《民办教育促进法》视角下民办高校教师法律地位探析

宋继碧

(宿迁学院社会服务系，江苏 宿迁 223800)



《民办教育促进法》视角下民办高校教师法律地位探析

宋继碧

(宿迁学院社会服务系，江苏 宿迁 223800)

我国民办高校教师的法律地位一直是教育界普遍关注的问题。本文从我国《民办教育促进法》的视角入手，分析了民办高校的性质定位、民办高校的性质对教师法律地位的影响、民办高校与教师的法律关系，探讨了民办高校教师聘任制合同的法理依据，提出了保障民办高校教师法律地位的保障措施和长效机制。

民办高校教师；法律；探讨

一、对民办高等学校性质的定位分析

对民办高校的性质定位，国际上新的理论观点将民办高校归属为非营利组织的范畴。所谓非营利组织,是指不以获取利润为目的、而以推进社会公益为宗旨的独立部门,是介于政府组织和营利组织之间的一切社会组织。在《民办教育促进法》出台之前,存在“营利性”和“非营利性”两种争论,认为民办高校应根据其目的分为营利与非营利两种。但是根据我国民办高校的投资办学基础来看，我国的民办高校基本都是投资办学而非捐资办学，从我国民办高校发展的轨迹和实际效果来看，投资者举办民办高校的目的和效果都是双重的，即有公益目的和效果，也有获取收益目的和效果，二者兼而有之。2002年施行的《民办教育促进法》第2条规定：“国家机构以外的社会组织或者个人，利用非国家财政性经费，面向社会举办学校及其他教育机构。”《教育法》第25条规定：“国家鼓励企事业组织、社会团体、其他组织及公民个人依法举办学校及其他教育机构。任何组织及个人不得以营利为目的举办学校及其他教育机构。”结合以上规定中我们可以看出，民办高校具有典型的非营利性特征，不同于一般的营利性企事业单位，也不同于公办高等学校,公办高校的非自治性决定了其在本质上仍属于政府部门的高校。《民办教育促进法》第51条规定“民办学校在扣除办学成本、预留发展基金以及按照国家有关规定提取其他的必需的费用后，出资人可以从办学结余中取得合理回报。取得合理回报的具体办法由国务院规定。”第58条：“民办学校终止时，应当依法进行财务清算。民办学校自己要求终止的，由民办学校组织清算；被审批机关依法撤销的，由审批机关组织清算；因资不抵债无法继续办学而被终止的，由人民法院组织清算。”从这个条文可以看出，民办学校的终止要实行清算，清算是属于典型的公司终止的法定程序，因此可以看出法律又倾向于把民办高校按照营利性组织来对待。当然，关于民办学校的性质定位，我国2010年的《教育规划纲要》提出：“积极探索营利性和非营利性民办学校分类管理。”但是实践中由于我国民办学校投资主体的相对单一性和我国的社会性质与法律规定的特殊性，导致我国的民办高校很难是营利性的或者非营利性的，由此可以看出国家把民办高校划分为营利性和非营利性两类的政策指导，但是在实践中仍然很难推进。

从前述的分析可以看出，我国的民办高校的特征具有二重性，虽然民办高校不以营利为直接目的，兼具培养高层次人才的公益目的，但是法律也赋予了举办者在办学结余中取得合理报酬的权利，由此看出又不同于公办高校和一般的非营利性组织，所以我们可以这样界定，民办高等学校是一种介于公益性组织和非公益性组织的之间的，兼具公益性和营利性的双重性质的社会组织，即民办非企业单位或者民办事业单位。其实这种对民办高校定位的就是潘懋元先生在《我国民办高等教育发展的第三条道路》中提及的第三条道路。从我国当前的民办高等教育发展的实际情况及其我国的国情来看，这种形式其实是主要的发展渠道，据统计，在我国现有的676所民办高校中，要求取得相应回报的占了绝大多数。对民办高校定位为民办非企业的组织结构形式，从民办高校的长远发展来看还是不利于的。

二、民办高校定位对民办高校教师法律地位的影响

前文叙述了民办高校的定位问题，关于民办高校的法律定位存在的争议与不确定性，导致了民办高校教师的法律地位也处于不确定和不稳定的状态，对于民办高校教师既不能按照普通的民办企业对待，也没有按照国家事业单位对待的法律依据与政策，民办非企业的法律属性致使民办高校的管理者存在很多的困惑，大家都在“摸着石头过河”。改革开放以来，民办高校为国家和社会培养了大批优秀人才，已成为我国高等教育事业发展的重要组成部分和促进教育改革的重要力量。民办高校教师在这个格局中扮演了不可或缺的角色，发挥了不可替代的作用，为我们国家教育发展做出了重要贡献，但与民办教育所做出的重要贡献极不协调的，却是民办教育从业者的尴尬处境。在现实中，民办高校的教职员工在工资补贴、社会保障、退休待遇、职称评定、科研项目申报、评先选优、子女上学等方面的政策与公办高校相比仍有很大差距。关于高校教师的法律地位的确定最早是在1999年施行的《中华人民共和国高等教育法》，第48条规定：“高等学校实行教师聘任制。教师经评定具备任职条件的，由高等学校按照教师职务的职责、条件和任期聘任。高等学校教师的聘任，应当遵循双方平等自愿的原则，由高等学校校长与受聘教师签订聘任合同。”第50条：“国家保护高等学校教师及其他教育工作者的合法权益，采取措施改善高等学校教师及其他教育工作者的工作条件和生活条件。”当时的法律条文主要规定的是公办高等学校的情况，但是《高等教育法》也规定“本法所称高等学校是指大学、独立设置的学院和高等专科学校，其中包括高等职业学校和成人高等学校。”由此也可以看出这里的大学并没有区分公办与民办，因此我们可以认为关于民办高校教师的法律地位是可以适用高等教育法的，同时也规定了高等学校教师采用教师聘任制，既然实施聘任制就可以适用《劳动合同法》的相关规定来解决教师的聘任问题。民办高校教师法律地位的明确规定是在《中华人民共和国民办教育促进法》(以下简称《民办教育促进法》)，该法的出台标志着我国首次以法律的形式明确规定了民办高校教师的法律地位和合法权益，《民办教育促进法》第27条规定：“民办学校的教师、受教育者与公办学校的教师、受教育者具有同等的法律地位。”第二十四条：“民办学校自主聘任教师、职员。民办学校聘任教师、职员，应当签订聘任合同，明确双方的权利、义务等。”由此我们可以看出关于民办高校教师的法律地位和聘任办法法律都已经有了明确的规定和保障，具体的适用可以按照《劳动合同法》，同时在权利得不到保障时，法律应该给与无差别的保障和救济。但是从现实来看，这样一个规定并没有得到完全的落实。

虽然《民办教育促进法》规定了民办高校教师与公办高校教师具有同等的法律地位，但是在实践层面和现实生活中，民办高校教师很多权益仍然得不到保障，民办高校教师还是与公办高校教师得不到相同的待遇。这里的法律规定的同等地位指的是法律关系的主体在法律适用上的权利义务平等问题，即必须体现法律主体的普遍性、内容的同一性和权利救济的非歧视性原则。关于主体的普遍性是指法的适用对象具有普遍性。法是具有概括性的，通常是为一般的人、抽象的人而不是为具体的人、特定的人提供行为标准的，它的适用对象是普遍的。

三、民办高校与教师之间的法律关系分析

在我国《劳动合同法》出台之前，关于我国民办高校与教师之间的法律关系问题一直没有明确的法律规定，意见不一，学界的主流观点有两种。第一种观点是聘任合同是行政合同，行政合同说认为高等教育的公益性、教师的职业特征决定了高校教师聘任合同是行政合同，而不是一般的民事合同，认为这种观点仅适用于公办高校，对于民办高校而言不存在行政合同的问题。关于民办高校与教师之间是什么法律关系，我国《劳动法》没有明确高校教师是否属于劳动者的范畴，但是《劳动合同法》在使用范围方面作了规定，我们来看看《劳动合同法》的规定，第2条规定：“中华人民共和国境内的企业、个体经济组织、民办非企业单位等组织( 以下称用人单位) 与劳动者建立劳动关系，订立、履行、变更、解除或者终止劳动合同, 适用本法。国家机关、事业单位、社会团体和与其建立劳动关系的劳动者, 订立、履行、变更、解除或者终止劳动合同, 依照本法执行。”我们可以看出民办高校应该属于典型的民办非企业组织，按《劳动合同法》的立法精神,民办非企业单位可以与劳动者订立劳动合同，就说明法律认可民办学校与教师具有劳动关系的本质，承认民办学校与教师之间的关系是劳动合同关系或者劳动雇佣关系，签订的合同是聘任合同。聘任合同的本质是劳动合同或者民事合同，因此双方应该在平等协商充分自愿的基础上签订合同，聘任的本质或者实质其实是体现一种民事法律关系，双方是民法意义上的横向关系，签订聘任合同的最终目的是让双方能够双向选择。但是现实中民办高校与教师之间实际上还是一种管理与被管理的横向关系，学校是管理者、领导者、主导方，教师是被管理者、服从、被动的地位。其实，在实践中，高校一般不能把自己视为与教师在同等地位，在聘任的过程中，除了一些个别的教授或者一些引进的人才可以与学校讨价还价之外，一般的教师很难与学校平等对话，充分表达自己的夙愿，从当前就业的形势来看，基本局势是学校选择教师远远多于教师选择学校，高校签订聘任合同基本上采用的是格式合同，合同的内容当然是由学校事先已经确定好的，教师基本没有选择的余地。由此可见，在合同签订时双方的地位已经不平等了。当前就业压力大，若教师跟学校讨价还价提条件提要求，就可能得不到这份工作，教师还是处于弱势地位。因此这种平等只能是表面上的看似平等，其实还是不平等不公平，但是要真正实现这种平等还是有很大的难度的。民办高校与教师之间的关系又具有民事关系的性质。民事合同以司法自治为原则，只要当事人不违反有关公共秩序和善良风俗的法律，就享有完全的契约自由。但是这种契约自由原则还受到行政法治原则和符合国家教育目的性质原则的制约。

通过前面的分析可以看出，民办高等学校在我国当前实行的是聘任制，教师与学校之间的关系属于劳动关系，也是一种二者之间建立的社会经济关系为标志的劳动关系，具体表现为二者之间的一种权利义务关系。在劳动合同签订之后，学校和教师之间的关系为平等主体之间的民事关系，双方建立的基础是平等的民事关系，不依赖于民办学校单方面是否录用的用人制度，学校和教师都有完全的自主决定权。

四、完善和提高民办高校教师法律地位的对策

我国当前的历史原因及其我国的现实情况导致对民办高校的区别对待，致使民办高校教师地位低、保障不稳定、待遇低、教师队伍不稳定，流失严重，已经成为制约民办高校发展的最大瓶颈。为确保民办高校教师队伍的稳定，保障我国民办高等教育科学健康发展，可以采取相关的措施来促进民办高校的发展。

一是从政策上大力扶持，相关政府部门应该尽快清理并纠正对民办高校的各类歧视政策，落实民办高校教师待遇，让民办高校教师在资格认定、职称评审、进修培训、课题申请、评先选优、国际交流等方面与公办学校教师享受同等待遇，在人才引进、子女就学等方面享受与当地同级同类公办学校教师同等的待遇，主管部门要制定相应支撑机制和评价体系，鼓励优秀教师在公立大学与民办大学之间的无障碍流动。

二是在经济扶持方面，政府应适当的给予民办高校一些财政补贴，加强对民办高校的监管，提高民办高校教师待遇，确保民办高校在岗教职工的实际收入、社保、退休后待遇和本地区公办高校同层级的教职工等同，这样民办高校教师没有后顾之忧才能安心教书育人。

三是切实完善和实施相关法律制度，有关部门应认真落实《高等教育法》、《民办教育促进法》、《国务院关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》及《关于鼓励和引导民间资金进入教育领域促进民办教育健康发展的实施意见》等相关法律法规及政策文件中促进民办教育发展的各项政策，创造公立大学和民办大学公平竞争的环境，保证民办大学与公立大学真正享有同等待遇和权利。

2015-03-30

宋继碧( 1979- )， 男，硕士研究生，助理研究员。研究方向：教育管理与高校思想政治教育。