中小城市和小城镇发展的经验借鉴与路径探索

李为

（福州外语外贸学院外国语学院，福建福州350202）

中小城市和小城镇发展的经验借鉴与路径探索

李为

（福州外语外贸学院外国语学院，福建福州350202）

中小城市是优化城镇化空间布局的主攻方向，小城镇是优化城镇化空间布局的重要平台。在进行简要的文献述评后，提出福建城镇化空间发展的总体战略，分析中小城市和小城镇在城镇化空间布局优化中的坐标、定位；根据赴重庆、四川、浙江的实地调研情况，凝练3省（市）发展中小城市和小城镇的主要做法及成效经验；设计促进福建中小城市和小城镇改革发展的思路对策，以期对福建优化城镇化空间布局和形态、推进新型城镇化建设有所裨益。

中小城市；小城镇；布局形态；改革发展

今年5月12日，习近平总书记在《改革情况交流》第19期《福建晋江推进新型城镇化试点工作》上批示：“眼睛不要只盯在大城市，中国更宜多发展中小城市及城镇，要总结这方面的经验，积极培育推广先进经验。”按照习总书记的重要批示精神，笔者结合赴重庆、四川、浙江等3省（市）实地调研情况，试图梳理总结中小城市和小城镇发展经验，设计福建中小城市和小城镇未来发展思路。

一、文献简要述评及福建城镇化空间发展战略

优化福建省城镇化空间布局和形态，合理安排到2020年2700万左右城镇人口在国土空间上的分布，是推进福建新型城镇化的四大战略任务之一。对于中国城镇化应该走何种道路、应如何优化城镇化空间布局，学界曾激烈交锋。

一种观点主张走小城镇道路。早在1983年，费孝通就发现依靠小城镇建设带来的辐射拉动作用，可以解决中国的农业、农村和农民问题。辜胜阻、简新华提出城市化与城镇化并重的二元城镇化道路。中国社会科学院农村发展研究所课题组认为在发展中国家一味发展大城市是一条失败的道路，应引以为戒。柳随年提出，城镇化的重点应当放在中小城市和中心城镇。［1］部分学者主张重点发展中等城市。刘纯彬（1994）、刘福垣（1998）等认为，“小城镇，大战略”使农村城市界限模糊，江浙一带村村像城市，城城像农村，农民反复建房，浪费大量土地和财力；小城镇集聚效应极差，绝大多数人口在20万以下的县城经济规模不明显。还有不少学者坚持，中国应该发展大城市。王小鲁、夏小林认为规模较大的城市会产生明显集聚效应，我国城市的规模效益以100～400万人口最优。［2］蔡继明、周炳林从资源角度研究，认为应走发展大城市的城市化道路。［3］关于城镇化布局形态“以谁为主”的论争，在国家新型城镇化明确提出以城市群为主体形态、促进大中小城市和小城镇协调发展后，暂时偃旗息鼓。

按照主体功能区规划和新型城镇化规划要求，福建应努力建设福州大都市区、厦漳泉大都市区，充分发挥中小城市和小城镇优势，加强协调发展，加快形成以两大都市区为中心，若干区域中心城市为骨干，县城为支撑，中心镇为纽带，美丽乡村为基础，“沿海一线、山区多点”的城镇化空间发展格局。其中，中小城市和小城镇具有特殊功能和比较优势：一是可以作为吸纳农业转移人口定居的主要载体，二是可以充当城乡统筹发展的战略支点，三是更适合建设宜居城市。

对照城市规模划分新标准，①国家发改委在编制国家新型城镇化规划时，曾按市区常住人口数量对城市规模进行重新界定：市区常住人口数≥1000万的，为超大城市；市区常住人口数500～1000万的，为特大城市；市区常住人口数100～500万的，为大城市；市区常住人口数50～100万的，为中等城市；市区常住人口数10～50万的，为小城市；市区常住人口数＜10万的，为小城镇。2013年，福建只有福州、厦门、泉州、莆田4市属于大城市，其他5个地级市、14个县级市、45个县②指城市市区、县（市）城关，而非“以市带县”体制下的市域、县（市）域。均属于中小城市甚至小城镇。此外，还有数量不少的建制镇，属于小城镇或小城市。福州、厦门、泉州、莆田4市城镇人口867．80万人，占全省的37．84%。［4］也就是说，福建近2／3的城镇人口居住生活在中小城市和小城镇。中小城市是优化城镇化空间布局的主攻方向，小城镇是优化城镇化空间布局的重要平台，中小城市和小城镇在城镇化空间布局中占据着非常重要的坐标和地位。

二、重庆、四川、浙江发展中小城市和小城镇的主要做法和成效

重庆、四川、浙江三省（市）积极有效推进中小城市和小城镇发展，有不少做法值得学习借鉴。③根据重庆、四川、浙江三省（市）发改委、住建厅提供的素材、数据梳理。

（一）确立战略重点，让中小城市有大空间大作为

浙江省于2010年开展小城市培育试点，推进一批特大镇向小城市转型发展，取得明显成效。

1．推行试点。按照人口规模5万以上、GDP60亿元以上、财政收入4亿元以上、非农产业从业人员比重70%以上等标准，于2010年选择27个省级中心镇开展小城市培育试点；［5］今年又增加16个，共43个镇（含2010年选定的27个）作为第二批小城市培育试点，由省委省政府直接推动。

2．配套投入。省政府专门设立小城市培育试点专项资金，每年10亿元（2013年起每年15亿元），按试点镇人口规模分三档进行扶持；试点镇所在县（市、区）再按1∶3（欠发达地区1∶1）安排专项配套资金。同时，对试点镇实行“核定基数、划分税种、超收分成”的一级财政体制，强化试点镇财源财力。

3．扩权放活。赋予试点镇与县级政府基本相同管理权限。目前镇均下放扩权事项191项；同时按照“确需、实在、管用”原则，镇均下放综合执法权455项。

（二）切实以人为本，使农民在中小城市和小城镇建设中多得益、共发展

三省（市）都十分注重维护农民权益，引导农民主动参与融入新型城镇化建设。

1．“五金”增收和“五件衣服”一起穿。成都市锦江区白鹭湾湿地公园建设中，政府按35 m2／人就近安置拆迁农户，另外还给予每人流转金、薪金、房屋租金、股金、社会保障金等稳定“五金”收入。重庆市确保农民工转户后就业、养老、医疗、教育、住房等五方面的社会保障和公共服务一步到位，享受与城市居民同等待遇。

2．住房保障与社区建设。重庆市2010年起大规模集中建设公租房，公租房项目与城市大型聚居区的商业楼盘有机混建，共享基础设施和公共设施，极大方便租户出行和生活，但租金仅为市场价的60%。公租房小区实行“社区工作服务平台+居委会”管理模式。

3．“小组生”共建新农村综合体。成都市采取“小规模、组团式、生态化”模式成片成带建设新农村综合体，在一定的聚合空间基础上，将村落民居、产业发展、基础设施、公共服务、社会建设等生产生活要素集约配置在农村新型社区。目前已建成54个新农村综合体。

（三）抓住产业根本，促进业因城聚、城以业兴

三省（市）都把加快推进产业发展作为中小城市和小城镇发展的核心要务，围绕加快发展实体经济，提升改造传统产业，积极培育战略性新兴产业。

1．立足实际发展特色产业。成都郫县安德镇充分发挥郫县豆瓣传统品牌优势，大力发展川菜产业，2013年郫县豆瓣产值达75亿元。

2．承接转移发展新兴产业。浙江嘉善县姚庄镇积极承接上海和江苏产业转移，发展精密机械产业和光伏新能源两大新兴产业，2013年全镇GDP68亿元，财政收入7．36亿元。

3．凸显区位发展服务业。浙江余杭区塘栖镇充分挖掘历史古镇、京杭大运河文化，发展江南水乡和观光休闲旅游。姚庄镇依托2省1市交汇优势大力发展仓储物流业和专业市场。

4．园区集聚加快集约升级。四川省采用三种模式发展产业园区：一是企业建园模式，引导中小企业低成本入园；二是政企合作模式，政府以少量资金撬动民间资金投入；三是跨区域共建园区。重庆市对都市功能拓展区、城市发展新区、生态涵养及生态保护区等3类区域提出工业集中度、产值贡献率、经济密度等集约发展目标。

（四）破解体制束缚，让要素有效流动、各得其所

三省（市）在破除城乡二元结构、推进土地等要素自由流动等方面都进行了有益探索。

1．促进土地高效利用。重庆市创造了富有特色的做法：一是地票交易，将农村闲置、废弃、低效利用的建设用地按自愿原则复垦为耕地，腾出的建设用地指标在土地交易所以市场化方式公开交易形成地票，地票可以在全市范围内使用，所有经营性建设用地指标必须通过地票获得。［6］同时，推进农房抵押融资试点，累计融资总额超100亿元。二是鼓励利用地下空间，在中心城市建设中实行地下建筑面积不计入容积率、土地出让金减半征收等优惠政策。

2．搭建农村产权流转服务平台。成都郫县于2012年组建农村产权流转综合服务中心，流转交易范围包括林权、土地承包经营权、农村房屋产权、集体建设用地使用权、农业类知识产权、农村经济组织股权等，现已在成都市域联网交易。

3．有效建设融资平台。重庆市政府依托城投、地产、水投、旅游等八大市级投资集团，从事市级重点项目建设投资；政府通过国债、土地收储收益权、存量资产、税收返还等方式为八大集团注资；棚户区改造则依托区级融资平台进行市场化融资运作。四川省建立省级统贷融资模式支持危旧房棚户区改造。

4．引进培育紧缺人才。浙江省对外来农民工重点引进有一技之长的产业工人和城镇紧缺服务人员。余杭区塘栖镇大力引进文化创意人才，吸收车工、电工、焊工等外来务工人员；嘉善县从2007年起每年发放2000张农村劳动力培训券，着力提升农村劳动力素质。

三、促进福建中小城市和小城镇改革发展的思路建议

（一）提高中小城市和小城镇规划建设品质

1．提升规划水平。划定城市开发边界、永久基本农田红线、生态功能红线和海洋生态红线。推进各类城市功能区合理分布、适度混合，统筹规划利用地上地下空间，提高产业园区土地利用效率，逐步实现县级市城区功能布局优化提升，县城提质扩容。推动经济社会发展规划、城乡规划、土地利用规划、生态环境保护规划等“多规合一”，形成一张规划一本蓝图，持之以恒加以落实。着力提升城市设计水平，中小城市要充分考虑和预留城市通风廊道、视线通廊，合理控制建筑密度和高度，小城镇一般不宜建造高层建筑。

2．提升建设品质。做好城市绿线、紫线、蓝线、黄线等“四线”划定，实施山体、水系、湿地等自然生态保护和修复，推进城镇河岸、湖岸、海岸生态化建设与修复。实施名城、名街、名镇、名村、传统村落、历史建筑、特色建筑、古树名木等历史文化遗产保护利用，凸显具有历史记忆和地域特色的景观风貌。抓好重点污染物、水污染、大气污染综合整治，加强重金属污染防治和生活垃圾等处置设施建设。完善绿色建筑政策和技术标准体系，大力推行绿色建筑。继续推进“四绿”工程建设，推广建设节约型、生态型城镇园林绿化。①福建省人民政府办公厅．福建省促进中小城市和城镇改革发展的若干意见［R］．2014．

（二）促进产业布局、公共服务资源向中小城市和小城镇倾斜

1978年以来，大部分农业转移人口都流向大中城市，特别是大城市，农民工也愿意留在大城市。这一人口流动倾向的形成是因为政府将优质资源大量集中在大城市和省、市行政中心，导致大城市与中小城市资源配置很不均衡。因此，推进福建中小城市和小城镇发展，要借鉴重庆、四川、浙江3省（市）经验，始终把产业培育和强化公共服务供给作为核心内容。只有推进产业和城镇融合发展，才能更好地夯实中小城市和小城镇的产业支撑力；只有不断完善公共服务体系，提高公共服务质量，才能更好地提升中小城市和小城镇的对人口和产业吸引力。

1．积极引导产业到中小城市和小城镇发展。一要进一步调整优化全省产业布局，引导符合准入门槛的产业大项目、好项目在资源环境承载力强、发展潜力大的中小城市和小城镇布局。二要鼓励中小城市和小城镇立足禀赋资源，打造特色优势产业，培育发展新兴产业，加快发展各具特色的工业园区、产业基地，夯实产业基础，促进人口聚集。三要理顺产业与城区间互动关系，推进产城融合，加快现代园区的交通出行、学校医院、商业住宅、休闲娱乐等配套，把有条件的工业集中区建设成宜居宜业的新城区。

2．下力气缩小中小城市和小城镇与大城市的公共服务级差。一要打破行政等级限制，按照常住人口规模，而不是城市行政等级配置基础设施和公共服务，推动优质公共资源在不同城市、不同区域之间均衡配置。二要引导高等学校和职业院校在中小城市布局、优质教育和医疗机构在中小城市设立分支机构。三要把公共服务配套纳入城镇开发资金平衡预算，推动更多片区建设项目与医院、学校、文体设施、交通枢纽等公共服务资源捆绑同步开发，减少择医、择校、出行等压力。四要鼓励产业园区统筹规划、集中建设住宅类、宿舍类、公共租赁住房，或划出生活设施用地由区内企业自建面向本单位员工的公共租赁住房。

（三）创新发展中小城市和小城镇的体制机制

1．加快推进户籍制度改革。建立以农民进城落户原有权益可保留、当地城镇居民基本公共服务可享受、原有经济和财产权益可交易流转，外来务工人员积分落户、享受当地基本公共服务为主的户籍制度。

2．创新土地要素流动机制。一要尽快完成农村集体土地所有权、土地承包经营权、集体建设用地使用权、宅基地使用权、农村房屋所有权、林权等确权登记发证工作。二要拓宽旧村复垦和增减挂钩实施范围，低效利用的村、镇居民点复垦为耕地的，可以核定增减挂钩指标。三要建立统一规范的农村产权交易中心，鼓励和引导农村产权统一进场集中交易，推进农村产权交易常态化、透明化。［7］

3．适时调整行政区划。鼓励有条件的县（市）开展撤乡并镇工作，因撤乡并镇形成的编制等资源允许在县（市）域内调剂使用，推动连片融合发展。推动撤县设市工作，适当增加建制市数量；推进强镇扩权改革。

4．改革行政管理体制。积极稳妥推进省直管县改革，省直管的县（市）享有设区市一级的经济社会管理权限。完善干部考核体系，改变政府行为短期化、功利化倾向。

（四）壮大中小城市实力，大力培育小城市

1．提升中小城市能级。积极实施“大城关”战略，夯实发展基础，培育和发展一批城市功能完善、特色明显、空间布局合理、治理体系健全、产业和人口吸纳能力强、以城带乡和就地就近城镇化成效显著的宜居宜业中小城市。

2．培育发展小城市。支持有较好区位优势、较大发展潜力、较好经济实力、较强改革意愿的大镇强镇与周边乡镇的连片融合发展，确定为“小城市”培育试点。完善“小城市”培育试点镇的功能定位，完善行政管理体系，扩大管理权限，强化财政职能。［7］

四、结语

中小城市和小城镇准入门槛低，既接近大城市又贴近广大乡村并保持密切联系，保有较好生态平衡和绿色空间，适宜打造成为以人为本的生活家园。经过改革开放以来的持续发展，福建中小城市和小城镇的经济综合实力、区域辐射能力明显增强，蓄积了加快发展的力量和潜能。要进一步借鉴先进经验，加大扶持力度，以人的城镇化为核心，有序推进农业转移人口市民化；以提高综合承载能力为支撑，推动产业转型升级、基础设施综合配套和公共服务增量提质；以创新体制机制为动力，不断释放和收获改革红利，持续促进中小城市和小城镇改革发展。

［1］柳随年．关于推进城镇化进程若干问题的思考［J］．管理世界，2001（6）：1－5．

［2］王小鲁，夏小林．优化城市规模推动经济增长［J］．经济研究，1999（9）：22－29．

［3］蔡继明，周炳林．论城市化与耕地保护［J］．社会科学，2005（6）：5－12．

［4］福建省统计局．福建统计年鉴（2014）［Z］．北京：中国统计出版社，2014．

［5］徐靓，尹维娜．小城镇从“镇”到“市”发展路径——对浙江首批27个小城市培育试点镇研究小结［J］．城市规划学刊，2012（7）：216－222．

［6］吴义茂．建设用地挂钩指标交易的困境与规划建设用地流转——以重庆“地票”交易为例［J］．中国土地科学，2010（9）：25－27．

［7］葛俏．城镇化背景下宅基地使用权的法律完善［J］．沈阳师范大学学报（社会科学版），2014，38（2）：48－50．

（编辑：佘小宁）

The Developmental Experience for Reference of Development of Small and Medium－sized Cities and Small Towns

LI Wei
（College of Foreign Languages，Fuzhou University of Foreign Studies and Trade，Fuzhou Fujian 350202，China）

Small and medium－sized cities are the main field to optimize the spatial layout of urbanization，and small towns are important platforms of urbanization spatial layout optimization．Based on a brief literature review，this paper firstly puts forward the overall strategy of the urbanization spatial development in Fujian province and analyzes the coordinate and positioning of small and medium－sized cities and small towns in urbanization spatial layout optimization，and then extracts the main methods，experience and effects of developing small and medium－sized cities and small towns in Chongqing，Sichuan and Zhejiang based on a field research．Finally the paper designs countermeasures to promote the reform development of small and medium－sized cities and small towns in Fujian in order to optimize the urbanization spatial layout and promote the construction of new urbanization．

Small and medium－sized cities；Small towns；Spatial layout；Reform development

F291

：A

：1671－816X（2015）02－0175－05

2014－10－22

李为（1984－），女（汉），湖南长沙人，讲师，博士，主要从事城市经济、城市与区域规划方面的研究。

福建省中青年教师教育科研项目（JAS14341）；福建省高等学校杰出青年科研人才培育计划（闽教科〔2014〕30号）