农村宅基地使用权流转制度改革探析

王焕军，刘燕铟

（华南理工大学公共管理学院，广东广州510641）

农村宅基地使用权流转制度改革探析

王焕军，刘燕铟

（华南理工大学公共管理学院，广东广州510641）

在我国农村宅基地大量闲置浪费、“隐形”流转导致法律纠纷不断增多的现实背景，中共十八大三中全会对农村宅基地的使用权改革做出若干规定的政策背景下，分析宅基地使用权流转的现状及问题，并针对宅基地使用权流转法律的不完善，提出制定详细的农村宅基地管理的法律法规，建立农村宅基地使用权流转制度，以地租理论和产权理论为基础，以农业、农村和农民受益为原则，合理分配和使用宅基地流转收益等宅基地使用权流转制度改革的建议。

宅基地；流转；改革

我国人口众多，土地资源，特别是耕地资源相对不足，但由于我国目前正处于经济快速发展和城镇化水平不断提高的阶段，各项城市建设需要大量土地。因此，在守住18亿亩耕地红线的前提下，保障各项建设用地需求成为我国经济发展的关键问题。提高建设用地效率，盘活农村宅基地成为必然的选择。但由于我国法律对宅基地使用权流转基本上持禁止的态度，大多数宅基地使用权流转都处于“隐形”流转状态，其流转形式、程序、流转对象及流转收益分配等方面缺乏法律依据，导致法律纠纷不断，加剧了社会矛盾。在我国宅基地使用权制度急需改革的背景下，中共十八届三中全会对农村宅基地使用权流转制度改革做出了相关决定。《决定》强调要建立城乡统一的建设用地市场，在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价；同时要赋予农民更多财产权利，保障农户宅基地用益物权，改革完善农村宅基地制度，选择若干试点，慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让，探索农民增加财产性收入渠道；要建立农村产权流转交易市场，推动农村产权流转交易公开、公正、规范运行。因此本文拟从农村宅基地使用权流转现状、问题及法律困境出发，探究宅基地使用权流转制度改革的途径。

一、宅基地使用权流转现状及问题

（一）宅基地使用权流转现状

随着我国经济的快速发展，工业化、城市化进程不断加快，人力、资源在城乡之间的流动越来越大。一方面农村学生考上大学后定居城市，有些懂技术、会经营的农民在城市从事商业，还有一些农村剩余劳动力在城市从事体力劳动等使得大量农民迁移到城市并定居。而他们在农村的房屋通常是处于闲置状态，为实现农村闲置宅基地的资产价值，选择流转闲置宅基地。另一方面随着城市化水平的不断提高，建设用地供需矛盾凸出，首先导致城市住房价格急剧增长，房价的飙升催生了城市郊区和城中村的农村宅基地使用权“隐形”流转市场和“小产权房”市场，不少农民将自有房屋私底下出租、出售给外来打工者居住，而有些农村集体经济组织在经济利益的驱动下，在集体土地上建设商品房，即俗称的“小产权房”，卖给农村村民和城镇居民。［1］据有关部门的统计，宅基地使用权“隐形”流转规模已达10%以上，［2］而小产权房的数量在有些城市已经高达20%以上，甚至更高。［3］

（二）宅基地使用权流转存在的问题

虽然现在农村宅基地使用权流转已经成为一种不可阻挡的趋势，也形成了一定规模，但是宅基地使用权流转由于法律制度的不完善出现了许多问题，主要体现在以下几方面：

1．宅基地使用权“隐形”流转大量存在

农村宅基地使用权“隐形”流转已经大量存在于我国广大农村地区。无论是发达地区还是欠发达地区、城市郊区还是边远农村都存在着大量的宅基地使用权“流转”问题，根据多位学者的研究，宅基地流转规模比例高达10%～30%左右。［2，4～8］现实中的农村宅基地使用权“隐形”流转已经普遍存在，流转数量也越来越大，而我国有关农村宅基地管理的相关政策法规却对农村宅基地使用权流转进行了严格限制。为适应新时期社会管理的需要，急需改革我国农村宅基地使用权流转制度。

2．宅基地使用权流转法律纠纷不断

由于我国宅基地使用权流转法律不完善，对宅基地使用权流转的条件、范围、方式、期限、收益分配及流转后土地产权关系调整等方面缺乏规范和指导，大量宅基地使用权私下流转，严重扰乱了土地市场的正常秩序，增加了土地产权纠纷。主要表现为：在缺乏相应的宅基地使用权流转登记制度及法律规定的情况下，宅基地使用权流转双方的交易一般是建立在不规范的合同之上，有的甚至只有简单的字据，在涉及征地和拆迁补偿时，谁为拆迁补偿主体，引发了转让方与受让方之间的纠纷，也为司法机关增加了诸多困扰；有些卖掉宅基地的农民由于无法真正在城市立足，被迫返回农村却无家可归；有些非本集体经济组织成员流转所得的宅基地却遭受集体经济组织强制收回。这些纠纷都归因于我国宅基地使用权流转制度的不完善，导致处理难度增大，造成社会矛盾突出，影响社会稳定。

3．宅基地使用权流转收益分配不规范

我国农村宅基地制度实行的是两权相分离的制度，即宅基地所有权归农民集体所有，使用权归农民所有，农村集体经济组织和农民个人是宅基地的权利主体，因此，宅基地使用权流转收益理应由宅基地所有者主体和使用者主体共同分享。但是现实中存在的“隐形”流转市场和“小产权房”市场都在一定程度上造成宅基地使用权流转收益在权利主体间分配不合理。一是由农民私下进行的宅基地使用权流转，由于该种流转处于市场监管之外，缺乏宅基地使用权流转收益分配的法律规范，流转收益大多进入农民自己的腰包，严重侵害了宅基地所有权主体权益。另一方面是由集体经济组织主导的“小产权房”方式的流转，流转收益一般被集体组织所控制，加上集体宅基地流转收益管理机制不健全，支出随意性大，大部分用于集体经济组织开支，农民获得的收益过少，权益受损严重。因此现有的农村宅基地使用权流转收益分配非常不规范。

二、宅基地使用权流转法律现状及问题

（一）宅基地使用权流转法律现状

在我国现行立法中，有关农村宅基地使用权流转的规定主要体现在以下几部法律的相关规定中。《物权法》第153条“宅基地使用权的取得、行使和转让，适用土地管理法等法律和国家有关规定”，因此我国《物权法》并未对宅基地使用权流转做出明确规定。《民法通则》第75条和76条分别规定“公民的个人财产，包括公民的合法收入、房屋、储蓄、生活用品、文物、图书资料、林木、牲畜和法律允许公民所有的生产资料以及其他合法财产。公民的合法财产受法律保护，禁止任何组织或者个人侵占、哄抢、破坏或者非法查封、扣押、冻结、没收”，“公民依法享有财产继承权”。依据《民法通则》我国农村住房属于农民的个人财产，可以依法继承。《担保法》第34条和37条分别规定“下列财产可以抵押：（一）抵押人所有的房屋和其他地上定着物”，“下列财产不得抵押：（二）耕地、宅基地、自留地、自留山等集体所有的土地使用权”。根据《担保法》的规定农村宅基地使用权是不能抵押的。《土地管理法》第六十二条“农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准；农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准”。《土地管理法》作为专门的土地管理法律，对宅基地使用权流转的规定也不清晰。

综上相关法律的分析，可以总结出我国现行法律限定了宅基地流转主体，农村宅基地使用权的主体范围仅限于农民，而不包括城镇居民，并且规定农村村民一户只能拥有一处宅基地，农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，将不予批准。宅基地使用权即使出卖、出租住房也仅仅限于本集体经济组织成员，城镇居民不能购买农村住房，严禁为城镇居民在农村购买和违法建造的住宅发放土地使用证。而对城镇居民继承宅基地是否合法并未做出明确规定，仅仅规定农村宅基地上的住房可以依法继承，对于继承人的身份是否仅限于农民并没有做出相关规定。

（二）宅基地使用权流转法律问题分析

通过对有关宅基地使用权流转法律的梳理，发现现行立法将宅基地严格地用于保障农民的居住权利，制约了广大农民在市场经济条件下，利用自身有限的财产资本，与城镇居民平等参与市场竞争、共同发展的权利，忽视了农村宅基地使用权的用益物权性。

1．宅基地使用权流转的限制性与用益物权价值存在冲突

根据我国《物权法》的规定，宅基地使用权是一种用益物权。用益物权人享有对宅基地的使用、收益和处分的权利，在进行宅基地使用权流转时流转的范围、方式不应受到限制。但是通过对我国宅基地使用权流转法律的梳理，发现宅基地使用权主体必须是本集体经济组织成员，流转也只限于本集体内，流转的方式必须是“地随房走”。我国现行法律对宅基地使用权流转是加以限制的，这显然与规定其用益物权相冲突。［9］

2．宅基地使用权流转法律与现实之间存在矛盾

我国现有的宅基地使用权流转制度主要是在农地集体化确立时期建立起来的，并随着社会经济的发展不断修订完善。在农地集体化初期，农村生产力薄弱，农村宅基地主要满足农民基本的生产、生活的需要。但随着我国改革开放的不断深化、社会主义市场经济的发展，农村经济取得了长足的进步，农村出现了大量的“建房热”，占用了大量农村耕地。为保护耕地和维护农村土地利用秩序，我国实行了最严格的耕地保护制度，严格限制宅基地使用权流转。然而，随着我国城市化进程的不断加快，农村劳动力和资源不断向城市转移，导致宅基地大量闲置浪费、“隐形”流转规模不断增大，严格限制宅基地使用权流转的立法已经不能适应客观形势的需要，急需建立宅基地使用权流转制度，规范农村宅基地流转市场。

三、宅基地使用权流转法律改革建议

（一）规范宅基地使用权流转立法

在我国上位法律如《物权法》《民法通则》《担保法》等法律对宅基地使用权流转规定只限于适用土地管理法及相关法律、相关规定模糊不清、相互矛盾的情况下，应该尽量细化《土地管理法》有关宅基地使用权的有关规定或出台针对农村宅基地的一部法律，明确宅基地流转、收益分配及宅基地登记发证等问题。对宅基地使用权的取得、行使、转让（转让范围、方式、条件、期限、各主体间的收益分配及转让后土地产权关系的调整等）和法律责任等方面做出明确规定，形成一整套规范的宅基地使用权管理制度。［10］

（二）建立农村宅基地使用权流转制度

现行有关农村宅基地的使用权仅限定在本集体经济组织成员间流转，禁止城镇居民在农村购买宅基地，这种规定基本禁止了宅基地使用权的流转，也不利于城乡统一建设用地市场的建立及农民房屋财产权的实现，严重损害了农民宅基地的用益物权。因此，必须完善农村宅基地法律制度，填补宅基地使用权流转制度空白，参照土地承包权的改革方向，调整农村宅基地的产权设置。确定每一块现有宅基地的长期使用者并依据规划新增或者缩并宅基地面积。允许农村宅基地在城乡居民内自由流转，打破城乡二元分割的土地利用机制。

（三）建立合理的宅基地使用权流转收益分配机制

目前宅基地使用权流转收益分配混乱，存在不公平的现象，完善宅基地使用权流转收益分配，首先应明确分配主体，根据产权理论和地租理论，宅基地使用权流转主体主要包括农村集体经济组织和农民个人，同时国家作为社会管理者也应分享部分收益。农村集体经济组织作为宅基地所有权主体，应该获得宅基地使用权流转收益绝对地租部分，农民个人作为宅基地使用权主体，长期占有宅基地、并将自己大部分的收入投资在宅基地上，应当分享级差地租部分的收益。而国家作为社会管理者，通过对各类公共基础设施的投资、管理，使得农村宅基地的区位条件等不断变化、发生增值，因此国家也应分享宅基地流转收益，但是国家不宜直接收取，应以不动产税、土地保有税及土地流转税等税收形式分享土地级差收益。［11］同时应明确集体经济组织和国家作为宅基地使用权流转收益分享主体，其最终收益去向应该向农村、农业、农民倾斜，这不仅是取之于农、用之于农的要求，也是我国现阶段工业反哺农业、城市支持农村的国家政策的要求。

四、结语

在我国中共十八届三中全会对宅基地使用权流转制度改革做出了相关决定的背景下，有关农村宅基地使用权流转法律改革的研究必然再次成为学术界的研究焦点，本文针对现行宅基地流转现状及问题，提出宅基地使用权流转法律应该完善的方向，希望对我国宅基地使用权流转法律改革提供参考。

［1］龙翼飞，徐霖．对我国农村宅基地使用权法律调整的立法建议——兼论“小产权房”问题的解决［J］．法学杂志，2009（9）：28－32．

［2］章波，唐健，黄贤金，等．经济发达地区农村宅基地流转问题研究——以北京市郊区为例［J］．中国土地科学，2006（1）：34－38．

［3］翟金棉，田韶华．我国农村宅基地使用权流转的法律困境及制度重构［J］．知识经济，2010（3）：51－52．

［4］叶艳妹，彭群，吴旭生．农村城镇化、工业化驱动下的集体建设用地流转问题探讨——以浙江省湖州市、建德市为例［J］．中国农村经济，2002（9）：36－42．

［5］赵亚萍，邱道持，冯玲玲，等．农村宅基地流转的障碍因素分析——以重庆市璧山县为例［J］．农村经济，2008（8）：15－18．

［6］宋一鸣．农村宅基地使用权流转及影响因素分析［D］．南京：南京农业大学，2009．

［7］李佳鹏，勾晓峰．专家呼吁制定农村宅基地流转放开政策［N］．经济参考报，2007－03－05（007）．

［8］姚丽，魏西云，章波．北京市郊区宅基地流转问题研究［J］．中国土地，2007（2）：36－39．

［9］陈广华，马成，芮志文．农村宅基地使用权流转法律问题研究——以中国不同时期立法演变为视角［J］．云南社会科学，2011（4）：103－106．

［10］董红．我国农村宅基地使用权市场化流转机制研究［J］．求索，2011（3）：159－161．

［11］王春伟，田英，丁照勇．我国农村宅基地使用权流转问题的法律思考［J］．商业时代，2009（17）：60－61．

（编辑：程俐萍）

Study on Reform of Rural Homestead Right Circulation

WANG Huan－jun，LIU Yan－yin
（School of Public Administration，South China University of Technology，Guangzhou Guangdong 510641，China）

Based on the situation that numerous rural residential is idle，relevant problems grow，and the 3rd Plenary Session of 18th CPC Central Committee decided to reform Homestead Right Circulation，this paper analyzes the present situation and problems of the circulation of rural homestead and puts forward some suggestions to resolve the reform of Rural Homestead Right Circulation．The first is to develop detailed laws and regulations of Rural homestead management．The second is to establish systems of Rural Homestead Right Circulation．The last is to distribute income of Rural Homestead Right Circulation legitimately according to Property rights theory and use income of Rural Homestead Right Circulation in the way that is beneficial to Agriculture，Rural areas and Peasantry．

Rural homestead；Circulation；Reform

F321．1

：A

：1671－816X（2015）02－0115－04

2014－12－06

王焕军（1987－），女（汉），河北威县人，硕士研究生，主要从事农村土地政策方面的研究。