农村闲置土地经营的法律问题探究

王娟娟　张亚婉　钱雅琪　年蒙蒙

【摘 要】我国经济正处于高速发展的阶段，城镇化进程也不断加速。一方面，我国的人均土地资源匮乏，另一方面，在农村有大量土地被闲置，这加剧人地之间的矛盾。本文将从农村闲置土地的概念出发，分析了农村土地闲置的原因，针对农村闲置土地经营中的法律问题，提出了有针对性的建议对策，以期解决农农村闲置土地经营中遇到的法律问题。

【关键词】农村；闲置土地；经营；法律问题；对策建议

1 农村闲置土地的概况

农村闲置土地指的是现有农村范围内已经开发但处于未被利用或者利用不充分的状态，不利于农业生产和影响集约节约利用的集体或国有土地。[3]包括农业用地和非农业用地。农业用地又称农用地，指直接或间接为农业生产所利用的土地。包括耕地、园地、林地、牧草地、养捕水面、农田水利设施用地，以及田间道路和其他一切农业生产性建筑物占用的土地等。非农业用地是指农业用地和暂时难于利用的土地（如戈壁、沙漠、高寒山地、裸岩、裸土等）以外的土地。

农村土地闲置主要是由国家政府、经济等多方面因素共同造成的。改革开放以来，我国的经济迅速发展，城镇化进程也不断加快，进城务工、经商的农民越来越多，甚至有农民举家搬迁至城镇生活；农民进城也造成了农村劳动力短缺，加上种植粮食的经济效益低，农民的种粮积极性普遍不高；还有一些企业进行土地投机，将土地闲置，试图获得土地的自然增值收益，这些都导致了农村大量闲置土地的出现。从法律上来说，我国的土地是归集体所有，但集体的范围各地有很大差异，有的是属于自然村所有，有的是属于行政村所有，具体属于哪一集体所有没有具体的立法；农村闲置土地在流转过程中，缺乏明确的法律依据及相应的纠纷解决机制，造成土地市场流转混乱的局面。因此，我国应加强相应立法，与时俱进，提出解决对策，促进农业社会健康发展。

2 农村闲置土地经营中涉及的法律问题

2.1 农业用地流转缺乏必要的法律程序

我国《农村土地承包经营法》规定：通过家庭承包取得的土地承包经营权可以依法采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转。为了使土地不被闲置浪费，加上国家鼓励农村土地承包经营权进行流转，很多农民会选择转包、出租等流转方式。农村土地流转中会形成很多利益主体，然而这些利益主体之间的权责关系并不明确。首先，在我国，农村土地流转并不注重形式和程序，很少会采用合同形式，大多是口头约定即把土地使用权流转给亲朋好友。其次，太过随意的流转方式无法确定权利义务主体，导致双方的权利义务关系不明确。由于缺乏合同效力，双方的权责难以得到落实，导致土地纠纷难以快速有效地解决。因此，我国应加快脚步制定明确可参照的农业土地流转程序和形式，完善土地管理秩序。

2.2 非农业用地流转缺乏明确的法律依据

非农业用地通常包括农村聚落，大、中、小城镇，工矿区，交通运输等占用的土地。随着农村越来越多的年轻人在城市安家落户，导致越来越多的宅基地被闲置，利用效率大大降低。除此之外，农村闲置土地还包括许多废弃的学校、厂房等集体建设用地。目前，我国非农业用地的流转主要有出租、转让、以地入股、联合经营等形式。随着社会经济的发展，土地的价值越来越受到重视和关注。因此，违法出租、转让、入股集体土地的行为屡见不鲜，包括一些单位和个人擅自与农村集体签订合同，不报任何机关审批，违法用地。违法流转土地不仅会严重影响我国的土地市场，而且不利于保护农业用地。因此，我国应加快有关非农用地方面的立法，尽快把非农用地流转法律化、规范化，保障经济持续、快速、健康发展。

2.3 农业用地转为非农业建设用地缺乏明确的纠纷解决机制

随着经济的快速发展，非农业建设用地的需求逐渐增加，在巨大利益的驱使下，越来越多的农民选择与企业签订合同改变农业用地用途。农业用地转化为非农业建设用地一般有两种方式：一是，国家征收、征用；二是，农村集体内部依法转让和农业用地非法转用。对于农村集体非法转用，我国《农村土地承包经营法》明确规定：任何单位和个人不得自行与农村集体经济组织或个人签订协议将农用地转为建设用地。因此，农民与企业或其他经济参与者签订的合同因缺乏法律的认可而归于无效。但在实践过程中，法律的不认可并不影响私下合同的签订和履行，履行必然会产生纠纷，如果完全按照合同无效来解决，双方利益将会严重受损。因此，如何解决这一类型的合同纠纷以及如何确定双方的责任义务成为当前迫切需要解决的问题。

3 农村闲置土地经营的救济机制

3.1 明确农村闲置土地的权属界限，做好土地流转的登记工作

我国《物权法》规定：“不动产物权的设立、变更、转让和消灭，经依法登记发生效力，未经登记，不发生效力，但法律另有规定的除外。”从物权法上看，土地物权以登记为产权要件，即土地的所有权、使用权流转以登记部门的登记为准。对于农村闲置土地的使用权流转来说，其权属明确要求两个方面：一是，主体明确，也就是农村闲置土地的所有权主体和使用权主体必须明确，无论是国家所有还是集体所有、是自然村所有还是行政村所有，使用权属于哪户农民的、又向谁流转，都须在地籍登记部门进行登记。二是，面积明确，即主体享有所有权与使用权的闲置土地面积必须明确，权利的边界对权利主体或其他主体的权利义务进行限制。在农村闲置土地的流转中，土地面积的确定直接关系到使用权人的收益。三是，用途明确，即对农村闲置土地流转后的使用方式进行确定，土地使用者应当按照批准和登记的文件以及流转合同的约定使用土地，未经原批准机关批准，不得擅自改变土地的用途，将农业用地转变为非农业用地。

通过权利登记对农村闲置土地的权属进行界定，使权利主体能真确清晰地认识到自己的权利，使土地的每一次流转都有据可查，做到土地流转的规范化和法律化，更好地抵制土地违法行为。同时相关机关要严格执法，妥善解决土地流转过程中产生的争议。

3.2 确立农业用地流转合同制度，完善农业用地流转程序

为了明确农用地流转过程中的权利义务主体，更好地解决土地纠纷，把农用地流转制度化、法律化、建立流转合同制度是关键。首先，制定农用地流转合同标准文本，提供违约解决模板，为流转主体订立合同提供可依据的参照物。其次，规范农业用地流转行为，土地流转的双方当事人除了要签订合同外，还要向乡镇和村委会备案。再次，赋予乡镇主管部门监管职责，对己提交的土地流转备案合同进行审查，及时发现问题，预防发生不必要的纠纷。最后，建立农业用地流转档案，确保所有的流转合同有案可查，完善相应的政府信息，接受社会监督。因此，只有确立了土地流转程序，明确流转各方权利义务，土地纠纷才能被妥善地解决，我国农业用地土地流转形式才能被推广，从而推进农村建设进程，符合时代发展的要求。

3.3 重构集体建设用地流转法律体系

我国现行法律严格限制着农村集体建设用地的流转，政策与法规的滞后阻碍了土地市场的发展，因此，我国应建立新型集体建设用地土地流转体系，与时俱进。首先，通过完善立法来确定我国农民土地产权主体地位，从而避免所有权主体多元化。其次，完善与集体建设用地使用权流转有关的法律、法规，明确流转所具备的条件、程序、形式及范围，加强合同制度在流转过程中的作用，使流转有法可依。再次，集体使用权流转收益分配应公平合理，针对不同的转让形式建立不同的分配制度，同时制定流转价格，确保流转收益。最后，通过立法赋予土地管理部门监管职责，确保农民的权益在不受侵犯，保证我国集体建设用地流转体系健康、快速发展。

3.4 明确农业用地转为非农业建设用地的合同纠纷解决机制

虽然我国尚不认可农民与企业非法签订合同改变农业用地用途的行为，但解决此类合同纠纷却刻不容缓。首先，如果合同双方均无过错和重大过失，由此产生的赔偿责任按照公平原则分配。其次，如果合同一方隐瞒土地性质而使对方遭受损失，那么隐瞒一方应承担赔偿责任，无过错一方需就损失和隐瞒事实承担举证责任。最后，如果双方在合同订立过程中，双方约定村民有办理土地转化手续的义务或由于对方无法使用土地而产生的违约保证义务，针对上述情形要分情况分析，第一，由于合同无效则合同中的义务条款无效；第二，《合同法》第五十七条规定：合同无效、被撤销或者终止的，不影响合同中独立存在而有关解决争议方法的条款的效力。因此，合同中有关违约责任的设定条款可作为解决合同纠纷的依据。

3.5 健全完善纠纷解决机制，促进社会和谐。

农村闲置土地的纠纷，主要有两种表现形式：一是，平等主体之间的纠纷，包括农民与其他公民之间、农村集体组织与集体内农民及其他公民之间的纠纷。二是，公权力机关与个人、集体之间产生的纠纷，包括政府规划管理纠纷、闲置土地用途调整纠纷、国家征收纠纷、闲置土地行政登记纠纷。面对众多的纠纷，我们要健全纠纷解决机制，针对平等主体之间的纠纷，可以通过民主协商、民间调解、仲裁裁决、民事诉讼、行政解决等方式化解纠纷；针对国家公权力的侵犯，可以通过行政复议、行政诉讼和国家赔偿的方式进行救济。通过法律法规建设，平衡各主体之间的利益，预防纠纷的发生，促进社会和谐。

4 结语

综上所述，土地资源对人们生活水平的提高、国民经济的健康发展都起着重要的作用，我国人均土地资源稀少，但在农村有大量土地被闲置，这主要是经济和政治等方面的原因导致的。本文通过对农村闲置土地原因和危害的简单概括，总结了农村闲置土地经营中存在的法律问题，并提出了具有针对性的对策建议，通过国家、农民等权利主体的努力，相信农村闲置土地经营中出现的法律问题应该能够得到妥善有效的解决，做到国家利益、集体利益和农民利益之间的平衡，保障农业在国民经济中的主体地位，促进我国经济健康、平稳、快速发展。

【参考文献】

[1]符健敏.中国集体土地流转的法律问题研究[D].2011.

[2]陶镕.集体建设用地使用权流转的法律规制研究[D].2013.

[3]徐洁.农村闲置土地的界定及驱动因素分析——以醴陵市为例[D].2014.

[责任编辑：田吉捷]