试论海洋环境污染损害赔偿制度的完善

谢 丹

(海南师范大学 政法学院/海南经济特区法治战略研究基地，海南 海口571158)

一、海洋环境污染概述及南海海洋污染现状分析

(一)海洋环境污染概述

根据《联合国海洋法公约》，海洋环境污染是指人类直接或间接把物质或能量引入海洋环境，其中包括河口湾，以致造成或可能造成损害生物资源和海洋生物、危害人类健康、妨碍包括捕鱼和海洋的其他正当用途在内的各种海洋活动、损害海水使用质量和减损环境优美等有害影响。

作为人类赖以生存与发展的自然环境的重要组成部分，海洋环境包括海洋水体、海底和海面上空的大气、以及同海洋密切相关，并受到海洋影响的沿岸和河口区域，包含各种生物与非生物资源，共同形成一个复杂的生态系统。正因如此，海洋环境污染与其他环境污染相比，具有显著的特殊性，主要表现在:1．污染源广，如陆地源污染、船舶源污染、海上事故源污染以及海洋倾废源污染;2．影响范围大，海洋面积占地球总面积的70．8%，且各大洋之间相互连通，某一海域一旦发生污染，往往会波及周边海域，造成极大影响;3．危害深远，海洋的自净能力有限，污染物进入海洋之后除自身分解外难以从海洋中排解出去，从而进入海洋生态系统，破坏海洋生物链，甚至会对人类生存构成威胁;4．控制复杂、治理难度大，海洋污染影响范围广、潜伏时间长，污染通常难以控制，且污染海域往往涉及多个国家，需要国际合作与区域合作方能完成，更增加海洋污染治理的难度。

(二)南海海洋污染现状分析

中国目前正以历史上最脆弱的生态系统，承载着最庞大的人口，进行着最空前的经济建设，以最快的速度消耗着可再生与不可再生的资源，面临着最突出的人与自然的矛盾。［1］在过去的50年时间里，南海周边各国经济高速发展、城市化进程快速迈进，与之同时，沿海海域每年的污染物吞吐量也在逐年上升。但不容忽视的是，海洋自身的净化能力毕竟有限，经济的高速发展是以环境的污染为代价的。目前，南中国海域存在的主要环境问题为海洋污染、海洋生物资源的过度开发以及沿海区域栖息地的恶化与丧失。在诸多环境问题当中，海洋污染情况尤为突出。究其原因，主要是由于沿海区域人类日常生活与经济开发活动所造成，如生活垃圾的随意倾倒、工业垃圾的非法排放以及海洋钻井台的油气泄露等。

据《2012年南海区海洋环境状况公报》中各检测结果显示:南海区海水环境状况总体良好，但近岸局部海域污染依然严重。其中，未达到第一类海水水质标准的海域面积为24，840 平方公里，与2011年同期相比增加了9，590 平方公里:劣于第四类水质海域面积与2011年同期相比增加了1，520平方公里，主要分布在珠江口，以及汕头港、湛江湾、雷州半岛西南沿岸、钦州湾和北仑河口等近岸局部海域，主要污染物质为无机氮、活性磷酸盐和石油类。近海域内主要经济活动有养殖、捕捞和滨海旅游，沿岸的经济活动主要有农业种植、高低位池对虾养殖、滨海沙矿开采。［2］由此可见，南海海域环境污染问题正在日趋加重。

海洋环境的不断恶化不仅给沿海区域的可持续健康发展带来了极大的挑战，同时，由于海洋污染所造成的水体恶化更直接破坏了海洋生态系统，给人类的生存造成巨大损害。故而，强化海洋环境污染损害赔偿责任、完善海洋环境保护法律体系应放置重要地位。

二、海洋环境污染损害赔偿责任制度框架设计

《中华人民共和国侵权责任法》第65 条明确规定:因污染环境造成损害的，污染者应当承担侵权责任。《联合国海洋法公约》明确规定了关于海洋环境保护的条款，并指明成员国有义务采取措施预防、减少和控制船舶污染、倾倒污染等各种类别的海洋环境污染。［3］与其他环境污染相比，海洋环境污染自身具有污染源广、影响范围大、危害深远、控制复杂、治理难度大的特点，故海洋环境侵权行为自身具有其特殊性。笔者将从责任构成要件、归责原则、承担方式、免责抗辩等方面进行海洋环境污染损害赔偿责任制度的框架设计。

(一)海洋环境污染损害赔偿责任构成要件与归责原则

根据《〈中华人民共和国侵权责任法〉司法解释》的规定:环境污染责任应按照侵权责任法第七条规定的无过错责任原则确定侵权责任。海洋环境污染损害赔偿责任作为环境污染特殊侵权责任的一种，应当适用于无过错责任归责原则，即指没有过错造成他人损害的依法律规定应由与造成损害原因有关的人承担民事责任的确认责任的准则，该原则的执行，主要不是根据行为人的过错，而是基于损害的客观存在，根据行为人的活动及所管理的人或物的危险性质与所造成损害后果的因果关系，而由法律规定的特别加重责任。无过错归责原则的适用主要是为了更好地实现污染受害者求偿权最大程度地实现与海洋污染损害案件司法程序地顺利进行，进而实现保护海洋环境与公民合法权益的最终目的。

海洋环境污染侵权作为使用无过错归责原则的特殊侵权行为，其构成要件应包括侵权行为、损害事实、因果关系三个方面，具体如下。

1．侵权行为

海洋污染侵权行为指必须有污染海洋环境的行为，即人类直接或间接把物质或能量引入海洋环境，导致发生或可能发生破坏海洋环境、损害海洋生态系统、妨碍海洋资源开发以及危害人类健康的行为。

2．损害事实

海洋环境污染损害事实，亦称污染损害后果，即行为人由于其污染海洋环境的行为给海洋环境、海洋生态系统、海洋资源以及人类健康带来了可能或已经发生的可预期或实际的损害后果，且这种损害后果具备海洋环境污染广泛性、潜伏性、持续性以及复杂性的特点。

3．因果关系

这里的因果关系则是指行为人实施了污染海洋环境的行为，而海洋环境污染受害者的人身或财产损害是由于这种污染行为而造成的。这种因果关系的认定可以通过优势证据学说、盖然性因果关系学说以及疫学因果关系学说加以推理与证明。这里值得注意的是，我国采用的是环境污染责任的因果关系举证责任缓和，即由污染者承担举证责任的因果关系要件，被侵权人应当首先承担因果关系具有可能性的初步证明，未证明具有存在因果关系可能性的，不得进行因果关系推定。

(二)海洋环境污染损害赔偿责任承担方式

《中华人民共和国侵权责任法》第15 条规定:承担民事责任的方式主要有停止侵害、排除妨碍、消除危险、返还财产、恢复原状、赔偿损失、赔礼道歉、消除影响、恢复名誉。《中华人民共和国环境保护法》第41 条规定:造成环境污染危害的，有责任排除危害，对直接受到损害的单位或个人赔偿损失。从海洋环境污染赔偿范围的角度来看，主要包括人身损害、财产损害、精神损害等方面。在结合海洋环境污染特殊性的基础上，笔者认为海洋环境污染损害赔偿责任承担方式主要应为停止侵害、排除危害与赔偿损失三种。

1．停止侵害

停止侵害是指加害人正在实施侵害他人财产或人身的行为的，受害人可以依法请求其停止侵害行为，这实际上是要求侵害人停止实施某种侵害行为。海洋环境污染本身具有影响范围大、危害深远的特点，无论污染者主观故意或过失，在海洋污染损害发生后，海洋环境污染受害者都有权要求侵权人立刻停止侵害行为，并针对污染及时作出有效措施以防止进一步地扩散。

2．排除妨害

排除妨害是指海洋环境污染受害者有权直接要求或请求人民法院责令排除侵权人环境污染行为所造成或可能造成的危害，避免海洋污染危害后果的进一步扩大。这里的排除妨害不仅局限于侵权人停止污染行为，还包括侵权人应采取必要措施或建立防污设施阻止污染的进一步扩散以及对已经污染的海域及时做好治理工作。

3．赔偿损失

海洋环境污染赔偿范围主要包括人身损害、财产损害、精神损害等方面。其中，人身损害是指因海洋环境行为而给受害人生命、身体、健康等方面带来的伤害，该赔偿损失的范围应包括必要的医疗、护理、丧葬、误工等费用;财产损失是指海洋环境污染侵权人因污染行为给受害人造成的物质利益方面的直接损失以及间接损失，包括对现有财产造成的损害以及侵权行为发生时预见或者可以预见到的可得利益，在司法实践中可根据具体情况结合国外先进做法适用实际损失赔偿原则、过失相抵原则以及衡平原则，用以保护被侵权人的合法正当利益;精神损害是指因海洋环境污染而给被侵权人带来的精神方面的痛苦，包含生理、心理以及精神利益等方面。

(三)海洋环境污染损害赔偿责任免责抗辩

尽管我国法律明确规定海洋环境污染损害赔偿适用于无过错责任，但海洋环境污染侵权人仍可依法律规定提出免责抗辩用以免除其赔偿责任，具有包括以下几种。

1．不可抗力

海洋环境污染侵权者其侵权行为完全是由于不可抗拒的社会或自然原因导致且通过采取合理措施仍无法避免海洋污染的，可以免除赔偿责任。《中华人民共和国海洋环境保护法》第92 条规定:完全属于下列情形之一，经过及时采取合理措施，仍然不能避免对海洋环境造成污染损害的，造成污染损害的有关责任者免予承担责任:(一)战争;(二)不可抗拒的自然灾害;(三)负责灯塔或者其他助航设备的主管部门，在执行职责时的疏忽，或者其他过失行为。

2．受害者自身责任

根据《国际油污损害民事责任公约》(简称《CLC1969》)及其议定书的相关规定，若船舶所有人能够证明污染损害完全或部分是由于遭受损害人有意造成损害的行为或怠慢引起的，或是由于该人的疏忽所造成，该船舶所有人即可完全或部分地免除对该人所负的责任。［2］由此可知，因受害者自身有意损害或怠慢疏忽而引起的海洋环境污染，则排污单位可以根据具体情况减轻或免除对受害者赔偿责任。

三、我国海洋污染损害赔偿责任缺陷及完善建议

自改革开放以来，随着我国进出口贸易数量的不断攀升与对海洋环境关注度的不断提高，相继颁布与实施了《海洋环境保护法》、《防止船舶污染海域管理条例》、《海洋石油勘探开发环境保护条例》、《海洋倾废管理条例》、《防治陆源污染物污染损害海洋环境管理条例》等多部法律、法规，给海洋环境保护、海洋资源开发与管理、海洋污染事故处理等提供了有效的法律依据与法律保障。［3］但由于我国海洋领域立法起步较晚、国内立法与国际公约衔接存在一定问题且缺乏海洋污染事故应急处理与赔偿工作的经验，使得我国目前海洋污染损害赔偿责任法律制度存在一定的缺陷。

(一)我国海洋污染损害赔偿责任法律制度存在缺陷

1．立法方面

近年来，我国海洋环境污染事件层出不穷，通过这些海洋环境污染事件处理过程不难发现，我国现行海洋污染损害赔偿责任法律制度存在不少缺陷。

(1)污染处罚上限低

根据我国《海洋环境保护法》第73 条的规定，对于该条第(一)款向海域排放本法禁止排放的污染物或者其他物质的行为以及第(三)款未取得海洋倾倒许可证向海洋倾倒废弃物的行为，处三万元以上二十万元以下的罚款;对第(二)款不按照本法规定向海洋排放污染物或者超过标准排放污染物以及第(四)款因发生事故或者其他突发性事件造成海洋环境污染事故且不立即采取处理措施的行为，处二万元以上十万元以下的罚款。

自1982年《海洋环境保护法》制定至今已有三十多年的时间，“3 万元以上20 万元以下”的罚款限额或许在立法时符合当时的实际情况，但如此的罚款限额已完全不能适应我国当前的经济发展趋势，立法的大大滞后带来的是对污染者不具有任何威慑力，使得我国海洋环境污染损赔工作陷入极大的困局之中。

(2)赔偿范围与标准缺乏合理性

①赔偿范围局限大

目前，国际上对于海洋环境污染损害赔偿范围的界定通常包括整治海洋污染与污染损失采取措施的合理费用、海洋生态环境恢复费用以及污染受害者已发生或可预期的经济损失。在司法实践中，我国海洋环境污染损害的索赔往往适用实际损失原则与因果关系原则，这大大地局限了海洋环境污染赔偿的范围，既不利于海洋生态环境的恢复以及受害者合法受偿权利的实现，也不利于我国海洋环境保护模式由“事后补偿型”向“事先预防型”转变。

②赔偿标准不明确

由于海洋本身具有自净能力且海洋污染具有范围广、潜伏性、控制难等特点，故海洋环境污染赔偿标准的确定成为全球性的法律难题。从我国的司法实践来看，尤其通过近年来我国海域海洋污染事件的处理不难得出，目前我国海洋污染索赔标准主要是依据《渔业污染事故经济损失计算方法》以《海损评估导则》，尽管这些法律法规在司法实践当中起到了一定的指导作用，但其内容与量化标准过于笼统，法院在案例审理过程中大多需依靠专家评估量化，而对于一些不可逆转性以及未量化过的海洋污染赔偿标准的界定往往陷入困境。

2．司法方面

(1)海洋环境污染公益诉讼机制不完善

尽管《海洋环境保护》、《民事诉讼法》等相关法律法规赋予了海洋环境监督管理部门以及有关组织就环境污染向法院提出诉讼的权利，但由于法律规范过于笼统，存在国家诉讼主体资格不明确、公益诉讼主体资格范围过窄、法院管辖权冲突、举证责任难等问题，加之海洋污染案件本身具有案件定性不统一、归责原则不统一以及损赔范围认定难等特点，使得我国现行环境污染公益诉讼机制难以发挥作用，法院在海洋环境污染公益诉讼案件的审理过程中步履维艰。

(2)国内油污损害赔偿基金制度缺位

尽管我国已于1980年成为《CLC1969》缔约国并在1999年接受了《CLC1992》，但目前为止我国尚未加入《1971年设立油污损害赔偿责任基金公约》(简称《FUND1971》)。作为仅次于美国和日本的石油进口大国，我国近年来油运量大幅度攀升，油轮逐渐向大型化发展，这使得我国海域船舶油污事故发生率大幅度提升。国内油污损害赔偿基金的缺位使得我国现有海洋保护与治污经费来源过狭，一旦发生重大海洋污染事故，前期治理与后续恢复工作将没有大量与持续的资金支持，不利于更好地保护我国海洋环境以及污染受害者的合法权益。故而，中国加入《FUND1971》公约以及建立完善的国内油污损害赔偿基金制度已成为大势所趋。

(3)海洋污染损害强制保险制度缺位

目前，我国尚未对载油船舶及石油勘探开采企业实行强制保险制度。通过对国际公约与发达国家海洋环境污染损害赔偿法律制度的考察可以看出，建立海洋环境污染强制保险制度，不仅有利于污染者在重大污染事故发生后部分风险转移承担以免受灭顶之灾，而且有利于污染受害者的充分受偿以及保障海洋环境治理与恢复。

(二)我国海洋污染损害赔偿责任法律制度完善建议

1．立法方面

(1)强化赔偿责任，提高处罚限额

根据我国现行《海洋保护法》的处罚限额不难看出其对于海洋环境污染者的震慑力度与处罚力度微乎其微。笔者认为，我国可以借鉴《CLC1969》、《CLC1992》、美国《1990年石油污染法》以及加拿大《航运法》的相关规定，并结合我国实际经济状况，大幅度提高处罚限额，并规定对海洋环境污染造成重大损害的污染者将承担直接或间接污染损失的25%甚至更高，从而强化污染者的赔偿责任，起到震慑与警示作用。

(2)扩大污染损害赔偿范围

在司法实践中，我国海洋环境污染损害赔偿责任往往适用于实际损害赔偿以及因果关系原则，这极大地局限了污染损害赔偿的范围，不利于受害者的充分受偿。笔者认为，通过对相关法律法规的修订与完善，逐步扩大污染损害赔偿范围，应包括:①既成损失的赔偿，如渔业资源损失、海洋生态环境与资源破坏、排污造成的经济损失等;②中长期损失，如天然水产品的减少、环境恢复费用及恢复期间的相关产业损失;③清污及治理费用，即用于污染治理所耗费的人力、物力等方面的费用;④调查费用，如行政部门针对污染事件的追踪检测、行政部门调查取证等费用。［4］

(3)细化污染损害赔偿标准

目前我国海洋环境污染损害赔偿标准主要存在没有统一的国家性海洋生态评估标准以及现行法律规定的损害评估方式过于笼统两方面的问题。故笔者认为，应在充分借鉴国外先进立法与结合我国实际国情的基础上，制定统一的国家性海洋生态损害评估标准，并对评估办法及赔偿项目等内容作出具体规定，与此同时，各省份可以在国家统一标准的基础上综合考量各省经济状况制定地方性海洋生态损害评估标准，形成自上而下的完整污染损害赔偿标准体系，进一步保障与指导司法审判工作的顺利进行。

值得注意的是，污染损害赔偿标准的制定既要包含对直接损害的评估，还应包括海洋生态环境治理与恢复措施(如海洋资源容量耗损、防治海洋污染扩大、后期海洋环境修复等)所需的合理必要费用。

2．司法方面

(1)完善海洋环境污染公益诉讼机制

①扩大原告主体资格

目前我国法律规定的海洋环境公益诉讼主体资格范围过于狭窄，不利于公益诉讼的充分有效启动。笔者认为，我国应进一步放宽原告主体资格范围，采用双重诉讼架构模式，即国家(由海洋环境监督管理部门代表)公权诉讼与公民(共同代表诉讼或环保团体代表)私权诉讼。此外，还可以通过检察机关对国家机关行使监督权、前置审查起诉程序等方式用以解决应原告主体资格扩大而可能引发的滥诉与司法成本浪费等问题。

②保障当事人诉权

与其他侵权诉讼不同，海洋环境污染诉讼双方往往在经济实力、信息来源、取证能力等方面存在较大差距，这无形当中给予弱势者以压力，故法院在审理过程中应注意防止诉权失衡情况的出现，确保双方当事人诉讼地位的平等与诉权的充分行使。

③合理分配举证责任

举证责任分配的合理与否直接关系诉讼最终的裁判结果，故举证责任如何分配往往成为司法审判中的重难点问题。针对海洋环境公益诉讼的特殊性，笔者认为，法院在审理过程中应采用举证责任倒置原则以及原告初步证明原则，这样既有利于防治诉权失衡的情况出现，又能充分保护被侵权人的举证权利，进而帮助法院查明事实与公正裁判。

④施行公益诉讼鼓励制度

海洋环境污染公益诉讼一旦进入司法程序后，诉讼当事人则会面临着费用重、耗时长等巨大压力，故在实践过程中，公益诉讼的结果往往是不了了之。笔者认为，我国应施行公益诉讼鼓励制度用以激励起诉人进行公益诉讼，如起诉者可申请减免诉讼费用、胜诉后由国家补交或报销诉讼费用以及由法院根据案件审理结果合理分配双方当事人诉讼费用等。

(2)建立国内油污损害赔偿基金制度

我国可以在结合本国实际情况的基础上，借鉴《FUND1971》、美国《1990年石油污染法》以及加拿大《航运法》的相关先进做法，建立油污损害赔偿基金制度用以保障受害者的充分受偿以及海洋生态环境的治理与恢复。油污损害赔偿基金可采取多渠道来源方式用以保证基金充足，如石油税收、财政专项拨款、污染者损赔、污染事故责任方罚款、环保公益事业资助、资金升值管理等方式。与此同时，为保障基金的合理有效使用与运行，可将基金交由国家防污基金管理中心或政府指定的第三方信托机构专门管理。

(3)健全海洋污染损害强制保险制度

《中华人民共和国海洋环境保护法》第66 条明确规定:国家完善并实施船舶油污损害民事赔偿责任制度;按照船舶油污损害赔偿责任由船东与货主共同承担风险的原则，建立船舶油污保险、油污损害赔偿基金制度。目前，我国船舶油污保险属于自愿性保险，其在实际中由于经济运营状况不佳以及对污染事故发生存在侥幸心理而往往难以推行。故国家应当在现有保险制度的基础上，结合《CLC1969》等相关公约法规的先进做法，从立法强制与实务保障两方面健全我国海洋污染损害强制保险制度，从而实现污染企业损害赔偿责任转移分担与污染受害者权利充分受偿的共赢。

［1］张敏，林筱．科学发展观对人与自然关系的新发展［J］．海南师范大学学报(社会科学版)，2011(1):57．

［2］郭璐璐，李仕平，黄镜波，李仙，李洪武．2010－2011年海口近海岸浮游植物群落结构［J］．海南师范大学学报(自然科学版)，2013(3):55．

［3］李洁宇．海南海洋经济发展的困境和破解之路［J］．海南师范大学学报(社会科学版)，2013(12):112．