准确理解“参政党是国家治理能力现代化的重要主体”

胡芬芳

（湖北省社会主义学院，湖北 武汉 430062）

中共十八届三中全会首次提出全面深化改革的总目标是“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”。这要求我们准确理解治理的内涵及特征，准确理解“参政党是国家治理能力现代化的重要主体”，并在推进国家治理能力现代化中发挥重要作用。

一、主体的多元化是治理的重要特征

治理理论的产生有着深刻的社会历史背景。一方面，政府与市场的双重失灵是治理理论产生的社会根源。在资本主义早期，西方国家以亚当·斯密的自由主义经济理论为理论基础，认为管的最少的政府就是最好的政府，政府只是充当“守夜人”的角色，仅限于提供最基本的公共物品，市场发挥最大作用。20世纪20年代末，爆发了世界性经济危机，出现了“市场失灵”现象，宣告了“自由放任主义”阶段的结束。此时，福利主义和凯恩斯主义等国家干预主义取代自由放任主义成为主流社会管理理论。福利经济学家认为政府可以弥补市场失灵，政府职能由此从“守夜人”转变成建设“福利国家”。随着政府职能的转变，政府职能无限扩张，日益包揽各种社会事务，使得服务效率低、质量差，政府越来越失去公民的信任，出现了管理危机，最终导致了“政府失灵”。从20世纪70年代起，面对“市场失灵”和“政府失灵”的现象，越来越多的人开始用治理机制应对市场和政府协调的失败。另一方面，自20世纪90年代以来，随着全球化进程的加剧，产生了许多跨国的社会、经济组织，由此带来了大量的、超出民族国家管理能力范围的世界性公共问题。这些问题无法用新公共管理理论解决，于是一种普适的、具有全球性质的公共行政理论——治理理论应运而生。

英语中的“治理”一词源于拉丁文和古希腊语，原意指控制、引导和操纵。治理理论的主要创始人之一美国学者詹姆斯·N·罗西瑙在其代表作《没有政府的治理》中明确指出：“治理与政府统治不是同义语，治理指的是一种由共同的目标支持的活动，这些管理活动的主体未必是政府，也无须依靠国家的强制力量来实现。同时，这个目标也不一定出自合法或正式规定的职责与机制，未必需要依靠强制力量克服挑战而使别人屈从。治理是一种内涵更为丰富的现象，既包括政府机制，也包含非正式、非政府的机制。”［1］由此可知，治理与传统的管理的主体不同，传统的国家管理理论及实践，强调的是管理者对被管理者的管制，政府往往是唯一的管理主体；治理则不同，治理的主体不仅仅包括政府，还包括非政府主体。换句话说，管理的主体是一元化的，而治理的主体是多元化的。在多元化的治理主体中，尽管政府依然是最重要的主体，但政党、企业组织、社会组织、居民自治组织以及公民个人等都参与到国家治理的过程中。这些治理主体既是管理者，也是被管理者，共同管理社会公共事务，处理社会冲突，协调不同利益，实现共同目标，从而形成一种协商治理、多元共治的格局。20世纪90年代以来，治理广泛运用于政治、经济、文化、社会等领域。

二、参政党是国家治理能力现代化的重要主体

新中国成立后，中国共产党一直按照治理理论建设社会主义国家，并不断丰富和发展着治理内涵。中共十八届三中全会首次提出了“国家治理能力现代化”的概念，这是一个具有中国特色的概念，其本质不同于中国传统社会以皇权为中心的治国理政，也不同于西方语境下倾向于向政府分权、实现社会多中心治理的治理概念。它源于中国共产党治国实践的探索和地方政府的创新经验，是对马克思主义理论的继承和发展，是对西方治理理论的扬弃。“作为全面深化改革的总体目标的内容，推进国家治理体系和治理能力的现代化，就是在完善和发展中国特色社会主义制度的前提下，在中国共产党领导下，优化和创新国家治理的主体格局、体制机制和流程环节，提升治国理政的能力，把我国的根本制度与基本制度内含的巨大能量和活力充分释放出来，以解决改革中不断面临的问题和难题，又在不断解决问题中优化主体格局、体制机制、流程环节和治理能力，最终实现我国根本制度和基本制度内含的价值规范和主张要求，从而达成中国特色社会主义现代化国家治理体系和治理能力。”［2］由此可知，国家治理能力现代化强调合作与参与，以主体多元化为显著特征。

中国特色社会主义制度包括根本政治制度、基本政治制度以及各项具体制度。其中，中国共产党领导的多党合作和政治协商制度是我国的一项基本政治制度，是具有中国特色的社会主义政党制度。这一政党制度的显著特征是：共产党领导，多党派合作；共产党执政，多党派参政。在中国特色社会主义政党制度中，参政党作为参加国家政权、参与管理国家事务的党，自然是国家治理能力现代化的重要主体。1989年通过的《中共中央关于坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的意见》明确指出：“各民主党派是各自所联系的一部分社会主义劳动者和一部分拥护社会主义爱国者的政治联盟，是接受中国共产党领导的，同中国共产党通力合作、共同致力于社会主义事业的亲密友党，是参政党。”由此可知，参政党是社会主义建设事业中的一支重要力量，在国家政治生活中履行着参政议政、民主监督、政治协商的职能，在推进社会主义经济、政治、文化、社会等各方面建设中发挥着重要作用。特别是改革开放之后，参政党发挥自身优势，积极参加社会主义建设事业，就改革开放、现代化建设、祖国统一等方面的问题深入调研、建言献策，为党和政府科学决策提供了重要依据，为全面建成小康社会、实现中华民族伟大复兴做出了新的贡献。

三、参政党对推进国家治理能力现代化的作用

参政党作为国家治理能力现代化的重要主体，对推进国家治理能力现代化具有重要作用。

（一）促进国家治理主体的丰富

从管理到治理的转变，意味着治理主体、权力运行方向、价值取向等方面的变化，如上文所述，治理主体即呈现多元化的特征。在中国特色社会主义制度框架下，国家治理能力现代化的主体不仅包括政府，还包括政党、社会、公众等。中共十八大以来，中央多次强调要“加快形成党委领导、政府负责、社会协调、公众参与、法治保障的社会管理体制”，这表明要逐步形成政党、政府、社会、公众协同治理的格局。参政党作为进步性政党，是社会主义劳动者、社会主义事业建设者和拥护社会主义的爱国者联盟，积极履行参政议政、民主监督、政治协商的职能，为我国现代化建设贡献重要力量，是推进国家治理能力现代化的重要主体，也丰富了我国国家治理主体。

（二）促进国家治理理念的更新

治理可以弥补市场和政府的一些不足，但它不能代替市场和政府发挥作用。事实上，有效的治理必须建立在国家和市场有效发挥作用的基础之上，它是国家和市场手段的补充。基于这一认识，很多学者提出了“健全的治理”、“有效的治理”、“善治”等理论试图解决治理的不足。其中，“善治”理论最具影响力，是一种新的治理理念。“简单地说，善治就是公共利益最大化的治理过程，其本质特征就是国家与社会处于最佳状态，是政府与公民对社会政治事务的协调治理。”［3］俞可平认为，善治具有合法、透明、责任、法治、回应、有效等6个基本要素。换言之，善治不仅仅追求经济的发展、社会福利的提高，同时也追求社会正义、公民政治参与和政府透明等方面的改善。

要实现善治的价值理念，就必须发挥各治理主体的作用。其中，参政党主要通过参政议政、民主监督和政治协商职能实现善治的价值理念。参政党在履行参政议政职能过程中，主要通过参加国家政权、参加政协、对口联系、参加内外事务活动、考察调研、社会服务、反映社情民意和对外交流等途径，就国家生活中的重要问题进行协商讨论，提供咨询，参与决策，并在执行过程中反馈信息，提出意见、批评和建议。参政党履行参政议政职能，有利于中国共产党广泛集中人民群众的智慧制定方针政策，所制定的方针政策能够充分反映人民群众的根本利益，从而最大限度地实现共同目标，实现善治。同时，中国共产党就国家大政方针、政治生活中的重大事项、经济和社会发展中的重大问题、统一战线中的重大问题在决策前与参政党进行政治协商，有利于决策的科学化、民主化，实现公共利益最大化，并充分发扬社会主义民主。参政党的民主监督，主要是参政党对国家宪法和法律法规的实施情况、中国共产党和政府重要方针政策的制定和贯彻执行情况、党委依法执政及党员干部履行职责、为政清廉情况等进行监督，是参政党行使民主权利的具体体现，是保障人民群众利益的必要监督。

（三）促进国家治理方式的改进

民主是社会主义的生命，是社会主义政治文明建设的核心。“现代国家治理的实质是民主治理，它强调公共治理和制度安排都必须保障主权在民或人民当家作主，所有公共政策均需从根本上体现公民的意志及其主体地位。”［4］可见，在国家治理过程中，要以人民当家作主为根本，推进国家治理方式的改进。以民主的方式推进国家治理能力现代化，要进一步坚持和完善人民代表大会制度、中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度等基本民主制度；要注重进一步健全民主制度，丰富民主形式，引导民主参与，广泛动员和组织多元治理主体参与管理国家事务和社会事务，参与管理经济和文化事业。

参政党对改进国家治理方式的作用，首先通过参政党在国体中的地位表现出来。人民民主专政是我国的国体，坚持人民民主专政，就是坚持国家的一切权力属于人民，保证人民依照宪法和法律法规，通过各种形式和途径，管理国家和社会事务，管理经济和文化事业，实现人民当家作主。参政党是参加国家政权、参与管理国家事务的党，通过各种形式和途径参与国家事务的决策，正体现了人民当家作主的社会主义本质，体现了我国国体性质。其次通过参政党在政体中的地位表现出来。我国的政体是人民代表大会制度，是我国的根本政治制度。在人民代表大会中，当选为人大代表的参政党成员直接参与国家事务的决策，直接推进社会主义民主政治建设。再次通过参政党履行民主监督职能推进国家治理方式的改进。参政党的民主监督主要是对执政党进行监督，是我国社会主义监督体系的重要组成部分。1989年颁布的《中共中央关于坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的意见》明确提出：各民主党派是反映人民群众意见、发挥监督作用的一条重要渠道。中共十八大报告明确指出：加强党内监督、民主监督、法律监督、舆论监督，让人民监督权力，让权力在阳光下运行。因此，充分发挥和加强参政党民主监督作用，对于加强和改善中共领导、建设社会主义民主政治、促进国家治理方式的改进都具有重要意义。

（四）促进国家治理目标的实现

国家治理能力现代化是在改革开放以来逐步形成的治理理论和治理实践的基础上提出来的。1992年邓小平在南方谈话中提出：恐怕再有30年的时间，我们才能在各方面形成一套更加成熟、更加定型的制度。1997年江泽民在中共十五大报告中指出：展望下世纪，我们的目标是，第一个十年实现国民生产总值比2000年翻一番，使人民的小康生活更加宽裕，形成比较完善的社会主义市场经济体制；再经过十年的努力，到建党100年时，使国民经济更加发展，各项制度更加完善；到世纪中叶建国100年时，基本实现现代化，建成富强民主文明的社会主义国家。2007年胡锦涛在中共十七大报告中指出：到2020年全面建设小康社会目标实现之时，我们将成为工业化基本实现、综合国力显著增强、国内市场总体规模位居世界前列的国家，成为人民富裕程度普遍提高、生活质量明显改善、生态环境良好的国家，成为人民享有更加充分的民主权利、具有更高文明素质和精神追求的国家，成为各方面制度更加完善、社会更加充满活力而又安定团结的国家，成为对外更加开放、更加具有亲和力、为人类文明做出更大贡献的国家。中共十八届三中全会在此基础上，提出了全面深化改革的总目标是“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”。从国家治理能力现代化提出的背景及含义可知，国家治理能力现代化的核心是制度现代化，其目标就是要把中国特色社会主义各方面的制度优势转化为治理国家的效能。为此，就要求在不断完善和发展中国特色社会主义制度的基础上，不断提高国家治理能力，加强和创新社会管理，把各方面体制机制的优势转化为管理经济社会事务的实际效能。只有将全面深化改革的总目标要求付诸实践，才能逐步实现“到2020年，在重要领域和关键环节改革上取得决定性成果，形成系统完备、科学规范、运行有效的制度体系，使各方面制度更加成熟更加定型”的目标。

新世纪新阶段，面对改革发展的繁重任务，参政党必须不断加强自身建设，才能继续保持民主党派的优势，才能为推进国家治理能力现代化做出应有的贡献。其中，参政党的制度建设是参政党建设的保障，是政党活动制度化、规范化的体现。加强参政党的制度建设，有利于把参政党工作的运行机制转化为国家治理的效能，进而促进国家治理制度的完善。

在推进国家治理能力现代化的历史浪潮中，作为国家治理能力现代化重要主体的参政党，在丰富国家治理主体、更新国家治理理念、改进国家治理方式、实现国家治理目标等方面发挥着重要作用。在全面深化改革新的历史阶段，要按照全面深化改革的总目标要求，发挥参政党履职作用，加强参政党能力建设，不断推进国家治理能力现代化。

［1］［美国］詹姆斯·N·罗西瑙．没有政府的治理［M］．张胜军，刘小林等译，江西：江西人民出版社，2001．

［2］王浦劬．科学把握“国家治理”的含义［N］．光明日报，2013－12－29．

［3］俞可平．推进国家治理体系和治理能力现代化［J］．前线，2014，（01）．

［4］肖文涛．国家治理现代化的时代意蕴［N］．福建日报，2014－02－17．