新常态下“国有民办”独立学院发展应向何处去

刘杰书，曾繁荣

（湖北民族学院科技学院，湖北　恩施　445000）

新常态下“国有民办”独立学院发展应向何处去

刘杰书，曾繁荣

（湖北民族学院科技学院，湖北恩施445000）

在依法治国的“新常态”下，正确认识“国有民办”独立学院的实质，妥善处理好“国有民办”独立学院的各种复杂利益关系，做到依法治校，尽快破解“国有民办”独立学院健康发展的难题。通过对“国有民办”独立学院发展背景、社会影响、法律规范、政策引导等进行了认真的研究，思考在新常态下“国有民办”独立学院发展应向何处去。

新常态；国有民办；独立学院；校中校；发展；办学积累；思考

“国有民办”独立学院，简而言之就是公办高校利用现有的国有资源举办的民办性质的独立学院，此类独立学院的申办方是公办高校，投资方是公办高校的二级法人单位，资本性质也属于国有，国有资本按照现阶段的财经纪律，投入到民办教育领域要走非常严格的审批程序，一般都无法进行实质性的投资，因此，此类独立学院办学条件只能靠挤占申办高校的资源和自身学费收入进行滚动发展，俗称为“校中校”。随着办学时间的延长，此类独立学院形成的办学积累越来越多，产权也越来越难以明晰，其可持续健康发展受到严重影响。现在已进入“新常态”时期，“新常态”是以习近平同志为总书记的中央领导集体提出新的执政理念，要求全面依法治国。在此背景下，如何用“新常态”的视角来看待“国有民办”独立学院发展存在的问题，有着十分重要的现实性和紧迫性。我们从以下几个方面来进行分析，思考“国有民办”独立学院发展应向何处去？寻找破解“国有民办”独立学院发展困难的思路。

一、“国有民办”独立学院产生的背景

1999年7月，浙江大学与杭州市人民政府合作创办的全日制本科普通高校试办的独立二级学院——浙江大学城市学院正式被教育部批准为独立学院，自此，独立学院作为公办高校资源不足的补充，各公办高校争相利用校属的二级法人单位举办独立学院，在全国各地如雨后春笋一般出现。这种申办方是公办高校，投资方是公办高校的二级法人单位，资产性质均属于国有，而举办的是民办高校，民办高校的资产是受《中华人民共和国民办教育促进法》所保护的，用国有资产来投资民办高校，没有经过严格的国有资产审批程序，从设立之初就为日后的发展留下了极大的隐患，有的学者称其为“怪胎”［4］。虽然教育部早已发现了独立学院“国有民办”的问题，连连出重拳整顿独立学院“国有民办”不规范的现象，社会各界对此也争论不休，并且提出了很多解决问题的办法，但是有的主管部门和申办高校对此的态度不一，处于暧昧和观望状态，特别是在教育部第26号令规定的五年过渡期到期之后，没有全面对独立学院进行规范验收，致使此类办学现象得以继续存在。

二、“国有民办”独立学院对社会各方面的影响

在2014年4月《中国青年报》曾连续发表李剑平记者的六篇文章：《独立学院难“独立”》《省级政府统筹地方独立学院的权力与责任将增大》《独立学院大旗到底还能打多久》《猛药治不了独立学院的病》《独立学院难“独立”》《“校中校”：独立学院规范发展最难啃骨头》，专题对我国独立学院“验收大考”延期进行系列报道，从这一系列报道的题目就不难看出，我国独立学院的现状是一个多么复杂的问题，其现状在这六篇报道中就已经有了十分清晰地描述。本文仅仅讨论现有“国有民办”独立学院在发展过程中对申办高校、独立学院自身、社会大众、真正的民办高校和独立学院法人财产权等五个方面的影响。

1.“国有民办”独立学院对申办高校的影响。此类独立学院极大地满足了申办高校的利益，变相提高了申办高校的办学收益。“国有民办”独立学院的举办者实质上只有申办高校一方，在办学收益分配问题上，各个独立学院给申办高校的上缴比例是不同的，一般是通过合作办学协议对上缴申办高校的合理回报约定在政策法规要求比例范围内，也有在实际操作过程中，将项目直接通过独立学院实施的，不为所有但为所用，极大地满足了申办高校的需求，申办高校及其教职工对此都表示赞同。随着法律和政策的逐步规范，“国有民办”独立学院能否通过合格验收，还有没有“窗口期”？关键是申办高校的决策，其中有的申办高校已经做出了能办多久就办多久自生自灭的选择，其目的就是在剩余时期内为申办高校赚取更多的利益，自认为维护申办高校的利益就是维护了国家利益；有的申办高校在寻求新的合作投资方，把独立学院按自身的要求分离出去，不按照民办教育促进法对民办高校资产的要求做，而是将公司法的有关条款套用在独立学院，将独立学院的办学积累、固定资产和在校学生未来的全部学费收入等全部视为申办高校的办学收益，全部划归申办高校所有。

2.“国有民办”独立学院对自身的影响。此类独立学院的主要问题是办学条件投入不足，主要依靠申办高校的办学资源，这在一定程度上对双方的教育质量都有影响。“国有民办”独立学院是以最低成本的方式在运作，申办高校从内心没有对独立学院投入大量资金把所有硬件建合格的想法，只能在现有的条件下，通过内部资源整合、资源最大化利用等方式招收更多的学生，必然导致教育教学资源严重不足，师资、教室、实验、实训、图书、仪器设备、食堂、宿舍、运动场馆等办学条件都是疲于应付，这严重违背了教育规律，完全无法保证申办高校和独立学院所有学生的教育教学需要。

3.“国有民办”独立学院对社会大众的影响。由于个别民办高校在控制教育教学成本方面太“抠门”，使得社会大众对民办高校产生误解，看重“国有民办”独立学院的学生是享受了公办高校的资源，极大地满足了孩子上好大学的虚荣心，误认为独立学院“国有民办”是一种办学优势。社会发展过程中，社会大众对于事物的判断大多是惯性思维，认为公办强于民办，加之媒体的渲染，社会大众对于民办留下了不好的印象，缺乏对民办高校应有的信任，认为公办学校的办学资源普遍优于民办高校，民办高校的办学质量相对较差，而忽略了我国当前许多民办高校的举办者，不仅拥有举办公益性教育事业的热情和虔诚的心，而且还投入了大量的资金，建设了国内一流的校园、高薪引进了一流的教师人才、科学谋划了先进的办学理念、开拓了广阔的毕业生就业市场。使得民办高校的生源和就业压力较公办高校要大得多，恰巧处在公办高校和民办高校之间不规范的“国有民办”独立学院，反而因为全部共享公办高校资源这个“噱头”，出现短时的生源好，口碑好的现象，而忽略了挤占申办高校资源，造成双方资源都不足的事实。

4.“国有民办”独立学院对真正民办高校的影响。真正的民办高校是按照国家法规要求，由民营企业或者个人按国家本科办学条件的标准设置，办学硬件投入至少要达到4万元/生以上，加上培养经费，本科生的生均成本高达6万元/生以上，而“国有民办”独立学院由于省去了大部分硬件的投入，办学成本会大大地降低，同时享受公办高校的办学资源，招生生源自然很好；而真正的民办高校虽然有大量投入，却只能获得较少的生源，这对民办高校造成了不公平的境遇，严重影响了教育公平和社会力量兴办教育的积极性，不利于《民办教育促进法》的贯彻落实，不利于民办高等教育的健康发展。从这个层面上讲，“国有民办”独立学院对真正的民办高校的健康发展带来了一定的负面影响。

5.“国有民办”独立学院对独立学院法人财产权的影响。“国有民办”独立学院由于没有真正的办学自主权，其财务实际由申办高校统一管理，其法人财产权也就没有真正的落实，同时，由于体制本身的缺陷，用申办高校的国有主体来管理一个民办体制的法人财产，时间长了是一定有风险的。在新常态下，随着国家对高校财务体制的逐步规范和财经纪律监管力度的加大，申办高校的财务和独立学院的财务管理体制都必须逐步完善和理顺。

“国有民办”独立学院对社会各方面的影响深远，有利有弊。各界专家学者对其提出了鲜明的主张，教育部发展规划司副司长郭春鸣接受《中国青年报》专访时表示，“校中校”成为独立学院规范发展过程中最棘手的问题。全国政协委员、上海市教科院副院长胡卫接受《联合时报》采访时，强烈呼吁规范整治“校中校”现象，莫让独立学院办成“校中校”［3］。教育学者熊丙奇博士在《中国青年报》发文，认为对于独立学院的独立，教育部应下决心让所有独立学院全部转设为民办院校，不能在独立学院独立过程中从中作梗，不再让独立学院与母体学校的关系不明不白［1］。从教育管理、教育研究等各方专家学者的主张可以看出，“国有民办”独立学院已经严重影响到高等教育的发展，应该进行彻底清理［2］，选择“国有民办”独立学院发展应去向何处的方向刻不容缓。

三、国家管理层面对“国有民办”独立学院的规范和引导

从独立学院试办之初至今，各级教育行政主管部门对“国有民办”独立学院的政策规定是很明确的，我们将历年来的政策法规进行了如下梳理。

1.领导指示：2003年3月18日，时任教育部部长周济在试办独立学院工作网络视频会议上要求各地坚决治理整顿“校中校”。这是最早从顶层设计对独立学院“校中校”提出明令禁止。

2.文件规定：2003年4月，教育部颁布了《关于规范并加强普通高校以新的机制和模式试办独立学院管理的若干意见》（教发〔2003〕8号），明确指出自2003年起，凡普通高等学校试办的独立学院与《意见》规定不一致的要立即停办或停止招生。

3.清理整顿：2003年8月，教育部下发了《关于对各地批准试办的独立学院进行检查清理和重新报批工作的通知》（教发函〔2003〕247号），并组织力量根据意见和通知的要求，对全国各地、各高校举办的民办二级学院“校中校”进行了清理整顿，最后取消了多所不规范的民办二级学院。

4.部长命令：2008年2月，《独立学院设置与管理办法》（教育部令第26号）出台，对参与举办独立学院的普通高等学校、社会组织、个人进行了规范，明确了举办者双方的权利和义务，并提出了自2008年开始的五年过渡期，给不规范的独立学院五年整改的机会。同时也明确了独立学院是民办高等教育的重要组成部分，在独立学院存续期间，所有资产由独立学院依法管理和使用，任何组织和个人不得侵占。

5.法律规定：《中华人民共和国民办教育促进法》明确了民办学校享有独立的法人财产权，独立学院的法人财产权也受其保护。

四、关于“国有民办”独立学院发展状况的基本判断

1.从法律层面来看，“国有民办”独立学院有违有关条款。《中华人民共和国民办教育促进法》要求举办者以国有资产参与举办民办学校的，应当根据国家有关国有资产监督管理的规定进行评估和备案。现有的公办高校在举办“国有民办”独立学院之初，都没有做这项审批工作，甚至把独立学院作为申办高校的二级学院来进行管理，并且在申办高校和其投资方的财务账目上根本无投资痕迹。这为处置独立学院靠自身滚动发展形成的办学积累增加了难度，如果简单地将“国有民办”独立学院的资产全部划转给申办高校所有，有违《中华人民共和国民办教育促进法》“在民办学校存续期间，所有资产由民办学校依法管理和使用，任何组织和个人不得侵占”的规定。

2.从政策层面来看，“国有民办”独立学院有违有关规定。《独立学院设置与管理办法》（教育部令第26号）等法律法规对独立学院的举办者、投资要求、办学条件等都做出了明确的要求。但是，“国有民办”独立学院的举办者是属于国家企事业单位，而不是合规的社会组织或个人，利用的资本不是民营资本，而是挤占的国有资源，并且大多没有独立且产权明晰的合格校园。

3.从情理层面来看，“国有民办”独立学院有违心办学之嫌。独立学院本来是国家利用民营资本对民办高等教育投入不足的有力补充，但是在实际操作的过程中，民营资本的引进数量十分有限，反而造成民办教育的学费收入又倒流入公办教育体制之中。对于公办高校学生而言，本应享受更宽松优质的教育教学资源，但是“国有民办”独立学院学生的涌入，使原本紧张的公办高校的教育教学资源，在增加了大量学生规模以后变得更加紧张。对于“国有民办”独立学院的学生而言，缴纳比公办高校学生多几倍的学费，没有享受更好的教育教学资源，委身在公办高校中，受尽歧视和不公平待遇，大部分学生最终是高低不就。用管理公办高校学生的教育方式管理民办高校的学生，没有按教育规律进行因材施教，“国有民办”独立学院的师生只能是忍气吞声，有苦难言。

五、“国有民办”独立学院发展应向何处去

在独立学院的办学现实中，要解决好“国有民办”独立学院发展问题，到底应向何处去？只有两条路可以选择，一是走自生自灭的停办之路；二是走可持续健康发展之路。本文认为独立学院经过十余年的发展，本着对学生负责、对社会负责、对历史负责、对自身负责的态度，尽量不要停办，应该坚持走可持续健康发展之路，建议从以下六个方面着手：

1.办实“国有民办”独立学院的投资方。投资方是独立学院的举办者之一，其经济实力和办学情怀在独立学院的办学过程中起着至关重要的作用，而“国有民办”独立学院的投资方是申办高校的二级法人单位，所有的工作都是在申办高校的统一领导下执行，对于此类独立学院的办学既不投入充足的资金，也不承担办学的任何风险和责任，更谈不上制定科学的办学理念，其注册资本、总资产、净资产和资产负债率都达不到教育部第26号令的要求，评估验收根本就无法通过。要解决“国有民办”独立学院的问题，只有引进有强大经济实力和超然办学情怀的企业或个人作为投资方，把投资方办实，才能明确独立学院的办学主体，明晰法人财产权。只有投资方真金白银的投资办学，对独立学院的办学硬件，按照国家对本科高校的标准进行建设，其教育教学质量才能成为有本之木，“国有民办”独立学院才能转型成真正意义上的民办高校。这是解决“国有民办”独立学院发展问题的前提条件。

2.妥善处理独立学院在“国有民办”期间的办学积累。办学积累是独立学院靠自身发展积累起来的固定资产、现金结余、办学收益和债权债务等，是维持和推动独立学院健康发展的基础，是受法律保护的独立学院集体财产，也是处理“国有民办”独立学院最敏感的问题。按照教育部《独立学院设置与管理办法》的规定，独立学院存续期间，任何单位或个人都不得抽逃和挪用办学资金，同时也规定，在扣除办学成本、预留发展基金以及按照国家有关规定提取其他必需的费用后，出资人可以从办学结余中取得合理回报。全国人大法律委员会出版的《＜中华人民共和国民办教育促进法＞释义及使用指南》对“合理回报”注释为独立学院在存续期间，其办学收益属于独立学院师生的集体资产，只有出资人才能取得合理回报，举办者没有出资就不能取得回报［6］。同时，该指南在民办学校终止时对资产的清偿顺序还注释为：一是退还受教育者学杂费；二是应发教职工工资福利；三是偿还债务；四是偿还举办者的投入；五是剩余财产由审批机关统筹安排发展民办教育事业。但是，这对于有一部分独立学院的申办高校是不能接受的，这一部分申办高校认为“国有民办”独立学院的举办者就是申办高校和校办企业，这两者实为一个法人主体，其资产也应该属于申办高校的国有资产，这究竟谁是谁非？当前在全面依法治国的新常态下，应该正确认识到“国有民办”独立学院的实质就是“校中校”，其本质就是涉及与“国有民办”独立学院存在相关的各种复杂利益关系，要破解“国有民办”独立学院健康发展的难题，就必须直面这块硬骨头的本质，妥善处理好现有独立学院在“国有民办”期间的办学积累。这是解决“国有民办”独立学院发展问题的有效措施。

3.建立合格的独立学院必须争取政府部门的大力支持。独立学院一般都办在省、地（市、州）级的城市，在当地政府的大力支持下得到了成长和发展，同时推动了地方的经济社会发展，为地方的经济社会发展培养了大量的人才，发挥了不可替代的重要作用。在新常态下，要建设一个合格的独立学院，难度巨大，因为要涉及各级政府的发展改革、教育、国土、规划、环保、节能、建设、税收、财政、消防、水利、电力、能源、综合治理等部门的多项行政审批，而政府部门按照当前全面依法治国的新要求，对所有的事情都是高标准和新要求，都要走严格的复杂审批程序，在短时间内要建成合格的大学校园，几乎是不可能完成的。因此，要解决“国有民办”独立学院建设发展的问题，政府部门必须要出台行之有效的政策，切实解决独立学院的办学实际困难。这是解决“国有民办”独立学院发展问题的政策保障。

4.科学谋划“国有民办”独立学院的办学定位。因为投资方普遍在办学方面缺乏丰富的经验，所以在办实投资方之后，要与投资方深入沟通交流，正确谋划独立学院的办学定位，才能引导独立学院往正确的方向发展。在新常态下，国家提出“大众创业、万众创新”，对于应用技术型高级专门人才的需求量急剧增加，高校的人才培养模式必须尽快适应市场需求。对于“国有民办”独立学院的转型，应该与时代的要求同步，顺应国家高等教育改革的趋势。当前，国家大力推进应用技术型高校的建设，而独立学院介于理论型高校和职业技术学院之间，应用技术型高校的提出，为独立学院的发展指明了方向，特别是在“国有民办”独立学院的转型时期，在规范的同时，更多的是要考虑学校未来的办学定位和发展方向，从办学规划之初，就按照应用技术型高校来建设，在硬件和软件方面都高起点，高标准，为把“国有民办”独立学院转型成为一流的应用技术型高校奠定坚实的基础，化被动为主动，这既符合国家改革政策，又满足了学校自身发展的需求。这是解决“国有民办”独立学院发展问题的战略导向。

5.建设“国有民办”独立学院高水平的教师队伍。“国有民办”独立学院的教师队伍主要依托申办高校，一般都没有建立独立的自有教师队伍。如果申办高校和独立学院都用一套相近的人才培养方案来培养两种不同层次的学生，省了教师的事，却误了学生的事。在规范办学的过程中，教师队伍的建设是第一要务。在教师队伍建设上，要科学规划，充分考虑应用技术型高校建设的需要，对教师的要求是区别于申办高校的，应该以“双师型”教师为主，鼓励教师在专业技能方面有所建树，加强专业工作室、自主创业等实践活动的推动，在这个过程中，教师带动学生，在实践中学习、学习中实践。通过“双师型”教师的引进和培养，弥补自有教师的不足，建立一支满足应用技术型人才培养需求高水平的“双师型”教师队伍。这是解决“国有民办”独立学院发展问题的人才基础。

6.培育“国有民办”独立学院鲜明的办学特色。办学特色是学校在办学过程中积累的有别于他校的办学特点和优势，是学校赖以生存和发展的灵魂，对于学校的学科、专业、师资等方面的建设起着至关重要的指引作用，是“国有民办”独立学院在转型发展过程中必须要突破的问题。当前，“国有民办”独立学院是按照申办高校的办学思想来办学，一般无特色可言，即使办出了一些特色，大都与申办高校的办学特色相雷同。“国有民办”独立学院在申办高校的光环下成长，以申办高校的学科专业为基础，自身的资源有限，很难进行错位发展。在转型规范的过程中，要准确把握市场这支“无形的手”，根据社会的需求，结合自身在人才培养、专业建设、教学理念、教学方式、培养类型等方面的优势，培育自身的办学特色，这将直接关系到独立学院的生存。这是解决“国有民办”独立学院在未来高等教育领域竞争中立于不败之地的法宝。

综上所述，在新常态下，“国有民办”独立学院的发展是全面依法治校过程中一块最难啃的“硬骨头”［5］，如果让其继续长期存在，办学积累越来越多，规模越来越大，矛盾将会越来越突出，解决的难度也将越来越大，必将影响高等教育的全面深化改革。在新常态下，各级主管部门必须直面独立学院“国有民办”的问题，迅速制定解决“国有民办”独立学院发展问题的时间进程表，引导其走向可持续健康发展之路。

［1］熊丙奇.对独立学院的独立不能人为设置障碍［N］.中国青年报，2014-03-24（11）.

［2］熊丙奇.应该彻底清理“国有民办”学校［J］.内蒙古教育，2014 （2）.

［3］刘子烨.莫让独立学院办成“校中校”——全国政协委员胡卫提出整改建议［N］.联合时报，2014-4-15.

［4］董碧水.浙江省政协委员：“国有民办”校是非驴非马的“怪胎”［N］.中国青年报，2007-02-01.

［5］李剑平.“校中校”：独立学院规范发展最难啃的硬骨头［N］.中国青年报，2015-05-29（6）.

［6］许安标，刘松山.《中华人民共和国民办教育促进法》释义及使用指南［M］.北京：中国民主法治出版社，2003.

责任编辑：毕曼

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1004-941（2015）06-0184-05

2015-09-20

刘杰书（1963-），男，湖北建始人，土家族，教授，硕士生导师，主要研究方向为民办高等教育发展与内部治理；曾繁荣（1984-），男，湖北巴东人，土家族，主要研究方向为民办高校大学生创新创业教育。