权、检察综合管理权；第三级把业务职权进一步分解为贪污贿赂案件侦查权、渎职侵权案件侦查权、普通案件补充侦查权，批准逮捕权、决定逮捕权，起诉权、不起诉权，刑事诉讼监督权、民事审判监督权、行政诉讼监督权，司法解释权、行政执法监督权、立法建议权、法规提请审查权；第四级由于没有据此设置内设机构，所以不赘述；并且认为应当依据第二级、第三级分解权力设置内设机构[7]55。

我们认为，上述观点均有其合理性，但是相比较而言，邓思清研究员的四级分解更为科学、合理，因为这种方式既有法律依据，也符合检察权的程序性权力特征[15]。但是，对检察权进行科学分解，似乎没有必要对检察领导权和检察非业务职权进行分解，因为这些所谓的权力并不能称之为检察权，有些法律也并没有明确规定。检察权是一种与审判权相对应的法律权力。领导权和非业务职权是无论审判机关还是行政机关都应当具有的天然性权力，是一种附随性权力。在对检察权分解时没有必要对此予以分解，但设置内设机构时应当全面统筹安排。根据现行法律，检察权主要是一种程序性法律权力，主要规定在三大诉讼法中，检察机关依法对刑事诉讼、民事诉讼、行政诉讼予以法律监督，相应检察权一般应当分解为刑事检察权、民事检察权、行政检察权，还有法律或者法律性文件赋予的司法解释权、立法建议权、法规提请审查权等法律话语权力。鉴于我国法治发展的现实，对于检察机关民事检察权和行政检察权，《民事诉讼法》和《行政诉讼法》规定得并不够具体，民事检察权基本可以分解为民事检察建议权、民事抗诉权、其他民事诉讼监督权，但均是民事诉讼监督权，行政检察权也是类似，都是行政诉讼监督权；毋庸讳言，检察机关的权力主要集中在《刑事诉讼法》中，所以有必要对刑事检察权作进一步分解以作为设置内设机构的重要参考。刑事检察权可以分解为职务犯罪检察权、批准和决定逮捕权、刑事公诉权、刑事诉讼监督权，其中刑事诉讼监督权按照诉讼阶段可以再次分解为立案监督权、侦查监督权、审判监督权、刑事执行监督权以及刑事申诉检察权。

（二）设置原则

内设机构设置应当遵循一定的原则，关于检察机关内设机构设置原则，理论界有着不同的认识。有的论者将其归纳为三项原则：保障依法独立行使检察权原则，精简、统一、效能原则，优化队伍结构、提高人员素质原则[5]20；或者保证检察权全面公正高效行使原则、优化检察权内部配置原则、统一分级设置原则[7]51-53。有的归纳为四项原则：全面履行法律监督职能原则、保障检察官相对独立行使检察权原则、依检察院层级区别设置内设机构原则和精简、高效原则，优化检察人员结构原则[1]38-41。有的学者认为应当有五项原则：系统性原则、统一性原则、发展性原则、高效性原则和法治性原则[16]。有的学者认为有六项原则：全面履行法律监督职能原则、检察一体化原则、检察官相对独立原则、内部制约原则、地县两级检察院内部机构设置因地制宜原则和加强业务部门、精简非业务机构原则[4]43。

我们认为，无论是三项、四项原则，还是五项、六项原则，都有其一定的合理性，可取之处，但是也存在一定的问题。例如保障依法独立行使检察权原则，似乎不应当是内设机构设置的原则，内设机构是检察权行使的组织载体，对外行使检察权均是以检察院名义行使，而非以内设机构对外。内设机构的设置状况如何又怎能保障检察权依法独立行使，保障检察权依法独立行使应当是检察体制在司法体制乃至中政治体制中如何改革配置要解决的问题。检察机关内设机构设置改革的原则应当从内设机构作为检察职权运行载体的视角出发确定，我们原则上赞成谢鹏程研究员的六项原则主张，但是认为内部制约原则应改为分工负责、相互配合、相互制约原则，取消检察一体化原则和地县两级检察院内部机构设置因地制宜原则，增加二项统一分级分类设置原则和诉讼规律原则。即应当坚持六项原则：第一，全面履行法律监督职能原则。该项原则很容易理解。内设机构设置首先要确保宪法法律赋予检察机关的各项检察职权或者说法律监督职能在检察机关内部都应当有专门的机构去承担。第二，加强业务机构、精简非业务机构原则。检察机关作为法律监督机关，内设机构设置应当突出强化检察业务，对于领导决策机构和综合管理机构应当遏制其扩张，这也是强干弱枝原则，确保检察职权高效行使，检察人员结构合理。第三，分工负责、相互配合、相互制约原则。该项原则是宪法法律界定公安机关、检察机关和审判机关三者关系的基本原则。我们认为，同样适用于检察机关内设业务机构之间的关系。首先，各内设业务机构之间应当分工明确，职责权限界定清晰，不能相互交叉，不同的检察职权由不同的内设业务机构行使，各负其责，杜绝推诿扯皮。其次，各内设业务机构之间的职责权限应当相互衔接，相互配合，共同完成检察权的整体行使。最后，各内设业务机构之间更要互相监督和制约，这是权力制约理论在检察机关内部的必然要求，也是刑事诉讼规律的反映。第四，检察官相对独立原则。内设机构是检察官的组合体，特别是业务机构。根据检察人员分类管理的要求，检察官的办案主体地位越来越突出，检察官的专业化、职业化建设成为检察改革的共识，在检察一体化下应当捍卫检察官的相对独立。设置内设机构必须考虑如何保证检察官相对独立，发展方向应当是内设业务机构逐渐倾向于机构事务性管理工作。第五，统一分级分类设置原则。所谓“统一”就是要求检察机关在内部机构的设置上，坚持统一的设置标准、统一的机构名称、统一的机构级别和统一的设置模式。“分级设置”就是区分不同级别的检察院，根据其职责、管辖区域和工作量的大小，分别设置数量不同的内设机构[7]53。 “分类设置”是指我国地域广大，各地区经济社会发展极不平衡，人口密度分布差别巨大，大致形成了东部、中部和西部三大类地区，在对基层检察院内设机构设置改革时应当充分考虑因地制宜，分类设置。第六，诉讼规律原则。我国法律赋予检察机关的各项职权基本上是诉讼职权，检察机关是各种诉讼活动的主体，其依法对刑事诉讼、民事诉讼和行政诉讼进行法律监督，其内设机构特别是业务办理机构的设置改革必须要遵循诉讼规律原则。如果不遵循诉讼规律原则，任意改革设置业务办理机构，合并或者分立，可能会因为违反诉讼规律而导致适得其反，损害检察机关的宪法定位。

国外检察机关也是随着国家的不同，设置的内设机构也不同，设置模式不一。根据各国检察机关设置内部组织机构所冀求达到的功能不同，设置模式大致可以分为三种类型：以追求案件事实真相为目的的机构设置模式、以实现诉讼功能为目的的机构设置模式和混合式设置模式[17]。总体上来看，国外检察机关内设机构设置模式有两个特点：一是内设机构基本上分为两类，即业务机构和非业务机构，有的（如俄罗斯）还有领导机构一类；二是检察机关的职能、检察权的性质和特点决定内设机构设置类型[1]37。

我们认为，确定检察机关内设机构设置改革方案应当合理吸收上述几种代表性改革方案的科学合理之处，借鉴域外法治经验，遵循内设机构设置原则，根据检察权在检察机关内部的科学分解，予以通盘考虑。本文确定改革方案总体思路是：按照内设机构设置三分模式改革，对于领导决策机构，重点是完善检察委员会人员组成、议决程序和办事机构，形成科学的决策机制[18-19]；对于综合管理机构，建议参考国家行政机关大部制改革模式，充分体现精简原则，大幅压缩机构数量；对于业务办理机构，根据检察权分解，科学界定部门权限，根据诉讼规律适度整合职能，精简机构。

四、检察机关内设机构设置改革具体设计检察机关内设机构应当按照领导决策机构、业务办理机构和综合管理机构三分模式设置，具体改革方案也按照三分模式逐一设计。

（一）领导决策机构设置改革设计

领导决策机构包括检察长和检察委员会，检察院实行检察长负责制和检察委员会集体决策制度。关于检察长和检察委员会的名称没有什么不妥，无须改变，中央、省市县四级检察机关统一设置。当下最重要的是改革完善检察委员会决策机制。具体可从以下几个方面完善。

一是科学选任委员。目前流行的检察委员会一般是由检察长、副检察长、其他院领导、检察委员会专职委员、部分部门主要负责人等人员组成，属于行政化的组成方式，并不符合司法机关的专业化职业化要求。而且部分部门主要负责人主要是业务部门的，也包括个别的综合管理部门的主要负责人，如监察室主任等。建议明确委员组成为检察长、副检察长、检察委员会专职委员、部分业务机构主要负责人、部分资深检察官。其中检察长、副检察长、检察委员会专职委员是当然的检察委员会委员，业务机构主要负责人和资深检察官具体应当是由哪些人组成？我们认为无论是主要负责人还是资深检察官，一般应为大家公认的检察业务专家，选任程序可由全体干警直接投票表决或者提出候选人由全体干警表决。因为检察委员会是检察业务最高决策机构，实行的是民主集中制决策原则，必须集思广益，尤其是应当充分听取检察业务专家关于检察业务特别是重大案件的意见，充分实现民主，体现尊重知识、尊重人才，有利于检察官专业化职业化建设。人数应当占整个委员人数的四分之一以上，形成合理的委员结构。

二是健全决策程序。检察委员会实行的民主集中制也是一种司法议决形式，相当于合议庭合议案件，各委员发表观点，按照多数意见形成决议。为避免居于领导地位的委员意见干扰资深检察官作出客观独立的判断，发表意见顺序建议应为：资深检察官、业务机构主要负责人、检察委员会专职委员、副检察长、检察长。如检察长在重大问题上不同意多数人的决定，改变原来的可以报请本级人大常委会决定，建议改为可以报请上一级检察院决定。由于检察委员会负责讨论决定重大案件和其他重大问题，这些事项具有专业性，并不适合请示权力机关决定，请示上一级检察院可能更为合理。

三是加强办事机构建设。关于加强办事机构建设，有论者认为，应当单独设置检察委员会办事机构，作为一个实体性的内设机构存在[20]。我们认为，虽然专设办事机构，突出了检察委员会的业务领导地位，但是无形之中又增加了内设机构设置，检察委员会并不是每天都在运作，只是在符合条件和程序时才召开，没有必要单设一个机构专门负责这项工作，多年来的运行存在的问题并不是有没有专门机构，主要是决策机制问题。所以本文建议不单设办事机构，可以将办事机构统一设在法律政策研究室或者案件管理办公室，不管哪一个机构但是一定全国上下四级检察机关一致。改变目前办事机构设置不规范的局面，目前有的专设，有的挂靠在法律政策研究室，有的挂靠在案件管理办公室，有的在办公室，有的在监察室，等等，极不规范。

（二）业务办理机构设置改革设计

第一，统一设置。首先，统一业务办理机构名称。关于业务办理机构名称，当下的改革建议中可以说观点纷呈，厅、署、局、部、庭、司、室等，不一而足，但是均未达成共识。最高人民检察院关于《人民检察院组织法》修改的历次草拟稿主要提出了四个方案：方案一，最高人民检察院根据需要，设立若干检察厅、局和其他业务机构，省级检察院设立相应的检察局和其他业务机构，省辖市级检察院设立相应的检察处、局和其他业务机构，县级检察院设立相应的检察科、局和其他业务机构。方案二，检察院根据需要，在内部设立若干检察业务部门和其他业务机构。各级检察院内设机构设主任检察官一人，副主任检察官若干人。方案三，检察院根据需要，在内部设立若干检察业务局和其他工作机构。内设机构设局长一人，副局长若干人，局长负责召集、主持检察官会议和处理相关行政事务，副局长协助局长工作。方案四，从最高人民检察院到基层检察院，分别使用厅、局、处、科的称谓[21]。这四个方案中，其中一、二、四方案完全是一种行政化的名称，和现在流行的设置方式并无多大不同，方案三回避了机构名称。我们认为，内设业务办理机构名称应当全国上下四级检察机关统一，应当充分体现检察机关的法律监督性质、特征以及承担的职能。建议从中央到地方四级检察机关业务办理机构名称统一为“某某检察署”，名称中既要含有“检察”二字体现国家法律监督机关性质和本质特征，又要使用“署”体现其司法机关属性，去行政化称谓。

其次，统一业务办理机构行政级别。各级人民检察院各内设机构包括业务办理机构和下文论述的综合管理机构都应当设置同一个行政级别。虽然检察机关作为司法机关要实行去行政化改革，但是作为国家机关，它必须有一个机构规格，而这个机构规格需要有一个标准来衡定，目前来看，还是行政级别比较容易接受，易于理解。例如，县级检察院目前是正科级国家机关建制，其内设机构应当为股级。虽然从发展的观点看，随着国家法制建设的推进，未来有可能落实宪法地位，实现“一府两院”的真正平起平坐，而不是目前的实际上的相当于政府下属行政机关。建议当下各级检察院各内设机构统一设置为低于本级检察院行政级别半格，即县级检察院内设机构行政级别统一为副科级规格，市级检察院内设机构统一为副处级行政级别，省级检察院内设机构统一为副厅级行政级别，最高检察院内设机构统一为副部级行政级别，各内设机构不再有级别高低之分。

第二，业务办理机构调整。根据检察机关依法对刑事诉讼、民事诉讼、行政诉讼实行法律监督的一般规定，依照检察职权的分解，遵循诉讼规律等设置原则，可以将业务办理机构按照管辖案件的性质的设置标准分为三大类：刑事检察部门、民事检察部门和行政检察部门。再对刑事检察部门按照刑事诉讼程序阶段的设置标准进行分设，具体调整如下：一是设置刑事检察一署，将控告部门（举报中心）、反贪污贿赂部门、反渎职侵权部门和职务犯罪预防部门等职能及现有监所检察部门、民行检察部门享有的职务犯罪侦查权能整合为一个业务办理机构，全面负责职务犯罪的控告、立案、侦查和预防。二是设置刑事检察二署，将现有的侦查监督部门予以更名即可，并把现有未成年人刑事检察部门的批捕、立案监督、侦查监督职能整合进来，负责审查批准和决定逮捕、立案监督、侦查监督。三是设置刑事检察三署，将现有公诉部门、死刑复核检察部门（最高人民检察院设有）以及未成年人刑事检察部门的公诉职能整合成一个统一机构，负责刑事公诉和刑事审判监督。四是设置刑事检察四署，将监所检察部门、刑事申诉检察部门的职能（其中监所检察部门的职务犯罪侦查权能、刑事申诉检察部门的国家刑事赔偿权能除外）整合为一个统一业务办理机构，全面负责刑事执行监督、刑事申诉案件。对不服法院已生效刑事裁判申诉的案件事实上也是属于刑事执行的监督范畴，故将其职能合为一个部门，从而拆解了控告申诉检察部门，不再单设控告申诉检察部门，将其权能根据诉讼规律、检察职权的法律属性和价值目标进行归类。五是设置民事检察署，将现有的民事行政检察部门分解为两个机构，民事检察署即为其一，全面负责民事诉讼监督。六是设置行政检察署，从现有民事行政检察部门中分解而出，全面负责行政诉讼监督。七是设置法律政策研究室，即现有的法律政策研究室，全面负责司法解释、立法建议、法规违法审查提请、法律政策调查与研究。八是设置案件管理检察署，将现在案件管理部门更名为案件管理检察署，同时将刑事申诉部门负责的国家刑事赔偿职能和检察委员会办事机构职能统一整合进来，全面负责案件管理、国家刑事赔偿和检察委员会办事机构工作。

第三，分级分类设置。根据《人民检察院组织法》规定，检察机关设置为最高检察院、省级检察院、市级检察院和县级检察院四级。遵循分级分类设置原则，建议：最高人民检察院设置刑事检察一署、刑事检察二署、刑事检察三署、刑事检察四署、民事检察署、行政检察署、案件管理检察署、铁路运输检察署和法律政策研究室等9个业务机构。其中铁路运输检察署，由目前铁路运输检察厅直接更名设置，全面负责专门人民检察院——全国各级铁路运输检察院工作管理。省级检察院设置刑事检察一署、刑事检察二署、刑事检察三署、刑事检察四署、民事检察署、行政检察署、案件管理检察署和法律政策研究室等8个业务机构。原则上与最高人民检察院内设业务办理机构相对应设置，但是不主张设置铁路运输检察署。虽然铁路运输检察院目前由省级检察院统一管理，但是根据《人民检察院组织法》第10条第2款“最高人民检察院领导地方各级人民检察院和专门人民检察院的工作”之规定，由于铁路运输检察院是作为专门人民检察院设置，所以主张由最高人民检察院统一管理，具体职能部门铁路运输检察署，全国一盘棋进行统筹领导。省级检察院不予设置铁路运输检察署，这样也可以少设置一个内设机构。

市县两级检察院，从全国来看，在分级设置基础上，可以按照中东部地区和西部地区两大类区分设置，中东部地区市县两级检察院一般设置刑事检察一署、刑事检察二署、刑事检察三署、刑事检察四署、民事检察署、行政检察署、案件管理检察署等7个业务机构。关于市县两级检察院，主张不单独设置法律政策研究室，将其职能并入案件管理检察署。因为法律政策研究室职能在市县两级检察院基本上是本地域范围内检察法律政策调查与研究，研究任务较少，为精简机构，可以将其职能并入案件管理检察署。从广泛意义上讲，案件管理可以包含对案件等检察业务事项适用法律政策情况进行调查研究，目前最高人民检察院对案件管理部门的定位包括对具体业务机构的管理、监督和服务等功能，是一个综合性业务部门，法律政策研究室也是定位为综合性业务部门，完全可以合并一起。对于地处西部偏远落后地区的市县两级检察院尤其是县级检察院，可以将民事检察署和行政检察署予以合并，统一设置为6个业务办理机构。

统算下来，业务办理机构最多设置9个（最高人民检察院），省级检察院设置8个，市县级检察院一般设置7个，最少可能6个，总体上比现在流行的内设业务办理机构至少减少4-5个，占比大概30%-40%，完全符合宪法规定的一切国家机关实行精简的原则。

（三）综合管理机构设置改革设计

由于检察机关内设的综合管理机构是一种行政后勤管理部门，是保障检察机关行政事务正常运转的综合性部门，其与行政机关无异，并没有什么司法属性。我们建议对其实行行政机关的大部制改革模式，重新组合设置。这也与检察人员分类管理相适应，检察人员将分为检察官、检察官辅助人员和行政管理人员，综合管理机构的人员就是检察机关的行政人员，按照国家公务员的管理模式进行管理。所以建议四级检察机关内设综合管理机构分别命名为“部”、“局”、“处”、“科”，体现行政上的隶属性，上下级关系一目了然。

关于最高人民检察院，建议设置4个综合管理机构，分别为办公厅、政治监察部、计划财务装备技术部和司法体制改革领导小组办公室。其中办公厅整合了现有的办公厅、国际局的工作职能，政治监察部整合了现有的政治部、监察局、离退休老干部局和机关党委的工作职能，计划财务装备技术部即现有的计划财务装备局和检察技术信息中心（直属事业单位）的工作职能整合，司法体制改革领导小组办公室为临时性机构，暂时保留。办公厅是一个国家机关最基本的内设机构，国务院等机关都设置办公厅，所以办公厅保留原来称谓，不称为“部”，一般都可以接受，也不存在机构设置不统一问题。单独设置计划财务装备技术部门，是因为最高人民检察院作为全国最高检察机关，计划财务装备技术任务比较重，特别是为未来实现全国检察机关人财物由最高人民检察院统一管理留下伏笔，可谓属于前瞻性配置。至于司法体制改革领导小组办公室，是因为目前司法体制改革任务比较繁重，在最高人民检察院层面单设一个机构专职负责司法改革任务，有利于全国统筹，一旦机构改革任务完成即完成历史使命。所以此机构不称为“部”，也不影响机构统一设置。一般正常情况下，最高人民检察院应为3个内设综合管理机构。

关于省级检察院，建议与最高人民检察院相对应设置，内设综合管理机构应当设置4个，分别为办公室、政治监察局、计划财务装备技术局和司法警察总队。由于省级检察院即将展开省级以下检察院人财物统一管理，所以计划财务装备技术局任务比较繁重，应当单设设置。司法警察是一个单独的警种，属于《人民警察法》规定的人民警察的一个警种，与其他任何机构都无法合并，所以单独设置，按照人民警察序列单独管理，这也符合检察人员分类管理的要求。

关于市县两级检察院，建议设置检务保障处、科，政治监察处、科和司法警察支队、大队3个综合管理机构。由于市县两级检察院计划财务、装备技术任务较轻，所以将其与办公室合并成立检务保障处、科，压缩综合管理机构数量。

综合管理机构改革设置之后，最高人民检察院设置3个，省级检察院设置4个，市县两级检察院设置3个，与目前流行的内设综合管理机构相比，减少大概50%左右。通过这种改革方案设计，可以有效减少非业务办理机构的设置，提高综合管理机构的综合服务保障能力，将有限的检察资源集中在业务办理机构，突出检察办案业务的重要性，提高检察权的运行效率，促进检察机关法律监督职能的全面发展。JS

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