公安边防部队跨境抓捕法律问题研究



公安边防部队跨境抓捕法律问题研究

王建华

（中国人民武装警察部队学院，河北廊坊065000）

【摘要】公安边防部队是执法力量的组成部分，也是武装力量的组成部分，承担着跨境抓捕的任务。然而，与公安边防部队跨境抓捕相关的法律问题亟待解决。公安边防部队跨境抓捕面临许多挑战：没有明确的身份定位、缺乏统一的法律规范、缺乏完善的制度保障。应加强公安边防部队跨境抓捕的法律应对，首先是公安边防部队跨境抓捕的身份确证，其次是公安边防部队跨境抓捕的法律支持，包括统一的法律体系和务实的法律服务。

【关键词】公安边防部队；跨境抓捕；法律问题

近年来，边境地区暴恐威胁日益严重，跨境犯罪呈现网络化，涉恐人员偷渡现象凸显。为了推进依法治军、依法治警，为了有效惩罚犯罪、制裁犯罪嫌疑人，借助法律手段规范公安边防部队的各项执法行为，推进边防刑事执法的国际合作具有必要性、紧迫性。广西公安边防总队实施出境抓捕行动是执法合作中武装力量进入邻国的首次尝试，我们在总结成功经验的基础上更应对相关的法律问题进行探讨。

一、公安边防部队的身份定位

公安边防部队在国家的边境地区以武装的形式，采用军事和公安手段，依据相关法律、法规，联合境外有关国家的军事力量严厉打击各类违法犯罪活动，时刻保卫国家主权和领土的完整，保卫边境地区的安全。在我国的边防体制中，公安边防部队既是执法力量的组成部分，也是武装力量的组成部分，这种双重身份对公安边防部队的执法活动提出了更高的要求。

（一）公安边防部队是执法力量的组成部分

公安边防部队是执法力量的组成部分，行使国家机关的权力，在这种情况下，其身份和地位属于人民警察。《人民警察法》第六条第一项规定：“预防、制止和侦查违法犯罪活动”；第十项规定：“维护国（边）境地区的治安秩序”。公安边防部队进行刑事执法时，依据《人民警察法》、《刑法》以及《刑事诉讼法》等法律规范。基于此，公安边防部队是执法人员，不是军人。

（二）公安边防部队是武装力量的组成部分

公安边防部队是武装力量的组成部分，其身份是现役军人。《国防法》第二十二条规定：“中华人民共和国的武装力量，由中国人民解放军现役部队和预备役部队、中国人民武装警察部队、民兵组成。”作为现役军人，其行为必须遵循《中国人民解放军内务条令》《中国人民解放军纪律条令》《中国人民解放军队列条令》以及其他军事法律法规。在涉及国防利益、军事利益等问题时，以及在战时或紧急状态时，公安边防部队的身份具有军事性。因为其军事性的特征，容易引起国内外的关注。执行跨境抓捕任务时，必须对公安边防部队进行身份确证，这种身份确证具有重要意义。

二、公安边防部队跨境抓捕的界定

走私犯罪、毒品犯罪以及偷渡犯罪是边境地区主要的犯罪形式。近年来，随着经济社会的发展，边境毒情形势愈加严峻，防控难度增大；外国边民非法入境务工剧增，跨境犯罪网络化；涉恐偷渡问题成为新的边境防控症结，危险系数增加。面对日益猖獗的跨境犯罪，单靠一国的警察力量来对付狡猾的犯罪分子越来越困难。通过国际合作，突破一些司法上的障碍，共同采取有力的措施打击跨境犯罪活动，富有成效。

边防部门管辖的刑事案件侦查中的国际合作，是指国家间具有刑事管辖权的机关在边防部门管辖的刑事案件侦查过程中相互给予支持、援助、协助、配合的一种执法活动。[1]其范围包括犯罪情报的交流与合作、协助调查取证、联合侦查等内容。跨境抓捕作为国际合作的一个重要方面，对打击当前嚣张的恐怖活动犯罪具有重大作用。所谓抓捕行动是指执行抓捕任务的警察，在较短的时间和较小的空间内，依法、合法地使用武力，以突击、防护、控制、制服等行动方式，通过解除武装、剥夺抵抗力和消灭肉体等手段，捉拿犯罪嫌疑人的执法活动。目的是捕获犯罪嫌疑人，制止违法犯罪行为、消除违法犯罪活动，确保人身和财产安全。[2]

从国际合作和抓捕行动等概念出发，可以将公安边防部队实施的跨境抓捕界定为：执行抓捕任务的公安边防部队，在境内和境外，依法、合法地运用武力，针对跨境犯罪实施的突击、防护、控制、制服等行动方式，通过解除武装、剥夺抵抗力和消灭肉体等手段，捉拿犯罪嫌疑人的执法活动。

三、公安边防部队跨境抓捕的挑战

（一）没有明确的身份定位

公安边防部队有军事性的一面，在执法活动中难免引起国内外的关注。不仅如此，跨境抓捕必然会触及一国的国家主权，而国家主权原则是国际法的一项重要原则，也是国家间进行执法合作必须遵守的一项原则。实践中，往往是身穿警察服装的人员参与国际合作，而公安边防部队跨境抓捕会不会造成紧张的氛围值得关注。执行跨境抓捕的指挥员往往会有此顾虑，由此造成束手束脚的状况，从而难以发挥实际作用。

（二）缺乏统一的法律规范

与公安边防部队跨境抓捕等相关的执法合作的法律依据主要有国际法与国内法，散见于法律、行政法规、决定、命令、指示、地方性法规和部门规章、地方政府规章，以及我国参加和批准加入、缔结的国际条约中。国际条约中，如《联合国打击跨国有组织犯罪公约》关于没收、扣押、联合调查等侦查措施的规定，中越两国《关于处理两国边境事务的临时协定》关于双方相互协同追捕、扣留越境犯罪分子的规定等等；国内法中，如《刑事诉讼法》第十七条规定：“根据中华人民共和国缔结或者参加的国际条约，或者按照互惠原则，我国司法机关和外国司法机关可以相互请求刑事司法协助。”《公安机关办理刑事案件程序规定》第三百六十五条规定：“公安机关进行刑事司法协助和警务合作的范围，主要包括犯罪情报信息的交流与合作，调查取证，送达刑事诉讼文书，移交物证、书证、视听资料或者电子数据等证据材料，引渡、缉捕和递解犯罪嫌疑人、被告人或者罪犯以及国际条约、协议规定的其他刑事司法协助和警务合作事宜。”与公安边防部队跨境抓捕的相关法律规范只有原则性的职权规定，以及部门规章的依据，法律效力较低，缺乏专门统一的法律层面的规范，因此往往导致跨境抓捕法律依据不充分。

（三）缺乏完善的制度保障

公安边防部队实施跨境抓捕行动必然会牵涉到邻国的主权和利益，法律关系相对复杂，而且，跨境抓捕行动法律法规与官兵的人身、财产权益息息相关。目前对实施出境抓捕行动的公安边防部队的法律地位、法律责任等内容缺乏明确的规范，部队在执行跨境抓捕任务时权利与义务不是十分明确；公安边防部队的跨境抓捕行动还没有规范的制度流程，指挥员遇到突发事件时只能凭经验临机处置，难以实施正确而有效的指挥，这给跨出国门执行任务带来很大的困扰。不仅如此，公安边防部队法律人才稀缺、法律服务基础薄弱、法律服务滞后的问题不容忽视。武警部队法律服务是指武警部队中法律顾问处、基层法律咨询站（组）以及军队律师等法律服务人员，在各级政治机关及其司法行政部门的领导下，以当好首长决策法律参谋、做好任务中法律服务伴随保障、提供各种法律咨询和法律帮助为主要内容，通过担任法律顾问、代理诉讼和非诉讼事务、咨询代书、法律援助等多种业务手段，为部队、官兵及其亲属提供法律服务，以维护国家法律和军事法规、规章的正确实施，维护部队、官兵及其亲属的合法权益，保障部队安全稳定和集中统一的活动。[3]随着公安边防部队跨境抓捕等涉外执法行动的增加，涉法问题也越来越多，迫切需要完善的制度保障。

四、公安边防部队跨境抓捕的法律应对

完备的法律制度是公安边防部队跨境抓捕的前提和依据，任何涉外案件的处理都必须以专项的法律为基础。在涉外执法行动中，法律法规是否完整、清晰，直接关系到涉外执法行动的质量。公安边防部队跨境抓捕作为国际合作的重要内容，拥有充分的法律支撑具有重要意义。

（一）公安边防部队跨境抓捕的身份确证

对犯罪分子的抓捕，不仅要严格依照我国的法律规定，也要遵守国际法的有关规定，同时还要考虑到有关国家的法律规定，具有明显的执法性质。跨境抓捕是国际合作的重要方面，是公安边防部门在刑事管辖权范围内对犯罪嫌疑人采取的侦查行动，体现了公安边防部队执法力量的一面。跨境抓捕是一种执法行动。因此，公安边防部队在执行跨境抓捕行动时是作为执法力量的组成部分。

（二）公安边防部队跨境抓捕的法律支持

1.统一的法律体系

统一的法律体系不仅包含规范公安边防部队跨境抓捕的内容，也包含前者在内的警务合作的所有内容。因此，在最大限度地争取缔结国际打击跨境犯罪的合作公约的同时，应主动加强国内法律体系的建立和完善。全国人民代表大会常务委员会应考虑出台专门法律，对警务合作的内容作出规定。具体而言，应规定警务合作的主体，公安边防部门作为打击跨境犯罪的重要力量，理应包括在内；规定警务合作的类型（国际合作和区际合作）、适用条件、职能（有限列举包括跨境抓捕行动）、权限，以及执法人员与武器装备的出入境管理、经费保障等内容；规定法律责任。当然，专门法律的出台需要成熟的国内大环境，需要警务合作的深入开展和进一步的探索，因此建议在《人民警察法》第六条“公安机关的人民警察按照职责分工，依法履行下列职责”中加入一项“积极开展警务合作”作为过渡，从而使《公安机关办理刑事案件程序规定》中刑事司法合作与警务合作一章有了法律依据。

在行政法规、部门规章层面，一方面其是落实上位法的执行行为，另一方面其本身又是制定对应权限范围内普遍性行为规则的行为，还需要基层机关的具体执行。本文仅就公安边防部队跨境抓捕行动进行法律规定方面的探讨，对于其他警务合作的内容不做展开。具体到条例、规章中，有权机关应当确定跨境抓捕行动任务的指挥程序、行为规范以及进一步明确武器装备的使用规定，使公安边防部队跨境抓捕行动法制化、程序化、具体化，从而确保公安边防部队跨境抓捕行动具有统一的法律体系的支持。

2.务实的法律服务

执行跨境抓捕任务，公安边防部队不仅要遵守本国法律、法规，而且要尊重相关国家的主权和法律规范，对相关法律规范的了解，同掌握军事技能一样重要。因此，公安边防部队建立切实可行的法律服务制度势在必行。具体可以仿照解放军、武警部队关于法律服务制度的规定。在编制体制上，由于军队是在军以上单位设立法律顾问处，师以下单位设立法律咨询站，公安边防部队可以在边防局设立法律顾问处，统一领导法律服务工作，各总队设立法律咨询站，支队级单位配有专业的法律服务人员，并在实施过程中逐步提升法律服务人员的专业素质，完成向军队律师的转变。在法律服务工作制度中，对法律服务人员的权利义务以部门规章或者规范性文件的形式作出明确的规定，使跨境抓捕等执法合作的整个过程都有法律服务和保障。行动前，法律服务人员对双边或多边协定的贯彻施行进行全程教育、指导和监督。在出入两国边境的具体行动中，要教育部队熟悉相关法律，并能准确运用，使官兵增强遵规守法的自觉性。发生违法犯罪事实后，法律服务人员要协助妥善解决，维护好官兵的合法权益。

【参考文献】

[1]张秋波,黄丽娟.边防部门管辖的刑事案件侦查工作指南[M].北京:中国人民公安大学出版社,2011:150.

[2]阎立新.抓捕行动本质及其现实指导研究[J].辽宁警专学报,2009 (2):92.

[3]周健,钱蘅.武警法学[M].北京:法律出版社,2014:268.

收稿日期：2014-12-26责任编校：陶范

【中图分类号】D914

【文献标识码】A

【文章编号】1673―2391(2015)05―0114―03