人民调解文书存在的问题与规范对策——以云南K市为例

人民调解文书存在的问题与规范对策
——以云南K市为例

卢燕

(曲靖师范学院 政法学院，云南 曲靖655011)

摘要：人民调解文书是人民调解委员会在调解民间纠纷过程中形成的具有法律意义的书面材料，人民调解文书能真实、全面反映民间纠纷调解的过程与结果。2010年“人民调解法”颁布后，基层司法行政部门加强了对人民调解文书的指导。基层人民调解实务中存在人民调解员对调解文书法律意义认知不足和基层司法行政部门对调解文书管理机制不健全的现象。规范人民调解文书的制作、立卷和保存是促进人民调解活动有序开展的内在要求。

关键词：人民调解；文书；指导

收稿日期：2015-04-05

基金项目：本文系2013年云南省教育厅研究课题“基层人民调解的实证研究：以曲靖为例”(编号：2013Y006)阶段性成果。

作者简介：卢燕(1982-)，女，云南曲靖人，曲靖师范学院政法学院讲师，硕士，研究方向为社会学。

中图分类号：D916

人民调解文书是人民调解委员会、当事人及其他调解参与人在调解民间纠纷过程中形成的，反映纠纷事实、调解过程和调解结果，具有一定法律意义和特定格式要求的书面材料。2010年“中华人民共和国人民调解法”第五章用6个条文对人民调解文书中的调解协议进行了规范，2010年12月司法部“关于印发人民调解文书格式和统计报表的通知”进一步明确了人民调解文书的类型、格式和卷宗装订要求。K市是云南省重要的工业、农业生产市，内辖7县1市(县级市)1区，该市2013年总人口634万，少数民族(彝族、布依族、苗族、水族等)人口占总人口数的7.8%。2006年以来，K市基层司法行政部门加强了对人民调解文书的指导和管理。

一、人民调解文书发展概况

K市司法行政部门(司法局、司法所)在2006年后逐步加强了对人民调解文书的管理，加强了对调解文书撰写、制作的培训，规范了文书的立卷、存档和保存。从2006到2014年，该市人民调解文书渐趋规范与三方面举措相关：(1)该市自2006年逐步提高了人民调解员的补贴标准，人民调解员每月补贴由70元提高到300元(或200元)。随着人民调解员补贴标准的提高，基层司法行政部门强化了对人民调解活动的指导，对调解文书制作的程序、形式和内容都有了更高要求。(2)该市自2008年推行“以案定补”，即根据调解纠纷的类型、难易程度给予人民调解委员会(调解员)案件补助。如A县对达成口头协议的案件补助10元/件、达成书面协议的补助80元/件、重大影响的案件补助200元/件(该市各县区案件补助标准存在差异)。“以案定补”的基本要求是具备合格的调解文书。换言之，人民调解员能否获得案件补贴与其制作、提交的调解文书直接相关。“以案定补”提高了人民调解员制作调解文书的积极性。(3)2010年“中华人民共和国人民调解法”的颁布和2010年司法部“关于印发人民调解文书格式和统计报表的通知”对人民调解文书的系统规定，规范了K市人民调解文书的类型，完善了基层司法行政部门对调解文书的立卷、存档和管理。

K市人民调解文书的类型、制作和管理在不同县区存在差异。该市普遍使用的调解文书有人民调解申请书(人民调解受理登记表)、人民调解调查记录、人民调解记录、人民调解协议书(人民调解口头协议登记表)、人民调解回访记录；较少使用人民调解证据材料和司法确认相关文书。有的县区结合调解实务的需要，增加了人民调解委员会告知书(载明人民调解原则、当事人的权利和义务、人民调解法相关规定)。将某个民间纠纷的所有调解文书按照一定顺序编排并装订在一起，叫做人民调解的卷宗。[1]K市有的县区调解文书卷宗内容齐全，装订规范，有卷宗编号、目录、卷宗情况说明等材料；有的县区对上一年度的卷宗未及时立卷、归档，缺少卷宗目录、人民调解回访记录等材料；有的卷宗没有明确保存期限，或载有模糊的保存期限(如短期、长期)。

人民调解员是K市调解文书制作中最重要的主体，调解文书主要由人民调解员撰写，由当事人、人民调解委员会、人民调解员和其他调解参与人(如当事人亲属)签章(签名、按指印、盖章)。K市人民调解文书制作以手写为主，少数调解工作室或司法所采用打印文书。调解文书的管理主体是基层司法行政部门，人民调解员通常在参加每月例会(司法所每月组织人民调解员定期交流调解经验、培训调解技能、指导纠纷调解)时将履行完毕的调解文书提交司法所，再由司法所对调解文书进行立卷、装订和保存。

二、人民调解文书制作、立卷中存在的问题

人民调解文书是人民调解工作的真实记录，是当事人、人民调解委员会和其他调解参与人在纠纷发生后、调解协议达成期间形成的具有法律意义的文书。人民调解文书的法律意义存在差异，如合法、有效的人民调解协议书具有合同的法律效力，人民调解申请书是证明调解程序合法的证据，人民调解笔录是证明调解程序正确、公正的有力证明。正确制作人民调解文书，对真实、全面记载人民调解活动，客观反映民间纠纷事实，确定双方当事人的权利义务关系，检验调解工作质量等有着重要意义。[2]168

当前，K市人民调解文书制作存在以下不足：(1)人民调解员在调处纠纷时忘记携带空白文书。例如K市B县人民调解员于2013年1月调解了一件侵权纠纷，双方当事人达成口头调解方案后要求当场签订调解协议，此时调解员才发现没有携带空白文书。人民调解处理民间纠纷具有及时性，当场达成调解方案但未签订协议的案件存在当事人反悔的风险，调解效率低。(2)纠纷调解后补填、补写文书现象。在K市C县调研发现，有的调解卷宗中“人民调解记录表”仅有当事人签章，具体调解内容空缺；其中还有完全空白的人民调解调查记录。不论是调解记录还是调解调查记录均应在调解现场，或调查现场形成。这种事后补填、补写调解文书的现象违背了文书的真实性、客观性要求。(3)调解文书的文字表达不妥当。调解文书的表达风格彰显着文书制作主体(人民调解员)的个人偏好，如有的文书中常出现“道德、双方让步、自我批评”等内容，这些表达方式有利于消解当事人之间的对峙情绪。但是，有的调解员为督促当事人履行调解协议，在调解协议中载有“如不遵守本协议后果自负”等内容，这种表达方式不妥当。

K市人民调解文书的立卷、保存主体是基层司法行政部门。在立卷过程中，对卷宗保存期限不明确，如D县的调解卷宗保存期限为“短期(5年)”和“长期”。这两种保存期限的表达过于模糊，不便于操作。在查阅该市基层司法行政部门已经立卷、保存的人民调解卷宗中存在内容不完整的现象，如调解申请书、人民调解受理登记表中的日期空缺等。

当前，K市已经出现人民调解协议申请司法确认的现实需求，尤其在一些矛盾尖锐的宅基地纠纷、医疗纠纷中。例如K市E县2013年有5个医疗纠纷调解协议尝试申请司法确认，均未成功。K市人民调解协议申请司法确认率整体偏低，其中一个重要原因是法院认为人民调解文书制作不规范。

三、规范人民调解文书的对策

规范人民调解文书包括统一文书类型和格式、规范文书制作程序、完善文书立卷和保存。K市人民调解文书存在的问题源于制作主体(如人民调解员)对文书的法律意义、制作程序和要求认知不足，例如“有的调解人员对人民调解协议书的性质和法律效力的认识仍停留在‘口说无凭、立字为据’的朴素认识，没有上升到将其视为法律文书的高度”[3]234。当前应从三分方面规范人民调解文书：

首先，开展人民调解文书制作(制作程序、文书内容和撰写技巧)的专项培训。K市基层司法行政部门对人民调解文书指导、检验中最有效的方式是将调解文书作为评价人民调解员获取“以案定补”的重要依据。这种指导、检验方式本质上属于事后监督，其弊端是难以判断、评价调解文书的制作程序是否合法、有效。人民调解员是调解文书形成中最重要的主体，也是接受司法行政部门文书培训的主要对象。因此，司法行政部门应致力于提高人民调解员对调解文书法律意义的认识，强化人民调解员自觉、规范制作调解文书的意识，杜绝事后补填、补写文书，遗漏文书重要信息(如日期、签章等)，改变文书中不恰当的表述方式。调解文书培训的内容包括阐明调解文书的法律意义，明确人民调解文书的类型、内容、制作程序和其他相关要求(如形成时间、场合、签章等)。

其次，基层司法行政部门应规范调解文书的立卷、归档和保存。人民调解委员会应根据纠纷类型、协议内容和当事人实际情况等综合确定卷宗保管期限。[4]2在立卷过程中应对各年的调解文书进行编号，以便于管理、查询与使用。同时，司法行政部门应改变文书保管期限表述模糊的现象，采用“年”为单位的保管期限代替“短期”“长期”这种模糊的表述方式。例如可根据文书类型和重要程度分别设置保管期限，对“人民调解口头协议登记表”的保管期可设置为2年，对人民调解卷宗的保存期可设置为5年。立卷应统一文书类型、装订顺序，并认真审阅不同调解文书的内容，如是否具备时间、签章等。

最后，完善调解文书的分流管理机制。K市对调解的简易民间纠纷仅制作“人民调解口头协议登记表”，复杂民间纠纷应卷宗归档；不同类型民间纠纷所形成的文书保管期限也有所区分。这些做法体现了调解文书的分流管理。K市调解文书运用中最大的困境是难以成功获得人民法院的司法确认。调解实务中，存在司法确认需求的纠纷多是矛盾尖锐、涉案人员多或赔偿金额高的宅基地、人身损害赔偿或医疗纠纷。这些纠纷调解难度大、调解周期长。因此，为了回应这些重大纠纷调解协议可能申请司法确认的现实需求，人民调解委员会在文书制作中应有先见意识，即在确保文书的形式(文书类型齐全)、内容(可使用“人民调解证据材料”)和制作程序规范基础上，主动获取基层司法行政部门和人民法院的指导。

参考文献：

[1]刘树桥,马辉.人民调解实务[M].广州:暨南大学出版社,2008.

[2]盛永彬,刘树桥.人民调解实务[M].北京:中国政法大学出版社,2012.

[3]王恒勤.人民调解理论与实务[M].北京:中国政法大学出版社,2011.

[4]丁淑清,石研,等.人民调解文书格式及统计报表规范制作实用指南[M].北京：中国法制出版社,2012.

责任编辑：何玉付