单一利益主体下完善公共政策执行的困境与路径研究——以四川省×县绩效评估标准的实施为例

张小丽，刘长江

（西华师范大学管理学院，四川 南充 637009）

公共政策的实施是由公共政策的制定、执行、反馈、修正和终结等一系列活动构成的。而公共政策的执行是决定公共政策能否得到实施的关键环节。绩效评估是检验各级政府工作情况的重要依据，绩效评估标准能否得到有效的执行，关系到对政府的考核是否有效，关系到能否检验政府的真实情况。为此，要更好地保证县级政府绩效评估标准的实施，必须要发现执行中的困境，从而找到适合的解决路径。

一、概述

（一）公共政策的概述

对于公共政策的定义，学者的看法各异。陈振明认为，公共政策是国家机关、政党及其他政治团体在特定时期为实现或服务于一定社会政治、经济、文化目标所采取的政治行为或规定的行为准则，它是一系列谋略、法令、措施、办法、方法、条例等的总称。而陈庆云对公共政策的定义是特定政治共同体内，调节人们在公共事务中的利益关系或规定，公共政策的本质是政府对社会实行权威性的利益分配。笔者认为，公共政策是为了实现对公共利益的分配，满足公众的需求和解决现实问题的一种价值取向。公共政策在执行过程中各种利益主体都在争取自己最大利益的实现。

（二）政府绩效评估概述

对于政府绩效评估，学者们的定义也不尽相同。中国行政管理学会联合课题组认为，政府绩效是在最近的三十年随着西方国家行政理论创新而确立的一个新的重要概念，也有西方国家称之为公共生产力、国家生产力、公共组织绩效、政府业绩和政府作为等。臧乃康教授认为，政府绩效不仅单纯是政绩层面的含义，还包括政府成本、政府效率、政治稳定、社会进步、发展预期在内。而评估就是估量和评价，是对事物和运动的本质、数量及对相关事物的影响程度的定性与定量的判定。而笔者认为，政府绩效评估是根据一定的标准对政府工作产生的经济效益、社会效益和政治效益进行评定的一种手段。

（三）政府绩效评估与公共政策

在公共政策的实施过程中存在着几种利益主体，包括：政策的制定者、政策的执行者和政策对象。政策制定者在我国主要表现为政府部门，虽然现代政府提倡服务型政府，政府存在的目的是为社会大众提供服务，然而在具体的政策制定过程中由于存在“经济人”思想，都会因为期望本部门利益最大化的情况下而出现政策的倾向性。而政策的执行者是在政策制定以后对政策的实施，在政策执行过程中会由于个人对政策的理解和利益的差别出现执行的偏差问题。而政策对象是一个相当复杂的群体，他可能包括政府自身，也可能是社会大众，也可能是某些社会团体，这也造成各种利益团体对政策执行的态度不一。以上政策制定者、政策执行者与政策对象都能够对公共政策的执行产生较大影响。从一定程度上来讲，政府绩效评估也是针对政府能力而实施的一种公共政策，政策的制定者希望通过政府绩效评估标准的实施检验政府工作的情况，而与其他公共政策不同的是公共政策的政策对象是政府部门。这就会出现一种非常奇怪的现象，即：政策的制定者是政府部门，政策的执行者也是政府部门，政策对象同样是政府部门，而唯一的区别是政府部门的级别不同。这就造成了利益主体的单一性，这将不可避免地出现一些问题。

二、单一利益主体下公共政策执行中的困境

（一）×县政府绩效评估标准简介

《×县2013年度工作目标考核实施细则》明确规定了对×县各级政府单位绩效评估的内容与方法。考核工作是在县委、县政府的领导下，由县委县政府目督办牵头，会同有关职能部门按照本办法规定共同实施。而在第2章第7条也提到：保证目标、专项目标的考核由各目标牵头部门负责组织实施，提出考评建议，考核结果经由县委领导小组审定后计入综合目标考核总分，其他目标由县委县政府目督办会同县级相关职能部门组成县委县政府综合考评小组进行综合考评。由此可见，×县政府绩效评估实施的执行主体是县委、县政府目督办和相关职能部门。而考核细则第1章第1条指出：为实现县十二次党代会提出的“融入大都市、经济再翻番、领先三圈层”奋斗目标，促进全县经济又好又快发展，确保县委、县政府决策落实和各项年度工作目标任务的全面完成，结合×县实际，特制订本办法。其中，纵观整个考核细则并没有明确说出政策制定者是谁，但从字里行间可以看出，上级政府部门、县委县政府目督办是整个考核实施细则的制定者。而通过整个考核细则来看，不仅是对各级政府部门的考核，而且是对各级政府部门领导干部和工作人员的考核。政策对象不仅包括一般的工作人员而且包括领导干部。因此，我们可以看到在×县的政府绩效考核中，政策的制定者是上级政府部门、县委县政府目督办；政策的执行者是县委、县政府目督办和相关职能部门；而政策对象是县级各政府部门及其工作人员。这样就造成了利益主体的单一性，缺乏多元利益主体的博弈。

（二）单一利益主体下县级政府绩效评估标准执行过程中的困境

当一项公共政策由政策制定部门制定出来以后，政策的执行部门会先评估该政策对其所属部门是否有利，如果不利则加以阻挠。而由政府部门制定标准来考核政府部门，而执行考核的同样是政府部门，这无疑是不科学的。这种集运动员、裁判员和教练员为一身的角色不利于政策的执行。在政府绩效评估实施中的困境具体如下：

首先，政策制定者的单一性，造成了政策指标的伪科学性。政策制定是公共政策实施过程中的首要与核心阶段，它是公共政策的利益表达和取向的过程。我国提倡的服务型政府要求政府以人为本，从社会公众的需求出发。然而在实际的政策的制定过程中，政府没有去吸纳公众的意见，公众被排斥在政府的政策制定之外。根据《×县2013年度目标考核实施细则》来看，上级部门、县委、县政府目督办成为了政策制定的主体。总的来说，这些部门都属于被考核部门的上级单位。上级对下级进行考核，而目的是告诉社会大众政府的工作是有效率的，是我们所建设的服务型政府，那么仅仅依靠上级机关来制定标准是不科学的。如果只有政府部门参与政策的制定而不广泛吸收群众的意见，那么没有其他利益主体参与利益的博弈，政府部门根据自利思想制定出来的绩效评估标准必然是倾向于政府部门利益的。由于公共产品的有限性，政府参与利益的争夺，政府部门更多地侵占了社会公共利益以后，社会大众所能够获得的利益将会减少，这样不利于服务型政府的建立，不利于政府良好形象的树立。因此，没有公众参与的政府绩效评估标准的制定将是不科学的。

其次，政策执行者的单一性，造成了政策执行方向的偏失。在具体执行《×县2013年度考核实施细则》之时，上级机关、县委、县政府目督办主要通过两个方面来考察地方政府绩效：一是上级政府的定期检查；二是地方政府呈报给上级政府的书面材料。而完成上级政府的政策指令是考核指标的重要方面。在这样一种考核方式下，形成了上级评估加自评的模式。从古至今，各级政府官员都喜欢报喜不报忧，对于关系自己前途和命运的自评报告都是夸大成绩而缩小不足。而为了应付上级机关的检查，在考核时间加班加点地突击完成上级下达的任务或者是自己的分内职责，而在上级没有考核的时间则是得过且过。而对于政府工作的对象则不被纳入政府绩效评估的范畴。社会大众是服务型政府建设中政府服务的对象，对政府工作的好坏具有直接的发言权。而在现实中考虑到让社会大众参与评估会损害政府部门的既得利益，政府在社会大众的监督下必须时时刻刻地努力做好份内的工作，那样的政府是社会大众期待的，但却不是现行政府奋斗的目标。因此，本来为了更好地检验政府的工作效率，更好地服务于社会大众的政府绩效评估，因为执行者的单一性而使得政策执行的方向发生了变化。

最后，政策对象的特定性造成了评估流于一种形式。笔者对县级政府绩效评估是这样定义的：县级地方政府通过联合社会大众和其他团体运用科学的手段对其在一段时间内工作的效率、效益和回应性等的综合评定，即是对县级政府的工作情况进行一种评估，评估的对像是县级政府部门及其工作人员。上面已经提到，制定评估标准的是政府部门，执行评估的也是政府部门，而现在评估对象也是政府部门。这样一种情况下，自己既是运动员也是裁判员，形成了政府部门自己内部的评估，这不符合县级政府绩效评估的初衷。检验政府部门的工作效率本身来说是一件好事，是政府部门改进工作状况的重要依据。但是由于其评估制定主体和评估执行主体的单一性造成了评估将流于一种形式，不能够起到应有的作用。

三、完善单一主体下公共政策执行的路径

单一的政策制定主体造成了评估指标的伪科学，单一的政策执行主体造成了评估方向的偏失，而特定的评估主体造成了评估活动流于形式。为了摆脱单一主体下公共政策执行的困境，完善公共政策的执行，可以从以下方面着手：

首先，通过立法，加大制定政策主体的范围。政策制定主体决定了政策的价值取向，因此多方利益主体参与博弈而制定的政策将更能符合社会的需要，能够得到大众的认同。而在政府部门面前，社会组织或团体以及社会大众处于一种相对弱势的地位，在那些“官”面前大家有意见不敢说，不敢提。因此，通过立法来维护这些弱势群体的地位将能够改善“惧官”心理，从而能够制定出更符合民意的公共政策。第一，要通过立法的方式赋予公众和各组织团体参与公共政策制定的权力。公众和社会各组织团体的参与才能制定出更加科学的公共政策。第二，通过立法保障社会大众和各社会组织团体的知情权。知道政府在制定什么政策，制定这些政策有何目的。这样社会大众和组织团体可以选择是否参与政策的制定。第三，通过立法保证公众和社会组织参与政策制定所提出的意见得到合理的答复。不管公众的意见提得是否恰当，有关部门都必须给予回复，好的予以采纳，不采纳的也要说明理由。第四，通过立法保障参与公共政策制定的主体受到伤害有救济的渠道。社会大众和各组织团体有时不愿意参加公共政策的制定主要有两个方面的原因：其一是怕意见不被接受，参与属于形式；其二就是怕在参与过程中得罪人受到伤害。而立法的目的就是要消除大家的消极心理，让大家自愿自觉地参与到公共政策的制定中来。

其次，借用社会大众和组织团体的力量，使公共政策的执行在正确的方向上运转。当制定出符合社会大众的需求，满足各方利益需求的政策后，在政策的执行上也要讲究科学的方法。单一的政策执行者造成了方向偏失，必须改变单一的政策执行者，广泛借用社会大众和各组织团体的力量。在如绩效评估类型的活动中，在政策的执行过程中，社会大众可以充当两方面的角色，其一是提出意见的参与者，在政策执行之时提出自己的看法和意见；其二是政策执行的监督者，监督政策的执行是否在既定的方向上运转。而社会组织和团体在政策执行过程中也表现为两种职能：其一为参谋的作用，为公共政策在执行过程中遇到的问题出谋划策；其二为当政策执行偏离轨道时作为一个有实力的利益集团与政府谈判，社会公众在政府面前是弱势的，而有实力的利益集团在此时就能够更好地阻止政策执行方向的偏失。因此，更多地借用社会大众的社会组织的力量将保证公共政策的执行在正确的方向上运转。

最后，在明确政策对象的情况下，提高政策参与者的素质，使政策的执行更完善。虽然在上面我们已经提到要保障社会大众和组织团体的参与权等权利，但是仅仅有这些权利是不够的，参与者的素质达不到要求同样不能起到参与的效果。因此，必须提高政策参与者的素质。第一，提高政策参与者的参与意识，社会大众与组织团体必须要有参与的意识才会去参与政策的制定与执行，而现今社会大众的参与意识不是很强烈，为此提高政策参与者的参与意识是提高参与者素质的首要条件；第二是开设政府知识培训班，提高政策参与者的素质，我们可以模仿美国的“杜姆邻里学院”的做法，为参与政府政策制定与执行的参与者提供培训的机会，使参与者在政策的参与活动中才能有的放矢，提出有建设性的意见；第三是发放知识手册，在宣传政府知识的同时也让普通公众有机会了解政府的运作和政府的职责，以便使政策的执行更为顺利，不受到更多的刁难；第四是增强政府工作人员的素质，使政府工作人员一方面不人为地为公众的参与设置障碍；另一方面在参与公共政策的执行时不偏失。

四、结语

单一的利益主体在公共政策的执行中会出现很多问题，如政策指标的不科学、政策方向的偏失等等。要改变这种困境必须改单一的利益主体为多元的利益主体，在充分博弈的情况下制定出来的政策更利于实施，同时立法的保证与参与者素质的提高都是实现政策执行良性运转的前提条件。多元利益主体才是摆脱政策执行困境的根本出路。

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