政府行为、城镇化与农业可持续发展

戴青兰，靳涛

摘 要：文章以政府行为和中国特色的城镇化路径为视角，探究政府主导的经济增长模式和城镇化过程对我国农业发展和农民增收的影响。研究发现，政府增加农业支出对农业发展和农民增收有积极意义，但是，地方政府利益最大化的投资拉动模式不利于城乡均衡发展。目前，地方政府主导的城镇化过程进一步恶化了城乡收入差距，不利于农业可持续发展，更为严重的是，地方政府行为与城镇化的交互影响对农民增收更为不利。

关键词：政府行为;城镇化;可持续发展;城乡收入差距

中图分类号：F303.3     文献标识码：A     文章编号：1004-1494（2015）01-0066-06

新时期我国农业发展面临许多发展机遇，十八届三中全会提出国家支持农业发展的政策和投入力度要不断加大，此外，城镇化作为支撑中国经济可持续发展的国家战略，也会加快农业结构和农业效率的提升。那么，在这种逻辑下如何引领农业发展就给我们提出了新的课题。

一、相关研究的述评及问题的提出

改革开放以来，对我国农业发展的相关研究文献颇多，且从不同的侧面来展开。如李谷成等基于中国省级比较的角度，对中国各省农业效率做了研究，分析了农业区域差异的内在原因及表现[1]。对中国农业效率的研究，McMillan（1989）[2]、Lin（1992）[3]和Xu（1998）[4]等学者从全要素生产率和技术效率分析两方面都先后做过较为深入的研究;此外，国外的学者Jensen（2000）[5]、Townsend（2001）[6]等后续的研究也认为中国农业生产率并不高，还有较大提升空间。洪银兴等认为，新时期我国农业发展面临许多发展机遇，特别是国家支持农业的投入力度不断加大，农产品市场扩张、比较效益的逐渐提高、农业生产结构不断改善以及科技发展等都将为未来农业发展提供了难得的发展机遇[7]。石磊、高帆则认为，改革开放以来，中国经济持续高速增长，在世界范围内可以称为一个“奇迹”，然而，经济增长引致的财富分配效应并不是相对均质的，城镇居民收入和消费水平高速增长，农村居民收入和消费水平增速却相对缓慢，城乡“失衡”不断扩大[8]。高帆还认为，当前农业发展正处在新的历史起点，面临着新的发展目标，并在生产要素、市场结构、制度安排等层面表现出十大困局[9]。此外，焦方义研究认为，政府财政、信贷资金在我国东部、中部和西部地区对农业经济增长的影响具有明显的地区差异性。随着财政、金融资金的投入，东部、西部地区没有出现收敛或者发散的趋势，但是在中部地区出现了发散的趋势。并且在东、中部农区财政资金的运行效率不高，信贷资金在西部农区对农业经济增长的贡献也不明显[10]。

范柏乃、段忠贤通过财政与农业相关关系研究认为，我国财政农业支出与农业经济发展之间不仅存在着密切的正相关性，还存在着十分明确的单向因果关系，国家财政农业支出是引起农业生产总值变化的重要原因，但二者并非简单的线性关系[11]。

黄季焜通过更具体的研究认为，中国农业也将面临农产品需求增长趋缓、自然资源退化、生产力增长乏力、生产经营规模小、劳动成本上升、气候变化、价格波动等巨大挑战。未来食物供需缺口将逐渐增大，食物安全问题将日益突出。为此，国家支持政策的重点需要聚焦在农业生产力的提升上，并调整新时期现代农业的发展战略[12]。林毅夫等认为我国农村改革关系到农民、农业和农村经济发展的大局，从发展的角度看，我国金融改革应该更加注重培育和发展大量中小金融机构，因为相对于大型金融机构而言，中小金融机构在服务于农村劳动力转移、农业结构的调整和农村的社会保障中更具比较优势[13]。王丰也认为，农业发展必须破除城乡二元结构的制度性障碍，形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农城乡关系[14]。王伟认为，各省经济发展水平的不同，决定了政府对农业的财政支出力度必然也存在一定的差异，因而立足于对具体区域的研究显得更有必要[15]。此外，魏朗则针对中国的国情研究发现，财政支农支出对我国农业经济增长有重要影响，并且这种影响仍在持续[16]。陈丽、张士云也认证了这个结论，他们运用多元统计的分析方法对农业经济增长因素进行分析，得出结论是农业基本建设投资对农业总产值有显著的间接作用[17]。

农业发展是一个由传统农业过渡到现代农业的多层面的演进过程，这一过程必定伴随着城市化过程，其进程必定是复杂而又艰巨的，面临的问题也更多，因而在这个过程中政府不可或缺，只有政府才能协调各方面的力量来推动农业现代化的进程。

政府行为与城市化对农业发展有何影响，关于这一点主流经济学的相关理论并没有给我们答案，这一问题也是影响中国农业发展的最突出问题，而把农业发展放在政府行为与城市化的作用下来考察，这方面的研究也是比较少的，本文基于中国改革开放30多年的进程，在此逻辑下对我国农业发展的绩效做出评价。

二、农业发展、政府行为与城镇化的关系

农业发展除依托资源条件外，还与政府对农业的扶持分不开。这些政府支持包括财政、税收、金融、人才、项目和技术等，正是这些支持使农业获得了持续的发展。要使农业长期稳定地发展，国家应持续增加农业投入，加快农业现代化的步伐。采取多种渠道筹资，解决农业发展的资金问题，增强农业抗御自然灾害的能力，提高农业生产机械化水平，普及推广农业先进科技，以提高农业生产水平。

从世界范围内来看，城镇化水平较高的国家，在其城镇化过程中，由于工业的比较收益高于传统农业，城镇化的发展或多或少都会对农业造成不利影响[18]。但是城镇化、工业化的发展同时又能为农业的发展创造前提条件，即伴随着城镇化、工业化的进程，农业的物质要素向非农产业转移的同时，大量的农业人口向非农业人口转移，乡村人口向城镇人口转移。其结果是减轻了人口对土地依附。但在我国，由于城镇化是政府主导下的城镇化，地方政府为了自身的利益（土地财政和GDP挂帅），往往会以牺牲农民利益来推动城镇化，在这种特殊背景下农业发展必定会受到冲击和影响。此外，为了维护社会的稳定，我国特殊的土地政策和户籍政策都抑制了农村剩余劳动力的转移，这也必定会影响农业生产率的提升和农业的发展。由于在城镇化的过程中没有伴随着劳动力的转移而形成土地集中和规模经营，使农业机械优势难以发挥，新技术难以采用，这必然使得农村对农业基础设施投入下降，农业增长率呈现衰减状态。一般来说，农业产值占GDP的比重会随着城市化进程的推进而下降，而农民收入和农业生产率是否能与第二和第三产业一样不断提升则是考察农业是否可持续发展的关键。从图1也可以看出，中国农业产值占比也是随着城市化的不断攀升呈下降趋势。endprint

实际上，农业是城镇化的基础，城镇化的进程快慢相当大的程度上要取决于农业的发展。从西方发达国家的城镇化历程来看，在确保农业生产或农产品进口正常发展方面，这些国家做得是比较成功的。欧洲特色农业一直很发达，其经济效率也较高;而美国是世界上最大的农产品出口国之一，但农业收益也不明显低于其他产业。我国是一个人口众多、土地资源相对紧缺的大国，农业的发展和供给能力的增长是城镇化的基础，我国不可能主要借助从别国输入农产品来维持城镇化的进程，而必须在农业发展的基础上来推进城镇化的正常发展，且必须以城镇化的发展来带动农业现代化。此外，农业发展的基本生产资料是土地，而农村城市化进程的一个突出表现却是耕地被征用于城镇和城市的发展，正是基于这种耕地减缩、土地功能转化的情况，农业发展形势更为严峻，为此国家制定了最为严格的农地保护政策。所以，我们认为要持续发展农业必须处理好政府行为及城镇化对农业的影响，就农业论农业是没有意义的，农业发展受制于地方政府行为和政府主导的城镇化的影响，只有处理好三者的关系，农业才能高效可持续发展。

中国的经济增长模式是地方政府主导的投资拉动型经济增长模式，在这种模式背后是基于中国特色的发展背景和发展逻辑。由于中国是一个转型国家，也是一个发展中国家，既面临发展问题，又面临转型问题，而政府与市场在很多方面的职能边界尚未厘清，特别在土地政策、人口政策和户籍政策等方面还保留很多计划体制下的烙印，而地方政府作为独立的利益主体，其更多关注自身的财政问题和增长业绩，在这种背景下，农业发展就处在一个相对不利的局面，因为农业投入多，见效慢，农业发展与地方政府热衷的土地财政和GDP竞标竞赛等短期发展行为是相背离的，这必然导致农业发展的困境和困惑。本文基于这种分析，提出两个推论：

推论一：政府财政支出对农业发展非常重要，但土地财政和GDP挂帅下的政府行为会阻碍农业的可持续发展。

推论二：城镇化可以提高农业效率，但在土地政策和户籍政策制约下的城镇化可能不一定会提高农业生产效率，反而会制约农业效率的提升。

图1 城市化率与农业增加值占比关系图

三、计量模型、指标度量和描述性分析

（一）计量模型

本文的研究重点是政府行为和城镇化对农业发展的影响，在考虑核心解释变量的政府行为和城镇化基础上，还考虑其他控制变量的影响（控制变量的选择见第二部分指标的度量），基于此，本文构建计量模型如下：

Fi，t=α+γGi，t+βi∑Xi，t+fi+εi，t

其中，i表示地区，t表示年份，F表示被解释变量，G为核心解释变量，Xi为影响被解释变量的其他控制变量。

本文计量模型用面板固定效应模型（FE）及随机效应模型（RE）来分别回归，通过检验发现FE更适合。

本文在通过hausman检验，确定选用固定效应模型还是随机效应模型，在此基础上再用广义估计模型（GEE回归）进行稳健性检验。

（二）指标的度量

1. 被解释变量。农村居民与城镇居民收入比值（lnincomegapa）。本文的核心任务就是考察政府行为和城镇化视角下对农业发展的影响，因此，考量农业发展的评价指标用农业增长率和农业产值都没有意义，因为这些指标都无法和第二、三产业发展指标进行比较而得出客观评价，唯有农村居民收入与城镇居民收入之比才能表现除此背景下农业与第二、三产业的发展态势之比，故这里用农村居民与城镇居民收入之比作为衡量农业发展的指标。

具体地，本文将测算28个省市（为了保证数据的一致性，这里不考虑海南、重庆和西藏3个省市）的农村居民与城镇居民收入之比情况，在计算过程中参考新中国60年数据进行推算，并在此基础上通过以后逐年的中国统计年鉴，把相关数据延伸至2011年，针对有些省份缺乏数据，本文用插值法计算出相关数据。

2. 核心解释变量。政府行为（lnORG）和城镇化（lnuremruem）。政府行为通过政府预算外收入占比（lnexrgdp）和政府农业投入占政府财政支出占比（lnagrirevper）来表示。而城镇化指标则用城镇就业人口与农业就业人口来表示（lnurbangap）。

（1）政府预算外收入占政府总收入的比重（exrgdp）。我们用政府预算外收入占政府总收入的比重来衡量，即Exrgdp=地方政府预算外收入/地方政府总收入。该指标表达一个地区政府对经济活动的干预程度，当该指标数值大时，表示政府对经济干预强。该指标符号取决于实证结果。数据来自《新中国60年统计资料汇编》和2008年以后的历年《中国统计年鉴》。

（2）政府农业投入占政府财政支出占比（lnagrirevper）。我们用政府财政中农业支出比例来衡量，即Agrirevper=地方政府农业支出/地方财政支出。该指标表达一个地区政府对农业的支持程度，当该指标数值大时，表示政府对农业支持力度大。该指标数据来自《新中国60年统计资料汇编》和2008年以后的历年《中国统计年鉴》。

（3）城镇就业人口与农业就业人口的比值（lnuremruem）。我们用城镇就业人口除以农村就业人口来表示，即Uremruem=城镇就业人口/农村就业人口。该指标表达一个地区城镇化水平，当该指标数值大时，表示该地区城镇化水平高。该指标数据来自《新中国60年统计资料汇编》和2008年以后的历年《中国统计年鉴》。

3. 控制变量。

本文在选择控制变量时采取以下两个原则，一方面是选取那些真正有效的影响因素，而避免选取有交叉影响的因素。同时，对回归中一些对被解释变量影响微弱的因素也予以去除。基于此，本文控制变量选取了三种影响因素，一是社会发展水平的影响;二是对外开放的影响;三是制度背景的影响。社会发展水平用人均资本存量（kper）来反映;对外开放水平用FDI占GDP比重来衡量;制度因素考虑了两个变量，一是政府财政支出占GDP的比重（Govexper）。二是国企职工占职工总数的比例（imempy）。endprint

（1）人均资本存量（lnperk）。我们用资本存量除以人口数来表示，即Kper=K/pop，资本存量以新中国60年数据和历年《中国统计年鉴》测算得到，人口数据取自《新中国60年统计资料汇编》和2008年以后的历年《中国统计年鉴》。

（2）对外开放水平（lnfdiper）。我们用FDI除以当年GDP作为对外开放水平的衡量指标。数据取自《新中国60年统计资料汇编》和历年《中国统计年鉴》。

（三）数据描述性分析

为了保持变量的统一性和可比性，我们最终选取1982-2011年30年28个省市的面板数据作为分析样本，为了与本文让计量模型变量保持一致，我们对所有变量都做了自然对数处理（见表1）。

表1 变量的统计性描述

对各个变量之间的相关性也做了检验，各个解释变量的相关系数的绝对值低于0.7，均可达到相关要求。

图2是城镇化水平与农村城镇居民收入比的关系图，二者呈负相关关系，这说明目前中国的城镇化进程进一步拉大了农村城镇居民收入比。

图2 城镇化与城乡居民收入比

四、回归模型及结果分析

本文使用面板固定效应模型（FE）和随机效应模型（RE）进行估计，估计结果通过hausman检验，发现固定效用模型更为有效。模型（1）-（3）是基于全国的回归结果，从全国结果看，FE模型更为有效。模型（1）是全国面板的固定效应（FE）回归结果，模型（2）是考虑了政府预算外收入占比与城镇化水平交叉项的固定效用模型回归结果，模型（3）是考虑了农业支出占比与城镇化水平的交叉项的固定效用模型回归结果。

从表2回归结果看，模型（1）-（3）回归结果是一致的，政府预算外收入占比对城乡居民收入差距扩大呈现负面的影响，这说明地方政府做大本地区财政的行为是与保持城乡协调发展的目的不一致的。而政府农业支出占比对城乡收入差距缩小是正向的，这说明政府农业投资是缩小城乡收入差距的重要举措，这个结果也是正常的。城镇化对城乡收入差距缩小的影响也是负向的，这也说明中国城镇化是存在问题的，是对农民不利的城镇化。另外，社会资本存量对城乡收入比影响不显著，而对外开放也会拉大中国城乡收入差距，这主要是由于外商直接投资的进入大多都集中在城市，自然会拉大城乡收入差距。从两个交叉项的符号来看，政府预算外收入占比与城镇化的交叉项和政府农业支出占比与城镇化的交叉项都为负，这表明地方政府行为与城镇化的交互影响也是不利于城乡收入差距缩小的，说明地方政府主导的城镇化本身也是不利于农民收入提高和农业发展的。

表2 全国面板回归估计结果

本文分别就东、中、西部作了固定效用模型与随机效应模型回归，发现固定效应模型更为有效，表3是用固定效应模型（FE）分别回归东、中、西部不同模式的对比结果。在表3中，模型（4）是东部地区的回归结果，模型（5）是中部地区的回归结果，模型（6）是西部地区的回归结果。

表3 分区域面板回归估计结果

从表3可以看出，1. 无论是东、中、西部任何区域，政府预算外收入占比都不利于城乡居民收入差距缩小，说明地方政府的收入最大化行为不利于农民增长和农业发展。2. 政府农业支出占比对城乡收入差距缩小是有积极作用的，但当考虑了农业支出占比与城镇化的交叉项后，东部地区交叉项为正值，而中、西部地区不论是农业支出占比指标还是农业支出占比与城镇化水平交叉项指标都为负，说明东部地区农业支出与城镇化耦合更为有效，而中、西部地区政府对农业支出占比与城镇化间矛盾更深。3. 从城镇化水平对城乡居民收入差距的影响看，城镇化进程明显不利于城乡收入缩小，这在东部地区更显著，在中、西部地区不太显著，但当考虑了农业支出占比与城镇化水平交叉项后，东部地区交叉项为正，中西部地区交叉项为负，说明东部地区城镇化与政府对农业支出占比的交互作用是有效率的，中、西部地区则是显著的负效率。4. 从人均资本存量变化对城乡居民收入差距来看，在东部地区人均资本存量的增加会缩小城乡居民收入差距，而中、西部地区则会加大城乡居民收入差距，说明东部地区对农村居民收入提升更为有利，中、西部地区农村居民发展空间更小。5. 从对外开放水平对城乡居民收入差距的影响看，对外开放水平会缩小东部地区城乡居民收入;对西部地区影响相反，会拉大城乡居民收入差距;在中部地区比较特殊，当考虑了政府预算外收入占比与城镇化的交叉项后，对外开放对城乡居民收入差距有积极作用，但在考虑了农业支出占比与城镇化水平的交叉项后符号为负，表明此时对外开放又会阻碍城乡收入差距趋近，这说明中部地区对外开放对城乡居民收入差距影响更为复杂。

回归结果的地域差异说明政府行为和城镇化水平对农业提升和农民增收在东、中、西部的发展有着不同的路径，这实际是和东、中、西部不同的发展基础紧密联系在一起的。

五、结论与建议

本文通过研究发现，政府行为与政府主导下的城镇化对我国农业发展，特别是对农民收入有显著影响。政府农业支出占比有利于农业升级和农村居民收入提高。政府预算外收入占比扩大了城乡居民收入间的差距，说明地方政府利益最大化行为是不利于农业的持续发展和农民的收入增长的。政府主导下的城镇化也是不利于城乡收入差距缩小的，说明中国的城镇化过程是不利于农民的。对外开放也会拉大中国城乡收入差距，这与外商直接投资主要都集中在城市有关。政府预算外收入占比与城镇化的交叉项和政府农业支出占比与城镇化的交叉项都也基本上是不利于城乡收入差距缩小的，这反映出地方政府主导下的政府支出行为和城镇化行为都是不利于农业和农民的。特别是，对中、西部地区在考虑了交叉项后，不论是农业支出占比指标还是农业支出占比与城镇化水平交叉项指标都为负更表明了这一点，这也说明中西部地区政府行为与城镇化更不利于农业提升和农民增收。

笔者认为，我国地方政府主导的投资拉动型经济增长模式和城镇化过程是不利于农业升级和农民增收的，这主要是缘于地方政府自身利益最大化行为的结果。由于城市发展和工业发展能更快地带来成效和业绩，能更好地维系自身的利益，这就必然决定了地方政府行为的“重工轻农”和“重城偏乡”的后果。所以，我们认为中央政府应在规范地方政府支出和行为方面更多地引导他们对农业的倚重，这可以通过法律和相关规章来实施。此外，要增强对农民和农业的保护，在城镇化过程中要在土地利益、转移支付和福利保障方面对农民予以更多的关照和政策保护，否则农业不可持续发展和城乡差距等问题就越来越严重。endprint

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责任编辑 莫仲宁endprint