中小学生校外教育乱象的治理困境与突破*

●崔国富

中小学生校外教育乱象的治理困境与突破*

●崔国富

由于国家对于中小学生校外教育监管政策不明晰，相关法律法规不完善，所涉及的行政管理部门太多且监管职责不清等原因，导致中小学生校外教育乱象面临治理困境。突破困境急需国家明晰相关政策，明确把中小学生校外教育服务纳入政府监管范围，修订和完善相关法律法规，同时要建立有关行政管理部门联合监管与治理机制，确保对中小学生校外学习与教育服务活动进行切实有效的监管，使之健康有序运行。

中小学生；校外教育；教育乱象；治理对策

近年来，中小学生校外教育形成了需求强烈、发展空间巨大的校外教育服务市场。然而，在一片繁荣景象的背后，中小学生校外教育领域却存在着诸多乱象，造成“校内减负、校外增负”的严峻局面，严重干扰和冲击中小学校的素质教育秩序，加重中小学生整体学习负担进而危害学生身心健康，急需规范和治理。

一、中小学生校外教育服务乱象的表征

当前，校外教育俨然已经形成了一个与正规学校教育并行的“影子教育”系统。[1]根据我们对辽宁省沈阳市铁西区和锦州市太和区、吉林省长春市绿园区、内蒙古赤峰市红山区等地中小学生校外教育服务情况调查，结合相关调查文献，[2]目前中小学生校外教育服务乱象主要体现在如下几方面：

第一，服务主体鱼龙混杂。现有从事中小学生校外教育辅导和培训的校外教育服务主体主要包括两大类：一类是校外教育服务机构，主要包括有正规资质即获得教育主管部门审批核发办学许可证的校外教育培训机构；由人力资源和社会保障部门审批的职业技能培训机构；由工商行政部门审批的经营性民办培训机构和教育咨询服务（中介）机构；各地方的青少年富、少年儿童活动中心等公益性社会教育机构；还有一些以“挂靠办学”或“临时分校”方式存在的校外教育培训机构；此外，还存在着一些“三无”即无办学资质、无固定场所、无合格师资的“黑机构”。另一类是校外教育服务个体，包括在职的中小学教师或高校教师、在校或待业的大学生等，主要从事个别辅导类的有偿家教，集体看管式的学后托管班、自习辅导室等。

第二，服务内容注重应试。中小学生校外教育服务内容主要涉及中小学文化课教学辅导与补习、素质拓展与提升以及体育、艺术类技能培训等，总体看应试性特征非常明显。调查显示：70%以上的中小学生参加了外语、数学、语文三门课程的校外辅导与补习。另有10%左右的中学生参加物理、化学科目的校外教学与辅导；近5%的中学生参加了历史地理课程的校外补习与辅导；此外有少数中小学生参加校外体育类和艺术类课程学习。可见，校外教育服务的内容主要集中在中考、高考必考科目上。

第三，服务行为混乱无序。校外教育机构或个体的教育服务行为主要包括招生、收费、师资聘用、课程设置、教学内容与时间安排等方面，总体看这些服务行为中存在一定程度的混乱现象。比如在招生上，很多校外教育培训机构通过虚假宣传，诱骗家长和学生；有的机构还采取推荐学生抽取好处费等变相贿赂学校教师的方式，利用教师的权威影响延揽生源。再如师资聘用方面，多数校外教育服务机构80%以上是兼职教师，其中又有80%左右没有获得教师资格证书，属于违规聘用。

二、治理中小学生校外教育服务乱象面临的困境

其一，监管政策不明晰。目前，对于中小学生校外学习与教育服务活动而言，国家和各地方政府并没有明确的政策宣示。比如中小学生校外教育服务的性质界定问题，特别是对于校外教育服务的“营利性”问题，[3]难以厘清。因此，对于实际上大量存在的以营利为目的的中小学生校外教育服务机构及其教育服务行为的监管，《民办教育促进法》并不完全适用。也就是说，对于这类中小学生校外教育服务机构及其教育服务行为该如何监管，教育行政部门作为业务主管部门并没有明晰的政策依据。

其二，监管法规不完善。由于上述有关中小学生校外教育政策模糊不清，致使目前我国尚没有适用于规范约束中小学生校外教育机构和个人及其教育服务行为的专门法规。根据我国《教育法》第三章第二十五条之规定：“任何组织或个人不得以营利为目的举办学校及其他教育机构。”但是，在我国的《民办教育促进法》第七章第五十一条中又明确：“出资人可以从办学结余中获得合理回报。”很明显，“合理回报”是以“办学结余”为前提的，而“办学结余”一定是建立在“营利”基础上的。不可否认，《民办教育促进法》已经意识到民办校外教育机构的营利问题，所以在第十章附则第六十六条中明确提出：“在工商行政部门登记注册的经营性的民办培训机构的管理办法，由国务院另行规定。”然而很遗憾，此管理办法至今仍未出台。

其三，监管机制不健全。由于从事校外教育辅导培训的教育机构审批部门较多，管理部门除了教育行政部门外，还涉及工商、税务、人社、民政、公安、消防等多个部门，处于多头管理的状态。尽管存在部门间联席会议等管理制度，但是由于主管部门不明晰或者主管部门与审批部门在监管职责上分工不明确、权责不一致等原因，再加上相关法律法规不健全、不完善、不配套，实际上难以形成有效的治理与监管机制，造成监管缺失和难以依法有效监管的现状。调查显示，19.1%的家长反映在孩子参加校外教育辅导、培训时，曾与校外教育机构发生过矛盾和纠纷，其中8.3%的家长主要通过与教育培训机构协商解决纠纷，而10.8%的家长则认为“没人管，自认倒霉”。

综上可知，正因为对中小学生校外教育服务的性质、属性和功能等政策界定不清晰，特别是相关法律法规不完善，监管机制薄弱等问题，致使中小学生校外教育服务市场乱象丛生，教育行政部门也陷入难以依法依规进行积极有效监管的困境。

三、突破上述困境的对策与建议

（一）明晰政策，把中小学生校外教育服务纳入监管范围

近年来，政府教育行政主管部门已经把中小学生校内的课业负担过重问题纳入监控与治理的重点范围，先后多次发布“禁补令”。[4]但是由于这些规定和办法主要聚焦在规范中小学校的办学行为和严肃处理在职在岗教师有偿补课等违规行为上，结果却造成了“校内减负、校外增负”的尴尬局面，中小学生校外学习辅导与补习教育活动日益火爆，催生了校外教育服务这一规模不断扩张、地域不断延展的庞大教育服务市场。[5]可见，减轻中小学生课业负担仅仅加强管理和规范中小学校的办学行为是远远不够的。国家和地方政府应该明晰相关政策，把中小学生校外学习活动与教育服务行为纳入监管和治理范围，统筹考虑中小学生校内、校外教育与学习负担的总体情况，采取切实措施对中小学生校内外学习负担进行总量控制和有效监管，这样才能打破“校内减负、校外增负”的怪圈，切实把中小学生过重的学习负担真正减下来。同时，通过监管和治理努力引导中小学生校外教育服务自觉扭转应试教育的局面，真正回归素质教育轨道，满足中小学生多样化的素质教育需求，实现“生动活泼学习健康快乐成长”、“全面而有个性地发展”的教育目标。

（二）厘清监管内容，明晰相关部门的监管职责

对中小学生校外教育服务活动的监管主要应从如下几个方面厘清监管内容与职责。

首先是服务主体监管问题。现在从事中小学生校外教育服务的主体构成极其复杂，主要包括机构和个人两大部分。其中，机构部分又可分为企业类和非企业类两种，此外还有工、青、妇等社会组织下属公益性社会教育机构也在从事中小学生校外教育服务活动；还有正在勃兴的在线教育服务等网络教育服务主体。如何对这些机构类主体的办学条件、从业资质以及个体服务者的从业资格进行严格审批与有效监管，显然需要进一步厘清教育、民政、工商以及人力资源与社会保障部门等有关审批与登记部门各自的监管责任，甚至有必要统一归口审批、登记和监管。其次是服务内容与服务质量监管问题。为迎合不同学生及其家长的多样化学习与教育需求，中小学生校外教育服务内容极其广泛庞杂，包括文化知识课、体育类（含健美和武术等）、艺术类（含美术及音乐等）课程，还有职业资格证书培训、职业技能培训等服务内容；而服务质量更涉及师资和教育管理者的素质与水平问题，属于更加复杂的业务管理，主要应由教育行政管理部门负责监管为宜。再次是服务行为监管问题。中小学生校外教育服务运营过程涉及招生行为（包括招生竞争及广告宣传等问题）、收费行为（包括政府指导价或协议价等）以及具体教育教学活动及其管理行为等，这些行为的监管涉及教育、宣传、工商、物价、税务、公安、卫生、消防等多个政府行政主管部门，相关管理部门应各负其责，也更需要建立起协调多个相关部门的联合监管制度和机制才能实现有效监管。

（三）完善相关法规，为有效监管提供制度保障

首先要制定中小学生校外教育服务监管的专门法规。鉴于校外教育服务监管内容如此复杂，现有法规又存在不完善、不配套等诸多问题，急需建立和完善相关法律法规，为有效监管中小学生校外教育服务提供完备的法规体系支撑。基于此，我们建议修订《教育法》和《民办教育促进法》，把民办非学历教育机构和个人的教育服务行为与民办学校的学历教育区别对待，承认民办非学历教育服务的商品属性以及服务者的营利权利，把民办非学历教育包括中小学生校外教育服务全部纳入“营利性”民办教育服务范畴，采取市场调节、政府依法监管的运行模式，制定并出台《经营性民办非学历教育服务管理办法（条例）》，明确规定包括从事中小学生校外教育服务的民办非学历教育服务机构一律归口由教育行政部门审批，在工商行政管理部门登记注册，教育服务活动接受教育行政部门的业务指导与监管，经营活动由工商行政部门管理，卫生、安全等问题由公安、卫生、消防等部门分别负责管理与监督。

其次要修订和完善相关教育法律法规体系。可考虑采取“分类管理”的办法，[6]把正规学校教育中实施的学历教育与校外非学历教育服务分开，在修订《教育法》的基础上，制定《学校教育法》统一规范管理民办、公办等各类从事学历教育的学校教育机构及其活动；另外，制定一部规范和约束正规学校教育以外的非学历校外教育机构和个人及其教育服务行为的《校外教育法》，把满足中小学生、大学生以及成年人校外学习需要的各种从事校外教育补习、辅导与培训的组织机构和个人及其教育服务行为纳入其监管范围，统一管理。对于从事学历教育的各级各类学校教育严格按照《教育法》、《义务教育法》、《职业教育法》以及《高等教育法》等相关法律法规进行管理，突出基础教育的公益性，坚持学历教育的非营利性，由教育行政主管部门严格依法依规审批，并在民政部门登记注册。对于从事非学历教育的正规学校教育以外的一切教育服务活动都纳入“校外教育服务”范畴，承认校外教育服务的商品属性和服务者的营利权利，对其教育服务经营活动依照企业或个体工商户的模式进行管理；除了各级各类学校以及工、青、妇下属的事业单位（如少年宫、妇女儿童活动中心、文化宫、图书馆、博物馆等公益性社会组织）及其在职教育工作者以外，任何社会组织和个人均可申请设立校外教育服务机构，由教育行政部门制定出台审批管理办法并严格依法依规审批，审批后要在工商行政部门登记注册；从事有偿家教性质的校外教育服务活动的个人从业者可直接到教育行政部门备案或到工商行政部门登记即可。

（四）加强部门协调，建构联合监管与综合治理体制机制

首先，建立监管联席会议制度和综合行政执法机制。由主管教育工作的领导牵头，协调教育行政部门以及工商、税务、审计、公安、消防、城管等相关部门，建立中小学生校外教育机构监管联席会议制度，形成以教育行政主管部门为主体的综合行政执法合作机制，依据中华人民共和国《教育法》、《义务教育法》、《民办教育促进法》、《教师法》以及《教育类民办非企业单位登记办法》、《学生伤害事故处理办法》等法律、法规，对中小学生校外教育机构办学行为和教育服务活动严格依法依规进行监管。对于群众举报或教育行政部门检查中发现的违法违规进行中小学生校外教育服务活动的机构和个人，要依法依规严肃查处，保持综合行政执法活动的威慑力和强大的震慑作用。

其次，完善年检制度和定期普查与不定期巡查制度。现有校外教育机构年检和自查报告制度具有重要的现实意义，要继续坚持并不断完善。特别是教育主管部门要加强年检时的现场检查和日常的不定期巡查，对于办学条件、师资队伍、招生、收费以及教育教学活动存在的问题要主动发现并及时纠正，特别要坚决查处各种各样违法违规的校外教育服务行为。针对当前中小学生校外教育机构鱼龙混杂、良莠不齐的现状，建议各地区教育行政主管部门要对本行政区域内中小学生校外教育机构进行一次彻底普查，分类处置，以此清理整顿中小学生校外教育服务市场秩序。对于无正当资质、无合格师资、无基本办学条件的“三无”机构要坚决依法依规查处和取缔，绝不姑息迁就；对于各种超出办学许可服务范围而私自“越界”办学的教育服务行为要及时制止；对于各种私自“挂靠”办学、“分校”办学等违规行为要及时清理，限期整改和补办相关手续，否则一律予以关停或撤并处理。

再次，加强对校外教育机构教育服务质量的监测评估。依据“管、办、评”分离的原则，引入第三方专业评估机构对校外教育机构的办学资质、办学条件、师资队伍以及教育服务质量和效果进行评估，并提交正式评估报告，作为教育主管部门监管和采取相关处理措施的客观依据。第三方专业评估机构的评估要重点突出校外教育服务对中小学素质教育以及学生学习负担的影响情况，包括校外教育内容、教育教学活动安排、教学方式方法等是否会加重中小学生整体学习负担，可能会对中小学生身心发展造成哪些不良影响，是否有利于素质教育的推行等进行科学评价与判断，以便为教育主管部门科学决策和广大家长理性选择孩子校外教育服务提供参考。

最后，建立畅通高效的举报查处机制。充分利用现有的市长（县长）热线电话、纪检监察部门的举报电话以及质量监督部门的“3-15”投诉举报电话等举报查处机制，对于社会群众和广大家长等举报投诉的有关中小学生校外机构及其教育服务问题要及时协调教育行政主管部门转接查处，并在规定时限内向举报人、投诉人反馈相关查处信息。教育主管部门也可以利用互联网建立校外教育机构服务与监管信息平台。在此平台上，开通社会公众网上举报投诉窗口，快捷高效地呼应广大校外教育服务消费者维护自身正当权益的合理诉求，及时查处举报投诉者反映的违法违规的校外教育服务行为，并在网上及时向社会公开查处情况，争取社会群众的支持和监督。

[1]范晓慧.“影子教育”的思考：多种视角[J].清华大学教育研究，2008,(12).

[2]钟剑都.关注校外培训系列报道：调查篇1-6[N].中国教育报，2012-10-10-16（3）.

[3]王媛媛.民办教育机构营利问题研究[J].四川师范大学学报（社科版），2004，（1）.

[4]王小利.建国以来基础教育“减负”政策的演变及思考[J].教育与考试，2009，（5）.

[5]陈全功.补习教育的地域延展及其社会效益分析[J].比较教育研究，2012，（3）.

[6]王善迈.民办教育分类管理探讨[J].教育研究，2011，（12）.

（责任编辑：刘丙元）

本文系全国教育科学规划2012年教育部重点课题“中小学生校外学习与教育服务规范化管理研究”（课题编号：DFA120216）阶段性成果。

崔国富/渤海大学教授，教育学博士，主要从事教育基本理论、教育管理与教育改革研究