大学章程与依法治校——以民办高校章程建设为视角

冯春萍

(海南师范大学 政法学院/海南经济特区法治战略研究基地，海南 海口571158)

一、引言

大学章程是一所高校成为现代大学的标志之一，凝练了大学的管理制度和办学理念。一部优秀的大学章程既可以理顺大学内部管理架构和组织制度模式，又能够形成高校自身的文化特色。2010年，《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010－2020年)》正式全文发布，明确提出要重点推进中国特色现代大学制度。①《国家中长期教育改革和发展规划纲要》指出，要完善政校分开、依法办学、自主管理的改革试点工作，其中制定科学、合法、有利于高等教育发展的大学章程成为重中之重。我国高等教育体系分为民办和公办两类，两者各有特点，共同为社会不同人群提供所需的高等教育服务。近年来，随着我国民办高等教育逐渐扩大规模走向成熟，民办高校创立时间较短、组织管理制度不严等问题也日益突出，严重阻碍了我国民办高等院校朝着一流大学迈进的步伐，急需对内部的管理制度和未来的办学目标重新定位。由此，大学章程的建设受到了民办高校的重点关注，如何制定科学和严谨的大学章程成为我国民办高等院校进行大学现代化改革的重点之一。目前，全国已有47 所高校的章程通过了教育部的审核。在这个大趋势下，海南各民办高校制定自己的大学章程的工作刻不容缓，本文拟通过对大学章程的分析和研究，为海南民办高等院校制定章程提供参考。

二、大学章程的概念与作用

章程，是组织为了规范自己的管理架构和活动规则，由国家法律授权，通过一定的程序制定的内部文件，它具有法律效力，是组织活动的依据。②大学章程是为了保障大学依法自主管理，由国家法律授权，按照特定的制定程序，由高校制定的规范学校内部管理制度和办学管理活动等事项的规范性文件。

高等学校章程是高等学校办学自主权的产物，体现了一所学校的特色和办学理念，关系着民办高校举办者、学校、教师、学生的利益，界定了大学组成成员的权利与义务，同时体现了不同大学应该有的独特的办学特点，促进学校依法自主办学。①高校章程被誉为高等院校的“宪法”，是现代大学管理制度重要基础。高校章程的效力在高校内具有最高效力，高校的教育和管理活动必须依章程而行，不得违反章程的规定。其主要作用体现在以下几个方面:(1)明确学校的性质、功能和地位，强调大学依法律授权自主办学的权利;(2)推动中国高等院校现代化改革步伐，提高人们对现代大学制度的认识，统一改革思想，在高校内部制定系统化改革方式;(3)通过大学章程，规定学校基本的管理制度和办事准则，明确大学内各主体的权责范围，完善内部治理机构，实现多元主体共治;(4)依法保护学校教职工、学生等共同体成员的权利义务以及相关救济机制;(5)通过章程，理顺大学内部行政管理结构、执行监督机制和重大问题的决策议事程序等规定，提高办学效益，降低决策风险，保障决策的执行力;(6)促进学校转变发展方式，帮助大学重新定位发展目标和办学理念，形成具有自身特色的校园文化，满足国家对高等教育的需求。

三、民办高校章程的特点与内容

(一)民办高校的特点

我国高等院校有公办院校和民办院校之分，导致两者在各方面有一系列的不同。在管理制度方面，两者拥有各自不同的管理体制②根据《高等教育法》规定，公办高等院校举办者是政府教育主管部门，资金来源是政府财政性拨款;《民办教育促进法》规定，民办高等院校的举办者和出资人是国家机构以外的社会组织或者个人，资金来源必须是非国家财政性经费，由举办人自筹。;在人事任用方面，公办院校的人事任免受政府教育行政主管部门影响很大，民办院校对学校招聘的人事任免和薪资待遇等方面可以自主规定，拥有更大的自主权;在学科设置方面，政府行政权力对民办高校的干预力度弱于公办高校，民办高等院校拥有更大的灵活性。所以民办院校和公办院校的章程应该有所区别，民办院校在制订章程时应该注重突出自己的特点，以适应自身发展的实际需求。

(二)民办高校章程的内容

民办高校章程的内容构成包括法律规定的必须记载的事项和学校自主决定添加的事项。法律规定必须记载的事项必须全部写进章程，不得有遗漏和修改，若其中的内容不合法，则会影响整个章程的法律效力。此外，民办高校还可以根据自身的需要，在不违反相关法律规定的情况下，自主添加一些有必要的事项，如学校的招生办法、学生学习成绩的考核程序和奖惩制度等。

章程可以按照内容结构来划分③民办高校章程的结构由总则、分则和附则三部分组成。其中，总则最为重要，它对整个大学章程主要内容做出了纲领性的规定。:总则一般涉及章程制定的依据和作用，包括学校名称、住所地、法人属性、举办主体和主管部门、办学理念、基本职能、发展愿景、培养目标、根本制度等;分则是大学章程的主体部分，是对总则内容的具体化规范;附则都是一些不适合列入总则和分则的内容，包括章程术语的定义、效力范围和具体实施时间等。

具体来说，章程应该依法载明以下内容:(1)学校登记的中英文名称，住所地、办学地点;(2)学校的性质、大学理念、发展方向;(3)经过核准后的办学层次和规模;(4)学校的学科设置、类别和管理原则;(5)学校实施的教育形式和办学模式;(6)学校的领导体制、组织机构、法人设置、监督措施等;(7)学校发展经费的筹集办法、来源、使用原则和管理制度;(8)举办者和学校负责人的权利与义务，学校负责人的选聘制度，学校的管理考核方式;(9)章程的修改程序和解释权的归属;(10)学校分立、合并等重大变化的事由，学校校徽和其他学校认为必要的事项。

四、国内民办高校章程的创新

目前，我国民办高校的管理主要采取三种模式:(1)家族企业管理模式;(2)小团体集权管理模式;(3)沿用公办高校的管理模式。上述三种管理模式都具有不同的弊端，在民办高校初创时尚可使用，但如今在我国民办高校快速发展的新时期，这些管理模式的弊端已经逐渐显现，已经不适应民办高校的发展需求，需要更科学、系统的新型管理模式为民办高校未来的发展提供支持和保障。［1］

以山东烟台南山学院为例。烟台南山学院是山东省一所普通的民办高等院校，在创立之初模仿公办院校的校院制管理方式，由学校采取统一的、格式化的方式管理各个学院。由于管理模式僵化，各二级学院都有自己的特点和需求，这种方式显然无法满足发展学院特色的需求。由此，烟台南山学院决定转变自己的管理方式，在章程中确立了校院二级管理模式，使学院拥有更大的自主权，可以根据学院的需要自己决定发展方式和目标，发挥学科特长打造自身特色。现在，烟台南山学院已经全面推行校院二级管理体制，并建立了配套的管理程序和监督考核机制。其立足于“依法自治，教授治学”的管理理念，在章程中确立了以“真理为伍，与时代同步”的大学精神，以建设现代大学制度为目标，对内进行管理创新，提出了四项制度改革:(1)以自主自由为管理核心的“学院制”校院二级管理模式;(2)以学生个性发展为教育目标的“学分制”学生培养制度;(3)以学以致用，产学研结合为方向的“双元制”校企合作模式;(4)以廉洁自律，民主公开为特征的“监视制”内部监督机制。［2］

上海天华学院也是著名的民办高校。其以明确学校内部权责划分与监督体制为重点，确立了内部改革的四项基本原则，以此为依据在大学章程中订立相关制度:(1)权力制衡原则。划分了代表高校校长行政权力的行政管理系统，代表高校党委的党务工作系统，代表董事会的检查监督系统，制定改革计划，明确了三者之间的权力界限，使三套管理系统各自独立，配合工作，有效避免产生管理混乱和权力滥用的发生。(2)决策公开原则。成立校务委员会和专项事务委员会，对涉及到学校人事、财产、招生等专项问题的决策，设立专门的事务委员会，进行专家审议，对学校的重大工作决策，采取民主、公开的方式广泛征求意见，由委员会成投票表决。(3)有效监督原则。建立新的干部选拔和考核制度，对于领导干部的工作严格监督，如果干部在任期内出现重大过错，可由专门建立的监督委员会启动弹劾程序;同时，在干部就职时会进行宣誓仪式，以此来提高所就职岗位的责任和神圣性，加固防止腐败和渎职的精神防线。

五、民办高校章程存在的现实问题与改进建议

(一)民办高校章程中存在的问题

1．章程规定的内容不全面。部分民办高校对于章程的规定不够细化，遗漏了必须写明的内容。如没有就学校的规模和学校的教育层级做出规定;没有建立学校法定代表人的产生和罢免制度和程序;没有对学科门类的设置和变更程序、事由等做出规定。这些内容不明确，会使得大学的管理和教育活动产生混乱，学校的发展方向不明确。从法理上讲，法律规定章程应当记载的事项而没有记载，会影响章程的法律效力，降低章程的实际效用。

2．照搬公办高校的大学章程。有的民办院校制订的章程与公办院校的章程几乎一样。由于公办院校的举办人是国家教育主管部门，在先天上受政府行政行为的干预较大，其办学自主权没有民办院校的大，由此造成公办高等院校与民办高等院校在机构设置和法律规范等方面有所不同，公办高校的章程内容并不完全适合民办高校。这会导致民办高校的章程内容和实际办学情况出现矛盾，无法按章操作，导致大学章程的威信降低。

3．章程内容不合法。①我国《高等教育法》、《民办教育促进法》和《高等学校章程制定暂行办法》等对于民办高等学校的章程内容、制定方式和内部管理架构等方面都有详细规定。在实际生活中，有些民办高校在制订大学章程是并没有严格按照法律的规定，导致一些条款不仅没有法律依据而且还与现行法律规定相冲突。如随意设定学校的法定代表人制度，有较大的随意性;或者组成董事会的成员身份不符合要求，缺少重要的成员代表;还有不遵守法律规定，自行规定章程生效的要素和时间条件等。这种大学章程里面的重要条款明显与国家的相关法律规定相冲突，实际上并不具备法律效力。这反映出大学章程的制定者在思想上对大学章程的重要性认识不足，对订立章程的要求和意义不够重视。制定章程不是为了应对上级检查，而是为了大学的更好发展和教育学生，因此应该制定一个长远规范的发展制度。

4．权利与义务划分不清。②按照我国相关法律的规定，大学章程应该对学校的举办者、教授、学生和行政人员等高校各成员的权利与义务划分清楚，要保障和尊重高校师生的学术自由。有的民办高校在章程中对于教师和学生的利益保护不够重视，权利与义务的规定比较笼统或者干脆没有，导致出现侵犯教师和学生利益的情况屡见不鲜，而又申诉无门。再者，一些民办高校的章程对管理构架内各主体的权利与义务没有进行明确规定，董事或董事会越权插手学校的教学、科研和行政管理等工作，这明显违反我国法律关于民办高校校长职责的规定，实质上压缩了校长的权力，使大学校长在其位不能谋其政，无法充分发挥自己的才干，不仅浪费了人力资源，更会导致权力结构与责任规定混乱，章程成为学校的“恶法”。

5．没有突出自己的特色。现有民办院校的大学章程互相之间多有相似之处，没有体现出发展特色。而高等院校章程的重要作用之一，应该体现出高等院校的办学理念，使其具有各自的特色，而非千校一面。高等院校想要在激烈的竞争中脱颖而出，成为世界一流的大学，必须发展出自己的校园文化与办学特色，只有通过不同的理念和文化熏陶，才能培养出别具一格的人才。目前，在这一方面我国民办高校与国外民办高校相比存在很大差距。

(二)民办高校章程建设中的几点思考

1．明确大学理念，体现学校特色。大学理念将决定一所大学通往何处，一个明确的大学理念会坚定学校未来的前进方向，并将自己的办学路径和校园文化渗透进去，独具自己的大学特色。民办高校由于成立时间较短，其历史和文化积累无法与公办院校相比，更要在章程建设的过程中注重大学理念的树立，凝练民办高校独有的办学特色和文化价值，为学生指明学习方向、拓展未来道路，增强学校师生的凝聚力，为建设一流的大学提供支持和帮助。

2．明确学校各成员主体的职权。民办高校在自己的章程中应该明确董事会和校长的职权负责范围，区分董事会和校长各自管理的具体事务，健全监督机构和决策程序，制定规范各机构中成员身份的制度，避免某一人身兼多重身份，导致利益交叉的情况发生，保障大学管理制度中各部门能够各司其职，使其法定权力能够有效落实。

3．执行董事会领导下的校长负责制①与公立高等院校有所区别，我国民办高校采用的管理制度是董事会领导下的校长负责制，校长不受政府领导，只对学校董事会负责。。高校董事会履行为学校筹集发展资金，监督学校运行，对学校的重大人事、财政事项进行管理等职责。校长主要负责高校科研、行政、教学等管理工作。由于民办高校章程对于学校董事会和校长的职权划分不清，导致董事会干涉校长工作的情况时有发生，校长的职权被压缩，导致学校管理制度产生混乱，校长的工作不能正常展开。所以，民办大学应该在章程中着重完善董事会领导下的校长负责制，处理好双方的职务关系与权力划分，选聘有管理经验和资质的人担任高校校长，建立配套的任期、考核制度，细化并完善高校董事会和校长对学校重大事项的决策程序。

4．注重章程“法”的权威性。大学章程受国家法律授权，被视为大学里的“宪法”，具有最高的法律效力。民办高等院校应该在学校内部树立章程至上的观念，使高校董事会、行政管理人员、师生等大学各成员自觉遵守章程的规定，在管理学校事务时依章程而行，严禁做出违反章程规定的行为。强调起章程“法”的权威性，落实依章程治校，推进依法治校。

5．鼓励和保障学术自由。学术自由是高校发展的根基，如果民办高校的学术自由得不到保障，也就不可能发展为国内一流大学。由于民办高校的营利性质，其在创立的前期为了稳固自身的发展，通常会较多以行政权力干预学校管理，导致忽视对学术自由的保障，影响学术研究成果的发展，受惯性影响，这一管理方式在之后可能会成为常态。为了学校的长远发展，创造良好的学术环境，民办高校应该在大学章程中着重鼓励学术发展，设立专业学术研究机构，以制度保障大学学术自由。

六、结语

大学制度不仅是国家对高等院校的管理政策和法律规定，也是高等院校内部的管理架构和运行机制。随着国家“减政放权”政策的推进，建立新型的政校关系，给予高校更大的办学自主权，已经迈出了坚定的步伐。与此同时，依法治校的落实还要靠高等院校自身由内到外的改革，高等院校应该着重进行章程建设，以大学章程为改革依据和前进导向，抓紧完善自身管理制度。民办高校作为近年来蓬勃发展的办学形式，要紧跟改革的潮流和趋势，利用民办院校相比公办院校拥有更大办学自主权的先天优势，大胆进行大学制度现代化改革的试点工作，推进依法治校，倡导学术自由，努力把自身建设成对社会有益、与时代同步、充满活力的大学。海南各民办高校在制定章程的过程中要借鉴国内外高校的成功经验，利用国际旅游岛的区位优势，吸引优秀人才，以开放、自由的精神面向世界，开拓未来。

［1］建立章程 依法治校 民办高校可持续发展的必由之路［EB/OL］．文汇报，(2014－04－22)［2014－04－23］．http://news．hexun．com/2014－04－22/164133702．html，2014–04–22．

［2］王晓春．建设现代大学制度，推动民办高校科学发展［EB/OL］．(2011－03－17)［2014－01－25］．http://paper．dzwww．com/dzrb/content/20110317/ArticelA08002MT．htm．