推进领导干部责任追究制度建设的思考

邹炜龙

（中共黄石市委党校，湖北 黄石 435000）

自中共十八大以来，伴随着全国党风廉政建设和反腐败工作的深入开展，特别是中共十八届四中全会的要求，建立责任追究制度和倒查机制成为当前大众普遍关注的热点问题。事实上领导干部追责是官员监督制度的国际通则。在我国，从1995年“责令辞职”的出现，到2003年“问责风暴”的兴起，到2008年“行政问责年”的高潮，再到中共中央出台“八项规定”后的“问责常态化”，领导干部问责经历了由权力问责向制度问责，由事故问责向法理问责，由“运动式”问责向“常态化”问责转变的过程。因此，对领导干部责任追究制度建设实践中涉及的难题进行思考和研究，具有极其重要的现实意义。

一、充分认识领导干部责任追究制度建设的重要性

（一）能有效推动官员转变权责观念

“有权必有责，权责要对等。”责任追究制度的建立既是追责，更是对党员领导干部的震慑、警示和预防。它使领导干部深刻认识到“当多大官就有多大责任”，绝非“当多大官就有多大权”。要通过追责机制来逐步淡化直至放弃“官本位”观念，真正建立“民本位”思想，树立人民群众才是权力的主体，权力让渡的主体只能是人民的核心观念。实行责任追究制度就是逼着领导干部不仅对上级负责，更要对人民群众负责。

（二）是推动政府决策科学化民主化法治化的有力保障

近年来，因部分领导干部盲目决策、追求政绩决策、以权谋私决策等出现失误，导致政府公信力和社会公共资源蒙受巨大损失的现象频发。而一旦造成决策失误，某些领导干部往往以“交学费”、“集体决策”、“改革”、“非故意”等为借口逃避责任，加之相关制度体系还不完善，这就使得领导干部问责成了一句空话。如果领导干部决策责任认定和追究制度能够上升到法律层面，必将有利于领导干部决策责任的明确，更有利于这些决策者们依照法定职责、程序和权限认真行使决策权力。从而推动政府决策的科学化、民主化、法治化。

（三）是提升领导干部自律意识的现实需要

当前，我国处于社会转型期，各种矛盾交织在一起，来自思想领域和意识形态领域的斗争最为尖锐。同样的大环境，有些党员干部败节丧志，不知不觉走向自我毁灭的道路；有些干部却至始至终对党忠诚，对理想信念执着。两者差距巨大，原因众多，但是有一点是可以肯定的，那就是党员干部的自律意识和党性修养不同。周永康、薄熙来、徐才厚、苏荣等领导干部腐化蜕变的反面典型，都是从放松自律开始，逐步走向自我放纵，直至走向违法犯罪。领导干部责任追究制度的实施，能促使领导干部率先按照道德和法律规范，控制自己思想情感和行为举止，自我约束和自我鞭策。

（四）是全面建设社会主义法治国家的必然要求

尽管我国领导干部追责制度适用的法规、条例比较多，但大多数都散见于各类政策文件中，且操作性不强，并没有一部单独的全国性的关于领导干部问责的法律。所以到底什么情况下该追责，程序如何启动，谁来认定承担什么责任等一系列问题都没有在法律框架下加以明确规定。正是由于模糊的规定和界限，追责时产生执行难、效果差等情况，反而阻碍了干部责任追究制度的建设。总体而言，我国现行的行政问责制度带有“政策性的问责”色彩、而不是严格意义上的责任追究制度体系，离全面建设社会主义法治国家还有相当长的距离。

二、准确把握领导干部责任追究制度建设的现实难题

（一）责任主体泛乏，问责主体单一

从责任主体来看，党政主体不明确。首先，我国党委政府体系的权责边界划分不够明确，只有一些原则性规定，无法从根本上做到“权责一致”、“权责对称”。其次，在行政运行实践中，各级中共党委拥有重大问题的决策权，而政府机关实行行政首长负责制，出了问题与事故之后，承担责任的往往局限于政府部门，而党委主要领导责任追究较少，有失公允。再次，对集体决策所造成的失职行为在责任承担方面没有明确规定，责任难以追究到具体决策人身上。最后，政府横向职能部门之间权力划分有不少混乱、交叉、重叠之处，容易形成“见利争利、有责推诿”现象。

从问责主体来看，异体问责较缺乏。人民群众是国家权力的主要来源，但现实社会中，由于相关法律法规的不健全，大众问责渠道不畅；作为“第四权力”的新闻媒体，因中国舆论监督立法严重滞后而效果不佳；民主党派由于信息不对称而问责不够；人大虽有质询制度，但在实际政治生活中发挥效果不明显；司法机关是异体问责的重要力量，但难以主动介入官员问责并发挥应有的作用，使领导干部责任追究制度常常止于“党纪处分”或“行政处分”。可见，当前领导干部责任追究制度建设中的异体问责仍是薄弱环节。

（二）问责标准抽象，问责刚性弱化

领导干部责任范围与问责范围理应高度重合，但事实是由于实施过程中的弹性很大，责任追究刚性弱化，从而造成主观随意性和不彻底性较强。首先，问责事件主要针对那些重大安全生产事故、群体性事件、重大突发性事件等领域，而对于盲目决策、不作为、慢作为等造成潜在不良影响的问题则较少启动问责。其次，问责主要针对滥用职权或者违法行政，更多地停留在执行层面，而很少对用人失察和监督失职进行问责。再次，领导干部问责很少涉及法律责任、政治责任、道德责任，主要以行政问责居多。最后，问责的事项存在避重就轻倾向，没有一套详尽、公开、普遍的问责标准。

（三）问责法律混乱，问责程序简单

当前，我国的领导干部责任追究亟待规范化、制度化、科学化。首先，在问责程序的启动上，目前仍然局限于党政机关，外部问责严重缺失，而少有由人大代表、社会公众、政协委员来启动与实施的。其次，在责任认定上，各地规定不一，还有待于进一步规范，现有的行政问责程序中，存在“同责不同罚”的现象。因为缺乏应有的公开性与透明度，在处理过程中必然导致幕后权力操作。有时，为显示或突出对事件处置的重视，有的领导干部问责过程中存在盲目追求从快从重现象，完全偏离领导干部问责的规范程序。最后，部分地方或部门为追求“政绩”与维护“形象”，竭力掩盖失误，“大事化小，小事化了”，或对责任人有意偏袒，避重就轻，从宽处理。

（四）问责救济缺乏，问责文化滞后

任何制度在执行过程中难免会出现偏差与失误，我国部分地区还存在一些问责后的不正当做法和现象：“高调问责、低调复出”，“一地失职，异地为官”，等等。因此，亟需完善我国的领导干部问责救济，建立健全复出机制。仅从复出程序来讲，所有被免职或自己辞职的领导干部复出必须符合下列要求：能够严格执行《领导干部选拔任用工作条例》，必须经过社会民众的公开评议，必须经过公示程序，领导干部复出最多只能担任原任职务级别，问责与复出时间最少间隔两年。以上条件均满足，被问责领导干部的复出才是一种合法、正当的复出。另外，问责制度的建设只是单靠法律法规来推进是不可取的，有底蕴的问责文化基础与政治文化环境同样不可或缺，否则，就会出现“有制度，没文化”的奇特氛围，使领导干部责任追究制度难以持续、有效地实施。

三、全力推进领导干部责任追究制度建设的对策思考

（一）构建领导干部责任追究制度的法制保障

无数反面的典型例子告诉我们，问责领导干部不能只靠“风暴”，更需要法治。就我国目前构建领导干部责任追究制度的法制保障来看，需要从下面几个方面着力。

1、责任追究主体的确定。首先，强化社会公众的问责作用，必须从制度层面即以宪法与法律的形式保障社会公众的知情权、监督权、参与权和问责权。其次，加强新闻媒体对领导干部的问责。加大新闻媒体的舆论监督力度，通过立法保障新闻自由。最后，强化司法机关的问责作用，司法监督权的独立性与权威性必须通过法律加以保障。

2、责任追究标准的确定。一是科学划分党政机关层级之间的责任承担，明确层级边界，实现上下级关系法制化和责任追究立法明晰化。二是正确划分党的领导的决策责任与政府领导的执行性责任，党政干部和行政干部需要区别对待，各自承担决策责任和执行性责任。三是正确划分正职与副职的责任，正职更多承担的是决策责任，副职则更多承担执行性责任，具体到责任追究，则必须明确是决策出了问题还是执行性出了问题。四是正确划分个人责任与集体责任，集体责任由集体成员根据各自所占比例承担责任，政府层面问责则实行首长责任追究制。五是科学划分政府各职能部门的职责，切实处理好各职能部门之间、各岗位之间职能重叠导致的配置不合理、权责不清晰等问题。

3、责任追究程序的确定。有效实施领导干部责任追究制度，必须建立健全一套科学、规范、可操作的问责程序。一是问责的启动程序。既可以采取同体问责，也可以采取异体问责。二是责任的认定程序。领导干部问责必须通过一定程序来认定责任的归属、严重程度等。三是问责的回应程序。保护问责对象应该是法律的应有之义，简单讲，就是领导干部在被问责过程中，可以通过合法程序为自己的行为进行辩解、解释、辩护。同时，还可以引入听证制度。四是问责的公正透明。在领导干部问责与处理过程中做到公开、透明，包括问责结果的公示、公众媒体的监督等。

4、责任追究方式的确定。领导干部责任本来就有多种类型，包括政治责任、行政责任、法律责任等，不同的责任类型必然要有不同的承担方式。所谓政治责任，指领导干部在制定和实施符合群众利益的公共政策时，因为决策失误损害了公众利益，就要承担政治责任，如质询、不信任投票、弹劾、辞职、罢免等；所谓行政责任，指存在于行政系统内部，因其公权地位和公职身份对授权者和法律及其行政法规所承担的责任，其重要问责手段就是纠正不当的行政行为、行政处分、履行职责、通报批评等；所谓法律责任，指领导干部因违反了法定义务或契约义务，或错误行使法律权力所产生的不利后果，这种后果只能是由行为人承担。

（二）完善领导干部责任追究制度的政治生态环境

1、强化人民代表大会制度，强化其权力监督。作为我国最高权力机关，它是中国问责主体的核心，因此其监督问责权力必须进一步强化、细化与具体化，应通过立法落实宪法与法律赋予各级人大及其常委会的刚性监督问责权力，如投不信任票、质询、罢免、特定问题调查等，增强人大监督的问责手段与力度。

2、完善干部人事制度，规范权力授予机制。推进领导干部责任追究制度建设，迫切需要完善干部人事制度及相关配套改革。坚持党管干部原则，创新干部培养机制，创建干部培养基地，实行跨部门轮岗交流，扩大单位干部管理权限，努力把好干部及时发现出来、合理使用起来，着力构建有效管用、程序规范的选人用人机制，最终提升干部人事制度改革科学化水平。

3、强调政府透明，实施公开问责。政务公开与透明是有效问责的前提，政府透明强调的是行政机关要公开其执法依据、执法程序和执法结果，属于办事制度层面的公开。政务公开是实施阳光问责的基础和前提，通过政务公开，可以防止和遏制某些暗箱操作情况的发生。社会公众主要可以通过电子政府、政务公开栏、政务公开网络等进行查询、监督。

（三）建设新型领导干部问责救济制度和问责文化

1、完善政治民主，吸引更多社会公众参与。公众的积极参与，是落实领导干部问责制度最有效方式。实际上，这样也能形成良性循环，达到“善治”状态，而且，社会大众参与社会管理本身就是社会主义民主政治的体现。只有全社会广泛而有序的参与，真正对领导干部起到监督作用，才能增加公共权力的透明度特别是政府决策的民主化、科学化和法治化，最终实现领导干部决策和行使权力过程真正体现社会大众的呼声和利益。

2、转变传统观念，健全和完善行政救济制度。一方面，我国现有法律法规在制定和执行过程中，还无法真正赋予被问责领导干部申请复核、申诉和提前仲裁的权利，被问责领导干部在问责过程中的合法利益无法得到合理维护，无法确保问责的相对公平。因此，必须转变观念，切实完善领导干部问责的救济制度。另一方面，现有法律法规对于被问责领导干部的复出机制还缺乏实体性标准。简单讲，就是在完善行政救济过程中，要充分考虑被问责对象的品行、能力及事由，包括他们对待问责的态度及问责期间的综合表现等，都应纳入复出考核标准。

3、夯实责任追究制度的社会文化基础。领导干部问责，仅靠公众监督和法律约束是不够的，应该建立责任追究制度的文化环境和政治生太环境，使刚性的他律责任转化为自律责任，成为一种从政理念和普遍价值观。一方面，需要大力强化为官者的官德修养与责任意识，摒弃“唯上”的惯性思维，树立“权责对等”的全新问责文化。另一方面，需要引导和培育社会大众的问责意识和参与积极性，使其真正融入到问责文化建设中，而不仅仅是问责制度建设的旁观者和批判者。总而言之，我们迫切需要通过多种途径夯实问责文化基础，从而推动领导干部问责制度建设常态化。