基于特色乡镇体系发展模式的中西部小城镇建设路径探析

徐顽强，周丽娟

（华中科技大学公共管理学院，湖北　武汉　430074）

基于特色乡镇体系发展模式的中西部小城镇建设路径探析

徐顽强，周丽娟

（华中科技大学公共管理学院，湖北武汉430074）

中西部地区小城镇建设作为全国小城镇建设的一个重要部分，承载着城市化发展和落后地区经济发展的双重任务。新时期的中西部地区小城镇建设机遇与挑战并存，现有发展模式下存在着发展速度缓慢、资源浪费严重、区域发展受限等一系列不足。特色乡镇体系发展模式具有提升效率、扬长避短、优化资源配置、促进整体经济发展等优势，与中西部小城镇建设实际相契合。

中西部地区；小城镇建设；特色乡镇体系；发展模式

2015年《政府工作报告》指出 “城镇化是解决城乡差距的根本途径，也是最大的内需所在”，“提升城镇规划建设水平。制定实施城市群规划……方便农民就近城镇化。”［1］快速推进的新型城镇化，正在成为我国经济增长和社会发展的强大引擎。其中，小城镇建设是我国全面建设小康社会的重要载体，是撬动内需的巨大潜力，是欠发达地区城镇化的必然选择。

一、特色乡镇体系发展模式的实证分析——基于湖北省京山县的经验

湖北省京山县顺应中央和省政府的号召，提出了“打造一个示范两个中心十一个特色的乡镇体系”的目标，建立了城镇化发展的新格局，为我们提供了一个小城镇发展模式的良好经验。

（一）湖北省京山县特色乡镇体系发展规划的政策背景

2000年11月，湖北省人民政府出台了《关于进一步加快省际边界口子镇建设和发展的通知》，要求各地、各部门从政策扶持、资金倾斜、规划建设与管理指导等方面支持口子镇的建设。之后，湖北省相继出台了《湖北省人民政府关于加强城镇建设工作的决定》《湖北省建设厅、国土资源厅加快小城镇建设的意见》《湖北省人民政府关于进一步加快小城镇建设的意见》等一系列深化推进城镇化建设的政策文件。

在政策的支持下，湖北各地小城镇建设取得了可喜的成绩，一批特色小城镇迅速崛起，如大冶市陈贵镇、灵乡镇、还地桥镇，谷城县石花镇，仙桃市彭场镇等。据调查，特色小城镇的特色产业已经成为小城镇发展的支柱产业。随着特色产业的集聚发展，产业链条的不断延伸，以及新农村的建设，特色产业吸纳了大量的农村剩余劳动力去就业。城镇化建设在荆楚大地轰轰烈烈地进行着。［2］16

（二）湖北省京山县特色乡镇资源禀赋及战略定位

湖北省京山县位于湖北腹地，改革开放三十多年来，京山的经济和社会发展成就巨大，成为湖北省发展中最好的县份之一。京山县小城镇建设取得了一系列成就，城镇化速度较快。然而，城镇经济总体发展水平偏低、城镇布局结构不合理、小城镇特色产业不鲜明、小城镇功能不完备等问题仍困扰着京山县小城镇建设的进程。2011年，湖北省京山县应势提出未来五年将推进城镇化健康发展，打造一个示范两个中心十一个特色的乡镇体系，带动城镇化发展新格局。其中，十一个特色乡镇规划均以当地特色资源禀赋为基础，从工业、农业、旅游业、商业等各个层面进行发展，各具特色，又相互促进。

表1　京山县各个特色乡镇资源禀赋及战略定位

（三）湖北省京山县特色乡镇体系发展现状

自2011年提出城镇化建设的发展规划以来，京山县各个乡镇根据规划定位，充分整合和调动辖区内的优势自然资源和人文资源，发展特色经济。京山县内小城镇规模持续扩大，规划布局更趋合理，基础设施建设不断加快，城镇功能逐步配套完善，小城镇的吸引力和辐射能力大大增强。

1.以特色乡镇体系平台提升经济总体发展水平

京山县各个乡镇抓住政策机遇，根据规划定位，转变经济发展方式、推动产业结构优化升级，积聚力量搞特色产业建设，有力地促进了特色产业的快速发展。近年来，二、三产业对经济的拉动作用逐渐提升：2014年上半年机械、食品、化工、建材四大支柱产业实现工业总产值295.19亿元，占全县总产值的87.7％，同比增长17.1％，其中特色产业占据了相当大的比例；推出温泉游、乡村游、民俗游、赏花游、宗教祈福游，短线游、散客游保持相当热度，成为近年来旅游的一大亮点，拉动了消费的增长。

图1　京山县2010-2014年国民经济发展水平

2.特色乡镇发展布局合理

合理的小城镇发展布局，既要符合各个乡镇的客观实际情况，又要具有全局观。京山县致力于打造一个示范两个中心十一个特色的乡镇体系，实际上是充分挖掘乡镇特色资源进行发展方向的科学定位，实现城乡资源共享，带动城镇化发展新格局。从规划的空间布局来看，以行政区域划分为基础，保留了历史沿革和完整的行政环境，便于规划的可行性；从规划的内容来看，以各个乡镇的特色为基础，从农、工、商、旅游等各个方面进行差异化发展，资源得到优化配置，利于经济的科学、可持续发展。

3.特色产业成为经济增长极

京山县打造特色乡镇体系规划出台之后，各个乡镇迅速集结力量，成立专项工作领导班子，调整工作重心、论证特色发展规划、考察特色资源、引进和发展特色产业，形成了求真务实、干事创业的良好氛围。经过几年的努力，凭借优越的区域条件以及人文基础，各具特色的小城镇迅速发展起来，形成了具有核心竞争力的地域专业分工和产业集聚带。特色小城镇建设取得明显成效，特色产业作为转变发展方式的突破口、招商引资的主平台、农民转移就业的主阵地，成为乡镇经济的增长极，在推动经济社会发展的重要作用日渐凸显。实践证明，京山县把特色乡镇建设作为事关全局的重大举措、作为推动科学发展的重要抓手，决策是正确的，工作是有效的。

二、我国中西部地区小城镇建设的特点及模式选择

“拓展区域发展新空间……在中西部地区开工建设一批综合交通、能源、水利、生态、民生等重大项目。”［1］中西部地区小城镇建设面临着国家继续推进中西部大开发的良好机遇。如何继续推进中西部地区小城镇建设合理、高效、可持续发展，是一项系统、复杂，具有战略意义的工作。

（一）新形势下我国中西部地区小城镇建设的特点

随着我国中部崛起、西部大开发战略的有力推行，中西部地区小城镇在基础设施建设、经济结构调整、加强民族团结、维护社会稳定、缩小发展差距等方面取得了重大进展。但是在肯定中西部地区小城镇建设成就的同时，不可忽视仍存在诸多问题：规模小且分布不均；规划落后又不合理；治安管理脏乱差；基础设施配套不足，城镇对农村劳动力等各类要素的聚集能力较弱等等。［2］65-68这些问题阻碍了中西部地区城镇化进程，严重制约了中西部地区小城镇的进一步发展。面临中央政府对中西部地区建设的新一轮推动，中西部小城镇建设机遇与挑战并存，呈现以下几方面的特点：

1.有条件但条件不充分

我国中西部地区经济社会发展相对落后，小城镇建设速度比较缓慢，但是正因为如此，许多小城镇保留了原有的自然和历史风貌，这在回归自然呼声渐长的今天也不失为一种宝贵的资源。比如许多中西部小镇拥有奇特的红石林地貌、喀斯特地貌、温泉、大森林、大矿床等，还有许多小城镇是少数民族聚居地、历史古镇、历史名人故居、曾经的商贸重镇等。但是由于自然环境、交通、人力、政策等条件的限制，这些资源很多都被埋没了。

2.有管理但管理不到位

小城镇政府作为基层行政主体，承载着国家的各项职能。近年来，在举国上下推进新农村建设和小城镇建设的浪潮中，小城镇政府有效地发挥了其主导作用，但同时也存在着一定程度的行为失范与变异。［3］为了应付上级部门的考核，GDP导向行政、形象工程行政等方式使得小城镇政府在如何开展具有自身特色的、可持续性的发展工作方面显得力不从心。小城镇管理方式陈旧，发展模式趋同，小城镇的发展受到极大的约束。

3.有意愿但意愿不强烈

众所周知，人口的城市化才是真正的城市化，农村劳动力转移模式有就地转移和异地转移两种形式。中国的城市化经历了就地转移向异地转移的转变，如今又出现了就地转移补充异地转移的趋势。近年来，大城市城市环境、就业压力、治安环境等问题频繁爆发，而中西部地区交通、信息、城镇环境等基础设施条件得到改善，现代服务业（金融、物流）得到发展，农民工返乡的热情也一度高涨，然而由于国家一些体制和制度（如户籍制度、社会保障制度等）的不完善，以及小城镇建设的不合理（如产业支持匮乏），“逃离北上广”的人们又不得不重新返回大城市。小城镇的发展能够吸纳富余劳动力，减轻大中城市的负荷，推进我国城市化有序、合理进行。同时，也能够充分调动区域优势，为国民经济整体发展做出贡献。从个人角度来看，能够提高小城镇居民的生活水平。

（二）现有发展模式的不足

改革开放以来，我国东部地区小城镇建设取得长足发展，对相关问题的研究逐渐深入，许多学者提出诸如“温州模式”“苏南模式”等小城镇发展模式。［4］这些模式对中西部地区小城镇建设具有一定的借鉴意义，但是中西部地区小城镇处于特定的地理、经济、人文环境中，其发展具有显著的自身特点，不能照抄国内外相关经验及模式，而应该结合区域实情来进行研究。我国中西部地区现有的发展模式主要有：出于政治、经济管理需要而设置的行政中心型建制镇、工业带动发展起来的城镇、交通和商贸流通带动的城镇、由旅游业带动发展起来的城镇、灾后重建或新建城镇。［5］

1.小城镇建设处于被动状态，发展速度缓慢

目前，我国中西部地区小城镇建设自主内生发展动力不足，呈现城市经济向农村扩展的被动城镇化方式，导致小城镇建设受制于城市经济发展水平和政策倾斜。中西部地区城市化水平普遍较低，许多县城甚至依赖于国家的扶贫政策，依靠财政支持来维持工作，在这一背景下，小城镇要依靠城市经济扩展和获取政府财力支持，显得十分勉强，小城镇的发展受到制约，水平落后，速度缓慢。

2.小城镇产业发展趋同，资源浪费严重

受到经济发展水平、地方政府领导水平、人力资源水平等一系列因素的制约，中西部地区小城镇建设过程中，产业规划缺乏有效的论证，倾向于“跟风”。某个乡镇的某一产业初见成效，其他乡镇不甘落后但又苦于创新无门，便立马效仿。实际上，每个乡镇的诸如自然资源、人文条件、人力资源等实际情况都不相同，盲目进行趋同的产业，无法实现资源的优化配置和合理运用。

3.各个小城镇彼此孤立，不利于区域发展

在传统发展模式中，各个小城镇的建设处于平行的轨道，彼此没有合作，但是又存在隐形的竞争。协作的缺失不利于优势资源的互补，竞争的存在导致优势资源的进一步埋没。管理小城镇的基层政府为应付上级的检查，甚至出现恶性竞争，导致资源的浪费，不利于整个区域的协调发展。

由此可见，中西部地区小城镇在过去的发展中，特色没有得到重视，优势没有得到发挥，而资金紧缺、人才匮乏、交通不便等劣势被放大，处于被动、劣势的地位。而现在，国家的持续重视和投入，当地政府管理观念的转变，本土居民回乡的热情，使其处于一个最好的发展时期。那么，中西部地区小城镇建设如何发挥优势，避开劣势呢？那就需要一个合适的发展模式来进行引导。我们认为，特色乡镇体系构建模式就是一个很好的选择。

（三）特色乡镇体系发展模式的优势

所谓特色乡镇体系构建，就是城镇建设者分析提炼所辖城镇独特的资源禀赋，根据各个城镇实际情况分别做出有针对性的发展规划，以增强城镇的集聚效应、协同效应和辐射效应。合理完善的特色乡镇体系，是其外在形式构成的一个多维空间的立体交叉网络，这个网络中每个节点各司其职，又通过某种路径彼此相互影响。

图2　特色乡镇体系发展模式构建及运行

1.政府主导提升效率

城镇化可以分为自然发生的过程和政府引导的过程。自然发生的城镇化的速度较慢，较依赖于自然的人口迁移，如生态移民、致富后移民、教育移民等。这些移民行为不受政府引导，且政府没有为移民提供相应的条件，往往导致城镇化过程中出现规划不合理、管理不到位等问题，制约了城镇化的发展。而特色乡镇体系发展模式下的政府行为必须先行，对系统中的城镇发展进行全方位的调查研究和整体规划，并在具体工作中提供科学合理、持续性的支持。京山县在提出打造特色乡镇体系规划之前，各个乡镇对自身发展方向并不明确，在规划提出之后，上下一心，开始“集中力量办大事”，取得了很大的成效。

2.差异化发展扬长避短

在城镇化比较落后的地区，第一产业长期占据经济发展的主要地位，城镇发展仍然依赖于农副产品的生产和销售，然而小范围地区农副产品趋同削弱了其竞争力。近年来许多地区掀起了一阵旅游开发的热潮，然而同样面临着产业趋同的问题，大部分投入收效甚微。特色乡镇体系发展模式避开了这一问题，它基于各个城镇客观存在的要素差异，整合资源，着眼于发挥比较优势，弥补自身条件不足，提升自身核心竞争力。城镇品牌是一个城镇在自然、历史、文化、环境等方面的城镇形象与城镇精神的综合体现，实际上是一个城镇区别于其他城镇的内在与外在的特色、知名度和美誉度的凝结。［6］乡镇的特色产业或产品，本身就是一个品牌，成功的品牌树立能够提高城镇的知名度和美誉度，并吸引相关生产要素不断向该镇聚集，有利于该镇的长远发展。

3.产业集群效应优化资源配置

小家庭作坊式的产业发展模式下，人口和资源没有得到聚集，生产成本大，效率低。以稻米产业为例，我们的祖祖辈辈几乎没有哪一家因为种植水稻而发家致富的（传统生产方式），最近几年更是有不少家庭抛弃家乡的田地，外出打工赚钱。而一个乡镇若集中所有力量来进行种植、加工、运输、销售，成本必然大大降低，经济效益也成倍增长。这个过程就是生产协作中产生的集群效应。京山县永兴镇的京山县万盛米业有限公司，三阳镇的湖北汇澄茶油股份有限公司，罗店镇的湖北江花农产品深加工有限公司都是将传统农业生产推向纵深发展的范例。

4.区域协同促进整体经济发展

实践证明，脱离区域发展目标的“小规划”“小建设”是行不通的，要顺应区域发展定位与趋势，对特色小城镇建设进行科学定位，合理布局。特色乡镇体系下的各个城镇进行自身特色产业发展的同时，离不开彼此间的分工协作，要在突出新特色的基础上融入大区域。如一个乡镇发展旅游业，需要中心城市提供资金、人力、政策支持，还需要发展农副产品的乡镇提供旅游副产品等。特色乡镇体系实际上是借助区域市场协调各个城镇间专业化分工和多维性需求的矛盾，实现各个小城镇间的优势互补，通过产业联动来加强区域协调，促进区域经济发展。

三、构建及运行特色乡镇体系发展模式的对策

特色乡镇体系发展模式有利于充分调动优势资源，集聚有限人力、物力，进行集约化、可持续发展，对于中西部地区小城镇建设具有极强的适应性。构建和运行特色乡镇体系发展模式，需要从以下几个方面进行：

（一）提倡政府主导，制定合理规划

特色乡镇体系发展模式的构建和推进是一项系统、复杂、长远的工程，要坚持从实际出发，立足当前、着眼长远，科学地对区域内小城镇的特色发展进行总体规划，建立结构合理、布局均衡、功能互补、科学发展、社会和谐的特色乡镇体系，指导小城镇建设有计划、有秩序、有重点地稳步推进。［7］

1.坚持规划的针对性。规划方案要紧密结合各个乡镇的实际情况，准确定位每个乡镇的发展方向，扬长避短，形成多种不同类型、各具特色的小城镇。同时，规划要具备较强的可操作性，积极调动乡镇内的资源，争取较快取得阶段性、突破式的发展成效，有力推动当地经济的发展和人们生活水平的提高。

2.坚持以人为本的原则。城镇居民是小城镇建设的主力，也是建设成果的受众，特色乡镇体系发展模式的构建离不开居民的鼎力支持。在规划制定阶段，要广泛采纳居民的意见，切实考虑居民的利益。规划制定之后，政府应该不遗余力的对规划方案进行大力宣传，不仅要让干部，更要让居民知道政府政策的动向和发展的决心，让他们充分了解构建特色乡镇体系发展模式的重要性以及可行性，也让他们体会到政府力图加快当地经济发展、提高人民生活水平的良苦用心。只有这样，才能树立起干群的信心，才能凝聚起干群力量，才能破除阻碍，保障各项工作的顺利开展。

（二）创新体制机制，提供高效管理

特色乡镇体系发展模式的构建是一个连续的过程，在这一过程中离不开政府强有力而持续性的支持。

1.创新行政管理机制。特色乡镇体系发展模式的构建，需要结合本地实际情况，也需要创新型的管理思想和方法。要从拓宽选人用人入手，既要有经验的老干部，又要积极选用年轻有新思想的年轻人；既要有长期在本地工作的人，又要大胆选用懂经营善管理的专业型经济人才、农村致富带头人、回乡创业领军人。同时，要加强干部管理，改进工作作风，建立健全各项机制，切实加强镇村干部队伍建设，形成求真务实、干事创业的良好氛围。［8］在此基础上形成的领导集体要从化解干群矛盾入手，着力解决遗留问题，切实推行民主管理，发展特色经济，赢得群众的信任。

2.加强社会管理及创新。社会发展日新月异，政府管理手段不能一成不变。要抓住特色乡镇体系发展模式构建这一契机，整合社会各界力量，积极投入到这一系统工作中来。要下沉乡镇有关部门的工作力量，深入基层，切实解决实际问题；要充分调动群众的自治力量，把居民的需求化作增长力，结合政府投入，促进特色经济发展；要拉动社会组织的协调力量，发挥社会组织的特长，协助政府构建特色乡镇体系。在管理的工具上，也要充分利用当前便利的信息平台，如电子政府平台、政务微博等，积极为构建特色乡镇体系服务。

3.增强资金和人力保障。要设立专项资金，用于支持各个乡镇特色产业建设、旅游业发展、重点企业培育、专业人才引进等，并且资金额度要按照政府年度财政收入增长幅度同步增长。要积极建设人才队伍。政府一方面可以为愿意回到家乡创业或投资建设的人员提供政策、资金、人员、场地等方面的支持，吸引人才回流；另一方面要加强人才引进与培养，将招商与引才引智相融合，加强创新型、专业性人才的引进与培养。此外，还要实施人才安居工程，对引进的产业紧缺型人才、专业技术性人才给予安家费支持。为引进人才妥善解决子女入学、配偶就业问题等。

（三）实行市场运作，保障政策实效

正确认识和处理政府与市场的关系是经济体制改革的核心问题，使市场在资源配置中起决定性作用，是十八届三中全会提出的一个重大理论观点。特色乡镇体系发展模式构建是一个动态的过程，规划内容不但要在市场中运行，还要通过市场的反馈进行不断调整。

1.立足市场需求。特色乡镇体系发展模式的构建不是“拍脑袋”决定的，而是由市场需求所进行的选择。目前，我国中东部地区正处于产业转移的时期，产业转移的实质是生产力的空间转移，是市场经济发展到一定的程度的必然趋势。东中部部分产业有向中西部转移的趋势，中西部地区应该以产业转移为契机，大力发展市场经济，利用好丰富的自然资源，将比较优势转化为产业优势。［9］同时，被“城市病”困扰的人们开始追求舒适娴静的乡村田园生活，使得特色城乡旅游逐渐成为现代都市人的旅游热点，预示着“落后可以转变成为巨大的生产力”，积极引导和发展多层次的乡村旅游蕴涵着巨大商机。在这些需求引导下建立起来的特色乡镇体系，自然也要运用市场化的经营模式来进行发展，政府在规划了大方向和提供管理上的支持后，要尽量还权于市场，让市场规律引导特色乡镇更合理、长远的发展。

2.调动市场主体积极性。市场主体是指在市场上从事经济活动，享有权利和承担义务的个人和组织，可以分为投资者、经营者、劳动者以及消费者。中西部地区具有一定的资源和传统优势，可以利用这些资源来调动市场主体投入到特色乡镇体系发展模式构建的工作中来，使其成为拉动经济增长的核心主体和动力。加大招商引资力度，要明确招商引资的重点，大力支持引进符合特色乡镇定位的项目入驻，如农产品加工业、副食品加工业、旅游项目等，并且对此类项目进行长效鼓励和支持，拓展招商引资渠道。

［1］李克强.政府工作报告［EB/OL］.2015［2015-12-10］http：//finamce.ifeng.com/a/20150305/13532127/0.shtml.

［2］李正宏，李波平.湖北特色小城镇建设的思考［J］.湖北社会科学，2013（6）.

［3］姜联兵.我国欠发达地区小城镇发展与建设的研究［D］.武汉：武汉大学，2005：125.

［4］王海峰.利益视角下的乡镇政府行为变异分析——以甘肃A镇小城镇建设为例［D］.西安：陕西师范大学，2012（3）：33.

［5］魏强.中国西部小城镇建设规划管理与发展模式研究［J］.世界农业，2012（6）：29.

［6］杨建翠.川西民族地区旅游业推进城镇化研究——以九寨沟县为例［D］.成都：西南民族大学，2012（3）：65.

［7］肖文金.城镇品牌发展模式与我国新型城镇化建设［J］.湖南商学院学报，2013（2）：28.

［8］刘翠翠.西部地区小城镇建设的战略问题研究［D］.成都：西南财经大学，2012（8）：66.

［9］屠飞鹏.西部贫困地区县级政府治理能力研究［D］.长春：吉林大学，2012（6）：95.

［10］张晓露.特色产业推动农村城镇化发展模式研究［J］.社科纵横，2009（7）：12.

责任编辑：胡晓

C939

A

1004-941（2015）06-0030-05

2015-08-30

2015年湖北省教育厅高校哲学社会科学研究重大项目“农村社区化和农村基层社会管理创新研究”（项目编号：15ZD007）。

徐顽强（1964-），男，安徽桐城人，博士，教授，博士生导师，主要研究方向为政府管理与创新；周丽娟（1984-），女，湖南湘西人，博士研究生，主要研究方向为政府管理。