国家治理现代化的法治思维

齐卫平，姜裕富

（华东师范大学 政治学系，上海200241）

法治是一种制度体系，也是一种价值观和行为方式。将法治思维引入国家治理领域，意味着人治思维、运动式国家管理的终结，代之以制度化、程序化的法律主导的国家治理。所谓“法治思维”是指公权力执掌者依其法治理念，运用法律规范、法律原则、法律精神和法律逻辑对所遇到和所要处理的问题（包括涉及改革、发展、解纷、维稳等各领域、各方面的相关问题）进行分析、综合、判断、推理和形成结论、决定的思想认识活动与过程［1］。国家治理中的法治思维，要求参与国家治理中的政党、国家机关、社会组织等主体，遵循宪法与法律的引导，处理公共事务，实现和谐、共治的目标。

一、法治是国家治理现代化的基础与必要条件

治理现代化的实质是社会结构中不同治理主体关系、治理能力的现代化，制度化、规范化和程序化是现代化的标志。法治是构成现代化诸要素的核心，制度化、规范化、程序化以法治化为中心，通过法律制度，实现国家治理中政党与政府、政党与社会、政府与市场、党际之间等关系正常化，实现法治国家、法治政府、法治社会一体化建设能力的提升。

（一）法治化是国家治理现代化的灵魂

理解国家治理现代化有两个重要的维度，一是治理体系的现代化，二是治理能力的现代化。前者重在制度建设，强调制度体系的完善和相互间的协调；后者重在人的建设，重在个体精神、能力素质的提高。治理现代化就是把制度建设和人的建设两者结合起来，现代化的制度需要现代化的人来执行，现代化的人的所作所为需要现代化的制度来约束。制度与人的结合点就是法治，没有法治精神，制度和人的现代化就没有灵魂。一般认为，国家治理体系是国家实施国家治理目标的基本制度体系，它包括国家法律制度体系、党的制度体系和社会制度体系三个方面的制度体系［2］。其实，无论是国家制度、党的制度，还是社会制度，都必须遵循法治原则。国家治理能力的现代化是国家实现国家治理目标的实际能力，是国家制度执行能力的集中体现。国家治理能力现代化要求从传统社会中的集权、专制模式转型为平等、民主、协商的模式，没有良法的约束与引导，没有服从法律的精神，现代化的治理是无法实现的。亚里士多德说过：“法治应包含两重意义：已成立的法律获得普遍的服从，而大家所服从的法律又应该本身是制订得良好的法律。”［3］“服从法律”与“良法之治”构成了法治的基本内容。亚里士多德的法治精神是从法律制度建设与法律实施双重标准来衡量的，法治思维也必然是制度规范与制度执行的结合。

国家治理体系与治理能力的现代化是表，法治化则是里。没有法治化的保障，民主化、制度化、程序化只能是空洞的宣示。法治化与现代化是相辅相成、互相渗透、互相促进的关系，缺一不可，国家治理现代化只能是法治化下的现代化。

（二）法治化是国家治理现代化的必然要求

法治与国家治理现代化在诸多方面存在共同性，法治既是治理现代化的应有之义，也是治理现代化的重要手段，为治理现代化的顺利进行提供保障。因而，法治化是国家治理现代化的必然要求。

法治与治理现代化遵循着“公平正义”“以人为本”的共同价值追求。十八届三中全会把“促进社会公平正义、增进人民福祉”“坚持以人为本，促进人的全面发展”作为改革的出发点和落脚点，这一目标与法治的平等、自由、权利保障理念高度吻合。国家治理现代化意图在多元治理主体共同参与中，通过公开透明的程序规则实现善治的目标，也体现着法治所确认的效率、公开、秩序等原则。

国家治理的手段具有多样性，法律的、行政的、经济的、道德的等构成了国家治理的手段。在革命战争年代，在局部执政实践中，共产党采取了以行政、政策为主，辅之以法律的手段治理，取得了良好的治理效果。新中国建立以后，由于国内外各种因素制约，相当长的时间内未能实现国家治理方式的成功转型，最终导致了“文革”的十年动乱。改革开放以后，党和国家尽管做了很多的尝试，但行政的、经济的手段仍然是国家管理的主要手段。在这个过程中，法律一直被视为管理工具，忽略其应有的价值功能。事实上，法治以其可操作性、可预测性、可救济性，与现代化治理中的多元协同、共同治理的追求一致，在治理的诸多手段中，具有明显的优势。

国家治理现代化中的政治、经济、文化、社会、生态、党建各个领域，要进行突破性的改革，都需要在宪法和法律的框架内进行，用法律的手段巩固改革取得的成果，保障改革的顺利进行。治理能力的法治化要求“善用法治思维和法治方式治国理政，就要把法治理念、法治精神、法治原则和法治方法贯穿到国家治理实践之中，逐步形成办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的良好法治习惯”［4］，着力提高合法化能力、规范化能力等与法治化相适应的治理能力。

（三）国家治理现代化促进法治化的发展

判断一个国家是否实现现代化，既需要基础设施、科学技术、工业、农业、国防等“硬件”标准，也必须有文化教育、社会管理等“软件”标准。就后者而言，有学者提出了国家治理现代化的基本标准包括：一是国家治理的基本制度符合时代潮流；二是国家治理的组织架构符合现代理念；三是国家治理的成本相对较低，而效能相对较高［5］。真正的现代化，应该是“硬件”与“软件”的结合，其中，法治化是衡量国家治理现代化的标准，它“与国家治理现代化具有同步性。国家治理现代化的过程本身就是法治化的过程。一个远离法治的国家，绝对不是一个治理现代化的国家”［6］。

在我国现代化的发展进程中，一度认为物质层面的现代化就是现代化。如1954年提出的建设“四个现代化”的内容是“现代化工业、现代化农业、现代化交通运输业、现代化国防”，随后多次提及的“四个现代化”建设，除了把“现代化国防”替换为“科学技术现代化”，基本上保持了这种框架。新中国建立初期国内的贫穷落后的现实，迫使党和国家领导人不得不将精力集中在物质层面的建设，这种选择是符合实际需要的。但在全面深化改革时期，如果对现代化的理解仍然停留在物质层面，最终会使国家丧失可持续发展的机遇。正是在这个意义上，国家治理现代化的提出赋予现代化以新的涵义。

国家治理现代化倒逼法治国家的建设。首先，治理现代化要确立法律至上的理念。法律是经济社会共同的规则，“尊重法律”“按法律办事”应该成为法治社会的基本原则，使法律成为衡量是非对错的标杆。其次，治理现代化要求完善法律体系，妥善处理党规、国法、社会公德、风俗习惯之间的关系。现代化治理需要一个多元化的治理规则体系，有机地处理复杂的社会关系。一切与社会关系现状相适应的社会规则都可能成为处理纠纷、维持秩序的依据，都应该得到尊重，纳入到治理的规则体系之中。再次，治理现代化需要法律之治。法律之治要求把法律作为调整社会关系的准则，渗透到政治、经济、社会、文化每一领域，服从于法律这根准绳。现代化治理不是要完全摒弃人伦情理在生活中的运用，而是要求在不违背法律原则的基础上，考虑其调整生活关系的功能，视之为法律的重要补充。

二、法治思维对国家治理现代化的影响

法治思维因其倡导理性、规则、程序、公平等价值观，强调法律与政治的良性互动，而体现对政党执政行为、国家机关公权行为以及公民个体行为的积极引导，在政治、社会、法律各个层面发生深刻的影响，推动国家治理走向现代化。

（一）法治思维的政治意蕴

以往提及的法治国家、依法执政，乃至当前的法治思维和法治方式，因为缺乏法律层面的实施机制，与其说是一种法治实践，更不如说是一种政治号召。它并没有成为一个法律的术语，更多体现的是政治属性和功能，所释放出来的政治意义大于法律意义。

第一，重构了主流话语体系。语言不仅仅是一种交流工具，透过工具属性外壳，话语揭示了结构性的权力。掌握了话语权，某种程度上拥有支配他人思维的能量。“如果没有话语的生产、积累、流通和发挥功能的话，权力关系自身就不能建立起来和得到巩固。如果不是通过话语的生产，权力就不能被实施”［7］。正因为话语构成了一种非具象的权力，所以，“统治者为了维护和巩固自身统治的基础，在物质或情感的手段之外，都会以一套特定的话语系统去影响人们，唤起人们对其统治合法性的信仰与尊重”［8］。法治思维进入正式的话语体系，改变了以往命令、服从、专政、镇压之类的革命话语，将平等、权利、自治、程序等法律术语嵌入主流话语体系，对执政者和社会公众的话语、思维方式产生无形的改造，尤其是“权力受法律限制”的观念逐渐嵌入执政者思想中，对国家与社会的发展有着积极的意义。

第二，规范了公共权力运作。政治是关于权力归属、权力运作、权力控制的科学，法治思维意味着法律独立于政治而存在，也正是基于此才对权力产生影响，进而揭示法治思维的政治意蕴。以往实践中，法律从属于政治的需要造成认识的历史缺陷。法治思维力求在政治与法律之间确立界限，“要想使法治思维和法治方式成为治国理政的主要方式，就必须把法律和法治视为一种独立于政治的力量，使法律能够对权力行使进行规制”［9］。法治思维有助于将“情为民所系、利为民所谋、权为民所用”的政治原则转化为“权力来自人民的委托、权力应善良运行、权力受人民的控制”等法律原则，更好地发挥法治公权力运行的引领与规范作用。

第三，重塑了执政党的形象。执政党形象是指社会公众对执政党的评价，表现为满意度、美誉度等。执政党的形象与政党权威、政党认同等联系在一起，任何一个执政党都非常重视政党形象的建设。执政党形象往往基于历史政绩而形成，但随着执政时间的推移，历史形成的执政资源会逐渐消耗，暴露出执政合法性危机的问题。十八届四中全会指出：“提高党的执政能力和执政水平，必须全面推进依法治国。”［10］法治思维的价值在于在执政方式法治化要求下，通过法律途径规范政党与国家、政党与市场、政党与社会的关系，使党的执政行为得到群众的认可。

（二）法治思维的社会功能

法治思维的社会功能是指通过法治理念影响社会主体的价值观、世界观，规范社会主体的行为，进而对社会发生作用。法治思维的社会功能是从理念入手，以行为为载体，以社会治理为目标的逻辑来实现。

法治思维有助于创新社会治理体制。社会治理是国家治理现代化的重要组成部分，社会治理的关键在制度，社会治理的制度体系主要包括国家和社会两个方面。国家主要通过政府实现对社会的治理，要求推进法治政府和服务型政府建设，使政府真正服务社会、服务群众、服务发展。运用法治思维和法治方式治理社会，关键是要培育社会自治机制，依法保障社会主体自治权利，提高社会自我管理、自我服务的能力。

法治思维有助于建立多元主体协同参与的治理机制。现代化国家治理主体除了政党和国家机关之外，还有市场组织、自治组织、社会组织等。治理机制建设要坚持系统治理，法治是凝聚各方力量的机制，使碎片化的社会整合成一个整体。没有法治化的治理，无法形成政府、市场、社会职权清晰、边界分明的共治格局。

法治思维有助于健全依法维权和化解纠纷的治理机制。维护社会稳定是现代化建设的前提，改革开放带来了利益格局调整，促动了社会结构变化，容易引发各种社会矛盾，如果不能有效防范和妥善处置，就会对党治国理政造成严峻挑战。蕴涵公平正义价值理念的法治，为解决纠纷提供了公认的规则，把不同的利益主体聚集起来，通过沟通、协商程序，引导和支持人们理性地表达诉求、依法维护权益，寻求共同利益的最大化。法治依靠其完善的纠纷处理机制，成功地协调、化解社会矛盾，对维护国家稳定和社会和谐具有重要意义。

（三）法治思维的法律价值

法律并不是单纯地嵌入国家治理体系中的一个制度，进入国家治理体系后的法律，以特有的思维力量影响国家治理的运转，同时也对法律本身产生影响。

法治思维有助于树立法律的权威。在社会规则系统中，法律是社会关系的最大公约数，因其具有抽象性、非人格性的特征，而在解决社会纠纷时具有普遍的适用性，提高了社会行为的可预期性，从而增强了社会交往的约束性。法治思维要求根据法律规则调整各自的行为，合理预期他人的行为，并且按照一致的规则解决纠纷。法律以自由、秩序、平等、公正等价值观而具有普遍的的适用性，得到普遍认可与遵守，获得极大的权威。尤其是政党、国家机关、社会组织都在宪法和法律范围内活动，象征着国家的统一性，维护了法律的权威。

法治思维有助于完善法律体系，促进治理理念深入人心。治理要求以规则为导向，促使社会和个人重视对规则的制定及实施。现代国家治理主张平等协商，法治的前提就在于权利平等、意愿自治，在这个层面上，法治思维实质也是治理的进路。现代国家治理强调公开透明，以“看得见的正义”的形式建构一种普遍的信任和发自内心的认同，法治恰以其公开的程序规则实现这种目的。

法治思维推进了法治秩序的形成。判断一种社会秩序的存续能力和生命力主要有两个基本标准，第一，这种秩序应当符合作为其载体和基质的个体的人性需求；第二，这种秩序应当实现为社会发展和文明进步提供基石作用的功能［11］。法律的普遍使用，使法律被烙在了人民心中，内化为自我调节的道德准则，使守法成为一种道德自觉，从而创造了法治秩序。由此看来，相对礼治秩序、德治秩序而言，法治秩序应是一种更为正当、有效的社会秩序形式，符合现代国家治理的长远目标。

三、国家治理现代化进程中的法治困境

党的十五大就提出了依法治国方略，1999年，法治国家战略得到了宪法的确认，十八大把法治视为治国理政的基本方式。对于一个正处于转型时期的国家来说，要经历“一个价值更替、秩序重构、文明再生的过程，经历了由人治思维到法律思维，进而再到法治思维”［12］的历史嬗变，“中国的法治建设的进程，实际上就是从人治到法制，再从法制到法治这样一个演进的过程”［13］，这个过程注定不是一帆风顺的，法治实践中必然会呈现种种困境，导致这种困境的根源有历史的、现实的各种因素。

（一）治理现代化进程中法治困境的表现

宪法和法律的权威不足。“中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家”“一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律”是我国宪法的规定，但宪法上的宣示不等于法律的实践，宪法和法律权威在实践中不被尊重的现象客观存在。如，宪法中关于国家权力配置的规定，科学性、合理性有待进一步完善，注重权力的集中大于权力的分工与制约，行政权力自主性缺乏有效的制约机制。宪法中规定的公民权利，在实践中缺乏有效的救济机制，人权保障机制不够完善。立法过程中民主立法、科学立法有待加强，重实体轻程序的立法现状必须改变。保障司法公正还有一些领域司法权无法介入，司法权难以形成对行政权的制约，导致许多行政自由裁量行为司法控制的困难。宪法与法律的立法与实践中的此类现象损害了宪法与法律的权威，导致法律对政治与社会的引导和制约效能得不到完全释放。

权力监督机制不完善。在我国，治理国家的主要主体是中国共产党，因此，依法执政、依法治国要求党的领导干部运用法治思维和法治方式治理公共事务。邓小平早在1941年就撰文批评某些地方抗日政权建设中的错误行为：“党的领导责任是放在政治原则上，而不是包办，不是遇事干涉，不是党权高于一切，这是与‘以党治国’完全相反的政策。”［14］党的领导不是体现在思想、政治、组织上的领导，而是渗透到国家权力运行的每一环节、渗透到经济与社会的每一角落，结果，国家权力高度集中在党委，尤其是党委书记一人手中，高度集权的政党导致了党权失去了法律和群众的监督。本来应该成为治理现代化动力的政党，却因为自身角色定位的不恰当，反而阻扰了国家治理现代化的进程。

（二）治理现代化进程中法治困境的根源

首先是传统文化影响的根深蒂固。传统文化的典型特征就是权力至上，无论在“官僚中国”还是“乡土社会”，皇权和族权居于至高无上的地位，国家法律从属于皇权统治的需要，伦理规则优于法律秩序，人治思维压倒法治思维。传统文化中的特权意识、官本位意识淡化普通民众对法律的信任与认同，因此，治理现代化所需要的法律规则之治缺乏深厚的文化根源。

其次是现代化进程中的特有现象。我国的社会转型首先是经济领域的转型，在社会主义市场经济体制建立的同时，法律规则的不完善、突破法律限制的发展屡见不鲜，不公平竞争、环境污染、掠夺式的开发、对民工权益的漠视、贫富差距等问题频发，使权利受害者失去对法律的信心。政治体制机制的一些弊端产生了利益集团、侵吞国有资产、行政垄断、权力不受监督等现象，无法树立法律的权威。社会领域的转型产生的社会权利保障滞后、民生保障体系不健全、社会组织行政化等现象，侵蚀了法律运行的社会基础。经济、政治、社会等领域的混乱是现代化进程中不可避免的，但在法律控制下的社会转型，可以把这种混乱降低到最低限度，不受法律控制的现代化无疑增加了治理现代化的成本。

再次是政党现代化适应性变革不足。革命战争年代形成的权力高度集中在党的系统，在新中国建立后没有得到及时的改变，反而因为国内的镇压反革命运动、“三反、五反运动”、朝鲜战争以及美国为首的西方国家的遏制与封锁等严峻的国际形势和国内的现实，党不得不运用强制性权力，集中全国资源，为实现“求富、求强”的目标而奋斗。中共八大提出了从革命党向执政党转型的要求，但深受种种因素的干扰，直至十一届三中全会才开始执政党转型的历程。政党现代化的变革促使加快思维定势转型的步伐，但历史形成的整体性思维，往往强化了政党的集权、集中力量办大事的思路，在政党的权力运行和监控以及政党的组织机构、党政关系、党社关系、党际关系等方面的变革还不能很好地适应现代化的需要。

四、法治导向下国家治理现代化的实现途径

“治理体系现代化就是法治化，通过法治思维的训练和法治方式的养成，可以提升制度建构、凝聚改革共识、化解社会矛盾、引领治理话语权等方面的治理能力”［15］。法治导向下的国家治理现代化建设，可以从国家及其公民是否遵循既定的法律规则，以及国家的政策是否能在公众行为上达到预期的效果来判断。坚持法治在国家治理现代化中的重要作用，是全面落实依法治国、依法执政的必然要求，关系党的执政地位巩固和国家长治久安的实现。

（一）坚持党的领导

国家治理现代化进程中，坚持党的领导是前提，也是根本的保证，党的领导的科学化水平决定了国家治理能力的现代化水准。十八届四中全会中指出：“党的领导和社会主义法治是一致的，社会主义法治必须坚持党的领导，党的领导必须依靠社会主义法治。”［10］坚持党的领导要善于把党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一起来。政党并不是简单地声称自己拥有执政权便可以制定自己想要的规则来确保权力的实施。党的领导合法性不仅仅依赖宪法的宣示，主要还是在执政实践中，使自己的执政理念、施政方针得到公众的认可。物质力量固然是实现党的领导的依靠，非物质力量在维系政党和国家权威以及凝聚力的作用，更能解释“人民为什么服从领导”“公民为什么守法”之类的问题。“法律平等地适用于所有公民并由司法机关公正地执行，因而在这个意义上它应该高于政治”［16］。通过法治思维和法治方式实现党的领导，又通过党的领导加强社会主义法治建设，这是正确理解党的领导与法治关系的基本维度。

（二）坚持依法执政

依法执政是落实治理现代化中坚持党的领导的具体要求，反映了党的领导方式的变革。首先，依宪执政，维护宪法的权威。党必须在宪法和法律范围内活动，要“领导立法、保证执法、带头守法”。宪法是政党领导人民夺取胜利、建立国家、推进改革的总纲领，也是人民与国家之间的契约，是国家对公民权利保护的承诺，核心是对国家权力的限制。维护宪法的权威、保证宪法的实施，是政党和国家兑现对人民的承诺。其次，处理好执政党与国家法律的关系，合理地界定党内法规与国家法律各自的调整范围，使党内法规和国家法律有机地结合起来，相互补充，在一定条件下相互转化。再次，党要按照法定的程序进入国家政权，防止以党代政、党政不分。在国家治理现代化下，使政党、国家和社会既发挥各自功能，又互补增力，相得益彰。

（三）以法治的方式解决治理中的问题

国家现代化进程中会遇到各种问题，必须学会以法治思维和法治方式来解决问题，党的十八大提出了“提高领导干部运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定能力”的要求。一要遵循权力有限的原则，要建设法治政府，政府的权力必须得到法律的授权，按照法定的程序行使，保证行政行为的合法性与合理性的统一，在法治建设中实现“公权力与私权利的平衡”［17］。二要遵循权力受控制的原则，权力要接受法律和公众的多重监督，保证权力为实现和维护群众利益而行使。习近平的“把权力关进制度的笼子”论断就是基于此而强调的。三要遵循对治理绩效的法治评价与考核原则，严格按照依法执政、依法行政的要求，对国家治理绩效进行考核。四要遵循责任追究的原则，对于任何在治理中偏离法治目标的责任人都要追究责任，保证国家治理的正确方向和良好效果。

（四）构建多元共治体系

“法治国家、法治政府、法治社会一体建设”表明在治理现代化进程中，要实现从一元单向度的统治或管理模式向多元合作共治的模式转变，关键在于国家、政府、社会三个领域互动与统一。如何实现活跃在这三个领域的政党、政府、市场组织、社会组织共治，是对实现治理现代化的挑战。在多元共治体系中，政党与国家的关系要和谐，尤其是国家治理现代化中，要实现党政的有机结合，防止以党代政导致政党权力专断。在处理政府与市场关系时，要确立市场在资源配置中的决定性地位，政府必须将自身权力限定在法律授权的范围内，尤其要“重视对政府权力的配置与运作”［18］。在处理政府与社会关系时，要认识到分布在社会中的不同社会组织都有可能成为权威的来源，都可以成为国家治理的合作伙伴。政府的权限是监督、引导、扶持，要构建政府与社会合作机制，防止政府权力的过度扩张，挤压社会组织生存的空间，窒息社会活力。构建共治体系的核心是建立与多元利益相适应的参与机制，通过公共参与，实现利益诉求、利益整合、利益保护的目的。

五、结语

用法治思维改造公共权力的运作方式、规范公权行为，是一个长期的、潜移默化的过程。它需要用法律语言来改造公共话语体系，用法治价值塑造执政理念，同时用法治的方式来影响社会治理。从根本上讲，法治成为国家治理的一种方式，需要法律在治国理政过程中能够解决政治、经济、文化、社会、生态各领域的具体问题，一点一滴地积累起法律的权威。但是，法律的功能是有限的，法治思维仅仅是影响人的思维方式或提供解决问题的思路，它的作用是将法治精神与道德规范、良序风俗等结合起来。在日常生活实践中树立法治思维，遵循规则、程序与惯例，学会处理公共事务的技巧，提高参与治理的能力。普遍化、常态化的法治思维是推进依法治国、依法执政的保障，法治思维切实树立起来，才能真正提高国家治理的正当性、实效性。

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