当前我国行政问责的困境与出路

冯 勇

（中共河南省直机关党校，河南 郑州450002）

责任政府是现代国家中政府改革所追求的重要目标，其至少应包含两层含义：一是政府及其所辖的行政机关在行使行政管理职权时，就自己的行为过程和行为结果向行政相对方负责；二是若政府及其所辖的行政机关违法或不当履行职责，造成损害，则必须依法承担责任，实现权责统一。由此可见，问责是责任政府建设中的关键一环，建立一套健全有效的行政问责制度至关重要。

一、行政问责的性质

关于行政问责的性质，长时间以来存在着争议，按照各地颁行的有关行政问责的规范性文件中对行政问责的定性，主要有两种观点。

第一，制度说，认为行政问责本质上是一项制度。例如，《南阳市人民政府安全生产行政问责制暂行办法》第1条明确规定：“本办法所称安全生产问责制，是指在所管辖的区域范围和本部门工作范围内，按照本办法规定需要进行行政问责的，各级政府及有关部门的主要负责人要接受行政问责，对有关问题做出解释，并接受社会监督的制度。”《合川市政府部门及镇街行政首长问责暂行办法》第2条规定：“本办法所称镇街、政府各部门行政首长问责，是指市人民政府对所属各镇街、政府各部门行政首长不履行或不正确履行法定职责，致使其领导的机关（系统）政令不畅、秩序混乱、效能低下，损害公共利益或行政管理相对人合法权益的行为，或行政首长举止不端，在社会上造成不良影响的行为，依照本办法予以过问并追究责任的制度。”

第二，活动说，认为行政问责是行政机关的一种纠错活动。例如，《深圳市人民政府部门行政首长问责暂行办法》第2条规定：“本办法所称政府部门行政首长问责，是指市政府对所属各部门不履行或者不正确履行职责、或者政府部门行政首长在公众场合的言行与职务身份不相符合造成重大失误或不良社会影响的行为，依照本办法追究行政首长（含主持工作的副职）责任的活动。”《陵水黎族自治县行政首长问责暂行规定》也有类似说法：“本规定所称行政首长问责，是指县人民政府所属部门和乡、镇人民政府行政首长（含主持工作的副职）不履行或者不正确履行法定职责，依照本规定对其追究责任的活动。”

笔者以为，两种说法并无根本上的矛盾与分歧，只是判断的角度不同而已。从宏观上讲，行政问责是一项制度，是一种对违法违规的行政机关公务人员追究责任的规则或运作模式；而从微观上讲，行政问责又是一种活动，体现为针对违法违规行使职权的行政机关公务人员追究责任的具体行为。

二、行政问责的要素

作为一项法律制度，行政问责绝不能是泛泛而谈的空洞宣言，只有具备相应的构成要素，并强化其可操作性，才能真正发挥作用。行政问责应当包括如下要素：

（一）主体要素

行政问责的主体要素解决的是由谁来问责的问题。当行政机关公务人员违法或不当行使职权后，首先要明确的就是应当由哪个机关来确认和追究责任，这也是行政问责程序启动的重要前提。行政问责是国家权力的体现，必须具有严肃性和规范性，因此，也只能由法定的具有追究权的机关来进行问责①如果从广义上讲，问责的主体可以更加宽泛，如公众和媒体针对行政机关的违法行为所发出的质疑、诘问以及追究责任的要求也可以看作是行政问责的形式之一，特别是在公民社会日益形成、公众权利意识逐渐增强的今天，公民和媒体作为问责主体的力量和影响呈现出一种日趋强大的趋势。。在我国目前的法律框架下，具有问责权限、履行问责职责的机关主要包括行政机关、立法机关和司法机关。行政机关问责是目前行政问责的最主要形式，行政机关通过警告、记过、记大过、降级、撤职、开除等内部行政行为达到问责的目的。立法机关通过违宪审查、罢免职务等形式进行行政问责。在司法机关中，法院主要通过审理、裁判行政诉讼和刑事诉讼案件的方式问责，而检察机关则通过提起公诉、抗诉等方式进行行政问责。

（二）对象要素

行政问责的对象要素解决的是向谁问责的问题。按照对象要素的不同，行政问责可以分为对行政机关的问责和对行政机关公务人员的问责两大类。②需要注意的是，这里所称的行政机关是广义上的行政机关，既包括按照宪法和组织法设立的、依法代表国家行使行政权力的狭义行政机关，也包括经法律法规授权、具有公共管理职权的组织和依法受行政机关委托从事公共事务管理的组织。相应地，这里所说的行政机关公务人员，既包括具有国家行政编制的行政机关正式工作人员，也包括上述经授权、受委托的组织中的从事公务的人员。在行政问责实施初期，许多地方将对行政机关公务人员问责的对象局限于领导干部、行政首长，如2003年实施的《长沙市人民政府行政问责制暂行办法》中就规定问责对象是“市政府领导，市政府各职能部门、直属机构、派出机构、直属事业单位和各区、县（市）政府的行政主要负责人”。这意味着一般工作人员不会被问责，明显不符合“权力与责任相统一”的法治原则，也不利于行政问责作用的充分发挥。同时，一般工作人员日常工作中直接面对的就是人民群众，其行为对公众利益的影响往往比领导干部更加直接。所以，现在许多地方都扩大了问责的对象范围，把一般工作人员也纳入其中，如2010年实施的《长沙市行政问责办法》和2012年实施的《哈尔滨市行政问责规定》。

（三）客体要素

行政问责的客体要素解决的是发生了怎样的事实或行为才能引起问责的问题。在当代社会，行政机关进行行政管理的领域宽泛、方式多样，违法违规的情形也层出不穷，以至于无法穷尽列举,但可以大致概括为如下行为：决策失误、用人失察；违法行政、不当行政；执法不公、枉法裁判；敷衍塞责、渎职失职；腐败堕落、假公济私；弄虚作假、欺上瞒下；管理疏忽，监督不力；工作懈怠、效率低下等。[1]值得注意的是，在确定行政问责的客体要素时，应当遵循“无为即有错”的原则，坚持有错问责与无为问责并重，在关注假作为、慢作为、乱作为的同时，将不作为也列为行政问责的重要内容。

（四）程序要素

行政问责的程序要素要解决的是在行政问责过程中要遵循哪些方式、方法、步骤的问题。程序正义是实现实体正义的保证,在行政问责的时候，必须满足合理、合法、正当的程序要求。目前各地关于行政问责程序的规定不尽相同，但大多都包括受理、初核、立案、调查、审查、决定、申诉、复核、执行等步骤。

（五）结果要素

行政问责的结果要素解决的是被问责对象应当承担何种责任的问题。有人认为，“行政问责制中负责人所承担的责任只是行政责任”。[2]笔者认为，此种观点将问责对象的责任形式单一化，弱化了对问责对象的惩戒力度，不利于充分发挥行政问责的作用。实际上，问责对象应当承担的责任是多样的，并通过不同的形式表现出来。除了行政责任之外，还应包括政治责任、法律责任、经济责任、道义责任等③对责任形式的这种分类只是大致的，其中有些形式在实践中又可进一步细化，比如根据问责对象违反法律规范性质的不同，法律责任又可分为刑事法律责任、民事法律责任、行政法律责任等。，这些责任形式之间有的可以同时适用，有的则是相互排斥的关系，通常不会同时适用。

三、行政问责目前面临的困境

当前，伴随着行政管理体制改革的逐步推进，我国从中央到地方都已经开始实行行政问责，并取得了一定效果，但总的来说尚未进入系统化、规范化的阶段，在实践中还存在着很多问题，进而影响了问责功能的充分发挥。

（一）问责主体过于单一

要建构一套行之有效的行政问责体系，就必须实现由“同体问责”向“异体问责”的转变。同体问责是指在行政机关系统内部对违法违规者进行问责，问责主体一般为公务人员的任免机关、上级机关或行政监察机关。异体问责则是指来自行政机关系统之外的问责，既包括权力机关、司法机关等规范的问责主体，也包括新闻媒体、社会公众、民主党派等非规范的问责主体。目前，我国行政问责实践以同体问责为主，而缺乏行之有效的、常态化的异体问责。同体问责的弱点与缺陷十分明显：在系统内部进行问责，容易使公众对问责结果的公正性和严肃性产生质疑，影响政府的公信力；在下级犯错，而上级也负有领导责任时，作为问责主体的上级难免会避重就轻，问责不力；另外，有些同体问责实际上是由行政机关让人大任命或选举的公务员辞职，这样就造成了政府监督人大，颠倒了行政机关与权力机关之间的关系。

（二）问责对象含混不清

问责对象明晰确定是行政问责有效实施的重要前提，但是在我国目前的行政机关及其公务人员中，不同级别、不同职位、不同部门之间的权属划分和职责界定却存在着诸多模糊地带，这也是导致问责对象含混不清的主要原因。其主要体现在四个方面：一是行政正职与行政副职之间责任不清。从理论上说，行政机关实行首长负责制，追责应当首先追究正职的责任，但实践中却往往只向分管的副职问责。二是直接责任与间接责任之间难以厘清。无论是直接责任还是间接责任，都应该成为问责的对象，但是现实中直接责任人通常容易认定，但对间接责任的追究则比较困难。三是个人负责与集体负责之间难以确认。实践中，集体负责成了某些官员的挡箭牌，用集体担责替代了对个人责任的追究，使行政问责的惩戒功能无从发挥。四是不同职级、层级的行政机关及其公务人员之间责任界限含混。例如，一个地方违法违规造成损害结果后，除了对该地方问责外，是否还需要对其上级进行问责？若是要对上级追责，应该追到哪一级？这些问题在实践中都没有得到很好的解决。

（三）问责结果刚性不足

行政问责的终极目的是对行政权力的运行过程进行监控与约束，避免权力的过度膨胀与滥用，保证行政权力与人民权利的相对平衡。这就要求问责的结果必须具备一定的刚性，对问责对象形成有效的警示和惩戒。但是，目前我国有些地方的问责明显刚性不足，即使有责任人承担了一定责任，也常常仅是流于表面，起不到警告和震慑作用。比如，表面上把责任人撤职、开除，而实际上这些人却仍然在任；责任人在本地被处分，可是不久后却在外地重新启用，甚至升迁；只要责任人写份检查、做个检讨，就被认定为认错态度良好，而不顾其违法、失误的情节是否严重就从轻处理，以警告、通报批评、取消评先资格等方式一笔带过、轻描淡写；把引咎辞职当作行政问责的最终结果，对引咎辞职者采取“保留行政级别，由组织上重新安排工作”的措施……这一系列的“非正常问责”都体现出同体问责的弊端，问责结果刚性的不足也使问责效果大打折扣。[3]

（四）问责信息公开不力

法治社会要求政府不但要成为责任政府，还必须是透明政府，即有关政府的信息应在法定的范围内向公众充分公开，将政府置于阳光下，用信息公开防止贪腐等行为的发生。但目前我国在行政信息公开方面还存在着诸多障碍，主要表现为：第一，行政信息公开制度不完善。在行政机关行使公共管理职权的过程中，究竟哪些信息应当公开，公开到何种程度，公开方式是什么等问题都因为信息公开制度的不完善而让人无所适从，这样就给行政机关留下了过大的裁量权，也会因没有法律依据而让行政机关理直气壮地以一句“不宜公开”为由而轻易对抗信息公开的申请。第二，信息不对称现象普遍。与行政相对方相比，政府因享有法律赋予的行政管理职权而处于绝对的强势地位，可以轻易获得其所需的相对方的有关信息。但是，新闻媒体、社会公众等若想获得政府的信息则要困难得多，这就形成了信息不对称的现象。同时，异体问责主体的知情权无法得到保证也将影响异体问责作用的充分发挥。第三，新闻报道受到限制。新闻媒体是异体问责的重要主体，但是在目前较为严格的新闻机构管理体制下，新闻媒体的自由常常要受到诸多限制，这就使其在对行政机关或者政府官员进行报道时束手束脚。

四、行政问责发展完善的出路

行政问责是建设法治政府的必由之路。面对种种困境，只有立足现实情况，借鉴成功经验，才能为行政问责的发展完善找到出路。

（一）扩展问责主体范围

行政问责主体范围的扩展体现在建立多元化的问责机制，坚持同体问责，同时也强化异体问责的积极作用。首先，应当高度重视权力机关在行政问责中的主体作用。我国宪法确认了人民代表大会对行政机关进行监督的权力，但这些条文仅仅是原则性的规定，并无具体的可操作性细则，这就导致人大对行政机关的监督常常流于形式，并不具有实质意义。因此，应当完善人大监督的形式与程序，使人大能够真正通过质询、罢免、不信任案等形式对行政机关及其公务人员进行问责。其次，应当强化民主党派的问责权力。民主党派负有监督政府之责，但从某种程度上说，这项职能在实践中却远未落到实处，因此，应当让各民主党派设立机构、丰富形式、完善程序，从而使其对政府的监督更加具有规范性、权威性。最后，要正视新闻媒体在监督政府方面的作用。当前，新闻媒体在社会治理方面的作用日益凸显，甚至被称为“第四种权力”，可是某些官员却将“防火防盗防记者”奉为圭臬，主观上排斥媒体的监督。对此，我们应当创造条件，为媒体追踪官员违法、不当行为的线索提供便利，使官员无法逃避监督。

（二）明确问责对象权限

只有明确了行政机关及其公务人员的职责权限，才能使行政问责真正发挥作用。应当按照权责一致的原则来科学划分问责事项的类别与范围，确认责任归属，厘清责任界限。一是要明确行政问责的标准。首先，并不是所有的行政失范行为都需要被问责，应当根据情节和是否有损害后果及损害的程度等来判断是否有必要追责。其次，不能片面地认为只有对引发重大损害后果的行政行为才能问责，对于行政权力运行过程中的用人不当、决策失误等行为同样可以启动问责程序。二是要明确直接责任人和间接责任人。首先，针对当下一些领域党政不分的情况，一方面要明确行政官员的分工，另一方面则要确认党委中有关负责人的具体分工。在问责时，按照分工对政府官员进行追责。其次，行政机关实行首长负责制，但是，在追究行政首长责任的同时，负有直接责任的主管副职领导同样应当承担责任。

（三）规范责任追究结果

行政问责的结果必须具备刚性，只有进一步规范责任追究的行为结果，增加威慑力量，才能更好地促使行政机关及其公务人员在工作时仔细谨慎、依法行政。一要加大问责力度。特别是对于那些因为主观原因而造成重大损失或危及公共利益的责任人，要一查到底，依法严惩。二要实行更加多样化的责任追究方式。对违法违规者除了进行正常的行政处分之外，若其行为后果严重，触犯法律甚至刑法，则要移送有关机关追究法律责任，而不能以行政处分或纪律处分代替行政处罚或刑事处罚。三要为行政问责设立科学的救济途径。任何一项科学的惩戒制度都必须附带有完备的救济方式，因此，要实现行政问责的规范化，救济途径必不可少。当被问责的机关或者公务人员对问责结果和所受处罚不服时，要保障其可以通过申诉、仲裁等方式寻求救济，同时，在发现问责过程中确有错误时，要对问责对象的合法权益损失给予合理的补偿或赔偿。

（四）加大问责信息透明度

阳关是最好的防腐剂，行政信息的公开透明是行政问责正常运行的重要前提，秘密行政、暗箱执法都将导致行政问责形同虚设。因此，必须实行政务信息公开，以确保社会公众的知情权和新闻媒体的报道权。一要严格依照《信息公开条例》的规定，将政务信息向社会公开。首先，除了涉及国家机密、商业秘密、个人隐私等事项的政务信息外，其他所有的政务信息都必须公开。其次，要积极依法处理公民的信息公开申请，对确因法定理由而无法公开的信息，要向公民书面告知不予公开的理由。最后，在信息公开工作进展到一定程度，取得一定经验后，应适时将《信息公开条例》升格为《信息公开法》。二要着力保证新闻媒体的报道权和调查权，正确看待媒体监督，积极向媒体提供政务信息，以保证媒体宣传的客观公正，使社会公众从媒体获得的信息是真实可靠的，同时，也便于媒体对行政工作进行有效监督。另外，在条件具备时，制定《新闻出版法》，从法律层面确认行政信息公开的正当性。

[1]陈党.论构建有效的行政问责法律制度[J].河北法学,2007(2):76.

[2]韩剑琴.行政问责制——建立责任政府的新探索[J].探索与争鸣,2004(8):20.

[3]陆彩鸣,徐小军.我国行政问责制建设的现状、缺陷及完善[J].桂海论丛,2009(1):76．