永州生态城镇化发展的对策思考

方 芳



永州生态城镇化发展的对策思考

方 芳

（湖南科技学院，湖南永州 425000）

永州地处湘江源头，是湘江流域生态安全的重要屏障，生态环境是永州的生产力。新型城镇化战略实施以来，永州城镇化建设稳步推进，产城互动力度加大，城镇化管理水平提高，城市形象明显提升，但仍存在城镇化建设中生态意识不强，城镇化水平低，规划引领作用不突出，经济、产业支撑力不够等问题。永州在城镇化过程中应坚持实施生态城镇化发展战略，强化生态理念，科学规划，建立现代化的生态型产业支撑体系，加强制度保障，增加城市吸引力，建立生态城镇化考核机制，注重提升中心城区、县城及小城镇的生态品质。

永州；生态城镇化；发展战略；生态产业

2014年3月国家公布新型城镇化规划（2014－2020年）》（下称《规划》）。2014年的中央经济工作会议提出走绿色低碳循环发展之路。2014年7月，湖南省推进新型城镇化工作会议提出走生态城镇化之路。永州地处湘江源头，是湘江流域生态安全的重要屏障。生态环境是永州的生产力。在永州市推进新型城镇化工作会议上，市委、市政府提出坚持生态优先，守住生态底线。据《规划》和湖南省推进新型城镇化实施纲要，结合市委市政府的工作重点，生态城镇化是永州新型城镇化发展的必然选择。

一、永州城镇化发展现状

近年来，永州市委、市政府深入贯彻落实《规划》和湖南省推进新型城镇化实施纲要，立足永州实际，着眼探索生态优先式城镇化发展模式，中小城市和小城镇发展速度加快。2012年5月，永州市人民政府发布《加快新型城镇化建设推进城乡一体化的实施意见》，2014年8月，市委、市政府召开了全市推进新型城镇化工作会议，出台《永州市中心城区改造提质三年行动计划（2014-2016）》和《关于建设品质活力示范乡镇的意见》，这一系列措施的出台，加快了永州城镇化建设步伐。

（一）扩容提质步伐加快，城市形象明显提升

中心城区建设稳步推进，城市扩容提质，进一步凸显产业、人口聚集效应。2011年底，永州总人口614.86万人，城镇化率为35.38%，中心城区建成面积58.43平方公里。2013年底，全市总人口627.7万人，城镇化率达41.26%，2年提高5.88个百分点。中心城区建成区面积达86.26平方公里，2年增加面积27.83平方公里。中心城区常住人口45.45万人，“一轴一带四组团”的格局已经形成。

2012年全市部署开展了“六城同创”工作，启动了景观林带建设、街道路面改造、农贸市场标准化建设、“城中城”环境整治等“十项硬件”建设。实施“20万株大苗进城计划”和“插种花卉”工程和树池美化、拆墙透绿工程。全市完成造林116万亩，比上年增长30%，居全省前列。2013年启动“创国卫”工作，城市环境面貌发生很大变化。2014年启动棚户区改造和城市小区管理等六件实事，并开展创建“国家交通管理模范城市”活动。中心城区建设基本确立了“一江两岸、一主三副”的品质活力永州城市定位。

（二）小县城向幸福城转变

全市已有新型城镇化重点示范县3个，各县区有2个示范镇，200个示范村，通过示范镇、村的示范效应，形成了以中心城区为核心、县城为骨干、中心镇、示范镇为节点，中小城市协调发展的新型城乡体系。如宁远围绕建设森林县城抓好生态建设，让城在林中，林在城中；江华实施“生态立县、民营活县、产业强县、开放兴县”战略，将小县城打造成幸福城。

（三）小城镇建设稳步推进

全市111个镇、76个乡、22个街道办事处，其中有全国重点镇13个、省级中心镇11个、特色镇9个，国家级传统村落6个，省级历史文化名镇1个，有2个镇被列入湖南省第三轮示范镇，8个镇获得中央和省财政重点流域县及重点镇污水管网“十二五”建设项目资金支持。2013年全市小城镇（含城关镇）建设完成投资38.3亿元，同比增长27.8%。

（四）产城融合趋势凸显

永州积极推动产城互动，产城融合趋势日益明显。2011年正式获批国家级承接产业转移示范区以来，市委、市政府以示范区建设为契机，加快构建以现代工业为主体、现代农业为基础、现代服务业为依托的城镇产业体系。发展绿色工业，所有承接项目先环评再进园区；推动冶炼等传统产业转型升级，大力发展电子信息、新能源新材料、生物医药等新兴主导产业，以生态工业园区发展带动城镇化发展。2013年，宁远县五里桥生态工业新城项目建设有序推进，一批现代中药饮片已启动厂房建设；运豪电缆电线、正兴食品、汇鑫电子已完成推土工程；舜德食品正准备启动土方工程；志兴电子、互叶百千层、柏帝电器项目已完成选址和林业审批。

（五）城镇管理水平进一步提升

在提高城镇管理水平上，永州市委市政府做了大量工作并取得了一定成效。一是积极搭建数字化网络平台，推进电子政务、公共服务和社会治理一体化，实现“数字城管”，并逐步建设数字乡村。二是强化网格化管理，提高城市网格化、精细化管理水平。2014年5月，永州市召开了城乡社区（村）网格化建设动员大会，各县区、管理区、开发区负责人递交了网格化管理责任书。三是积极开展文明县城、卫生县城、园林县城等创建活动，实施棚户区改造和城市小区管理、农村环境污染治理和抓好社会安全等六件实事，并开展创建“国卫”和“国家交通管理模范城市”活动，提升城镇化管理水平。

二、永州生态城镇化建设存在的主要问题

永州新型城镇化建设成效显著，但由于经济发展水平及区位条件与全国、全省平均发展水平相比仍有很大差距。为了解永州市生态城镇化建设过程中出现的关键问题，本人设计了调研问卷，随同永州市发改委、永州市民革及湖南科技学院组成的专家组于2014年10月开展了永州市生态城镇化建设专题调研，指标选取参考湖南省新型城镇化发展质量评价指标体系、湖南省省级环境优美乡镇考核标准和生态县、生态市、生态省建设指标。面向永州9县2区生态城镇化建设所涉及的相关部门及每县2个典型乡镇发放调查问卷，回收有效问卷75份。据实地调研和问卷反馈信息，永州生态城镇化建设存在的主要问题：

（一）生态城镇化建设意识不强

在调查对象中有67%的人对生态城镇化有初步了解，24%的人不了解，9%的人不清楚；另外对目前永州市环境保护和经济发展的关系的认识中，认为两者共同发展的占64%，认为环境保护优先于经济建设的占33%；在对目前永州城镇化差异的认识中，认为城乡差异太大的占85%，其中68.35%认为城乡差异化主要体现在城乡一体化提高。可见，各相关部门人员对永州走生态城镇化发展之路的认识不够深入。

（二）永州城镇化水平严重偏低

2013年全国城镇化率为53.73%，湖南省为47.96%，而永州仅41.26%，比全国城镇化水平相差12.47个百分点，与本省相比相差6.7个百分点。而下辖各县城镇化率更低，其中江华、新田都为33.6%。与湖南省新型城镇化的总体目标2015年城镇化率要达到50%这一目标相比，差距甚远。永州小城镇经济基础薄弱，农副产品聚集地的作用发挥受到极大限制，生态城镇化发展后劲不足。一是中心城市拓展不够。永州市地域面积2.24万平方公里，但中心城区建成面积仅86.26平方公里。二是县城城镇化水平很低。县城和小城镇对产业、人口的承接承载作用受自身发展速度制约。所辖9县城镇化水平最高的是祁阳，为40.72%，最低的是江永，为32.06%。三是农村生态社区建设推进难度大。永州现有行政村5 073个，居委会（社区）数342个，农村总体布局分散。另外，乡镇和村级集体经济薄弱，农民收入来源有限。山区居民的分散及产业结构的单一导致人口向社区聚集难度增大，建设农村生态社区任务艰巨。

（三）城镇化建设规划效果不突出

一是生态保护在老城区规划中体现不明显甚至被忽略，新城区规划生态意识显现，但落实不够。已建成的新城区缺乏地域和文化特色，住房过于密集，公共服务设施不配套。如冷水滩凤凰园区附近没有一个公园，职业技术学院和区政府广场是附近唯一可以锻炼休闲的去处。二是小城镇缺乏规划或者规划不明确，乡镇规划水平低，加上领导班子的换届导致政策缺乏连续性，规划难以落实或持续，重复建设成常见现象。三是产业发展规划不合理，产业区域特色不明显。四是规划宣传力度和执行力度不大，存在随意改变规划的现象。另外，规划执行监管缺乏，各自为政，违规建设问题存在。

（四）经济水平低，产业支撑力弱，且各县区差异明显

2013年永州市人均GDP为21 951元，为全省平均36 763元的59.7%，为全国平均41 805元的52.5%。2013年永州人均生产总值为22 210元，其中冷水滩区为35 244元，零陵区为29 531元，宁远县为14 110元，新田县为15 881元，有7县区人均生产总值低于本市平均水平，而永州市在全省处于倒数第三位，仅高于邵阳、湘西。从2013年各县区财政总收入来看，冷水滩、祁阳排一二位，分别为98 491万元和98 216万元，江永、双牌居倒数一二位，分别为29 442万元和30 182万元。产业支撑能力不强，发展动力不足。一是主导产业特色不明显。永州市初步形成了七类重点产业，但科技创新能力差，特色主导工业产业不突出，产业链条短，产品附加值低，产业集聚程度不高，产业效益低。目前，全市第三产业在整个三产中所占比重为40%，发展水平低。二是产业集聚效应没有得到充分发挥。很多工业园区缺乏生态产业集群发展观，盲目引进一些高污染高能耗的企业，或者入园没有考虑企业间的关联效应，难以形成生态专业园区和特色园区。

（五）生态城镇化发展保障不到位

一是城镇化建设用地缺乏保障。城乡之间人地挂钩，对失地农民补偿标准低，相关保障措施不到位，导致用地成本增加，城镇附近村庄拆迁难。二是城镇化建设资金缺乏保障。永州属经济欠发达地区，财力薄弱，财政对新型城镇化建设的投入明显不足。社会融资难度大。永州是农业大市，大型企业数量少，缺乏参与城镇化建设的积极性。农村家庭因收入来源有限也无力搬迁建房。永州生态城镇化建设的最大瓶颈是资金短缺。另外，土地利用效率低下，生态小城镇特色不突出。城市工业园区圈地现象特别明显，普遍存在大片土地闲置，围而不用。农村很多乡镇出现老百姓在马路边建房子，老宅基地又不退出，导致耕地侵占，土地利用效率低下的现象。各县区缺乏统一规划，加上资金、产业发展等因素制约，在如何规划“一镇一品”上还缺乏思路，往往是边建边摸索，导致小城镇建设缺乏鲜明特色。三是社会保障制度改革相对滞后。保障性住房建设位置较偏，生活交通不便，入住率不高。中心城区基本公共服务与公众需求存在很大差距。据调查统计，27%的调查对象认为城镇失业人员、农民工、新成长劳动力免费接受基本职业技能培训覆盖率在50%以下，仅有5%的调查对象认为城镇失业人员、农民工、新成长劳动力免费接受基本职业技能培训覆盖率在95%以上，与生态城镇化标准值99%存在很大差距。四是城区基础设施建不完善，老城区及乡镇尤为突出，社会事业发展缓慢。生态城镇化要求城市家庭宽带接入能力达100Mbps，而调查显示，37%的调查对象认为目前所在城市家庭宽带接入能力在10Mbps以下。生态城镇化要求城市（县城）社区综合服务设施覆盖率为100%，而目前永州仅有18%的对象认为社区综合服务设施覆盖率为90%-100%，而这部分受访对象处于冷水滩中心城区，其他大部分认为社区综合服务设施覆盖率在50%以下。

三、加快推进永州生态城镇化建设的建议

根据国家主体功能区规划，永州地处国家南岭生态功能区，湘江源头，境内拥有丰富的自然资源，生态环境好，历史文化底蕴深厚，大部分面积属于限制开发区和禁止开发区。另外，永州地处湘南边陲，属经济欠发达地区，经济总量偏小，与衡阳、郴州相比，经济发展差距在加大，亟需借助生态城镇化这一新引擎来进一步调结构转方式，促进永州经济可持续健康发展。2014年，永州市又被列入第一批国家生态文明先行示范区，实施生态城镇化战略更是必然选择。

（一）加大宣传力度，强化生态理念，功能定位准确，科学规划先行

要持续加大生态文明宣传力度，弘扬生态理念，继续提高群众生态环保意识和参与意识，增进生态城镇化建设的良好氛围。要加强宣传实施生态城镇化战略的重要性，加强组织领导，上下联动，建立有利于实施生态城镇化战略的长效机制。永州生态城镇化既要有对“潇湘文化资源、品质活力永州”的大永州城市建设定位，也要有对各县区及各小城镇的精准定位，市级层面也要统一规划，尽量避免“千城一面”现象。

具体规划方面，一是做好中心城区、县城、小城镇和乡村发展规划，规划要落到实处。具体实施可参照《永州市“十二五”城镇建设发展规划》。二是土地利用规划。土地利用须本着节约高效原则进行长远规划。三是产业发展规划。产业发展规划要科学，从产业布局、产业选择到产业结构调整都要科学规划，既要遵循国家产业发展政策，符合国家产业发展指导目录要求，又要结合永州实际，依托特色产业，培育和发展支柱产业，充分发挥主导产业对小城镇发展的产业支撑作用。永州有不少少数民族聚集小镇，可引导发展民族文化特色旅游业、健康养老产业、生态观光、休闲养殖业和休闲娱乐业。四是基础设施规划。以永州经济发展全局为基点编制基础设施规划，特别是保障民生的基础设施建设，如供、排水、防洪建设、电网建设；合理布局小城镇有线和无线网络；科学规划发展工商、交通、教育、文卫、环保等社会事业。

（二）建立现代化的生态型产业支撑体系

要发展生态城镇化，必须发展好生态产业。坚持科技创新，延长产品产业链，强化关联效应，走生态集群化之路。在产业优化升级中，主导产业始终具有支配作用。拓宽第三产业发展半径最有效的方式就是第三产业发展的多元化。各县区城镇要借助产业结构调整和产业升级的机遇转型发展展现地方特色的绿色产业。以文化创意产业和旅游业为主导，发展特色生态城镇。如双牌何家洞镇与长沙后湖国际艺术区合作，发挥其人文资源和生态环境优势，大力发展特色产业，2014年被评为“湖南省文明村镇”。

（三）注重提升中心城区、县城及小城镇的生态品质

生态优先，民生优先，以项目为抓手，园区为载体，突出生态城镇化的带动作用来提升中心城区、县城及小城镇的生态品质。生态城镇化建设更应加强与中心城市的联系，学习中心城市高新技术产业的先进技术和管理理念、引进文化创意产业等新兴产业来带动中心城区、县城及小城镇产业优化升级。加强旧城及空心村改造，进一步推进棚户区改造和中心城区小区管理工作，实施城乡社区（村）网格化建设和扁平化管理。各县区之间、县区与小城镇之间以及各小城镇之间也应不断加强合作，在技术、资金、人才、信息等方面实现共享，产业选择与布局统筹规划，尽量避免同质化，实现统筹发展。

构建高效便捷的绿色交通网络体系。前瞻性的规划是前提。在制定城市总体规划时，就要考虑绿色交通的需要，还需制定绿色交通网络体系发展规划。尽量减少交通需求，缩短客运距离，避免交通流聚集。发展公共交通是基础。应建立公交优先网络系统，强化城市交通管理，使整个城市的道路布局合理、方便、安全。绿色交通工具的推广和使用是关键。重点推广应用天然气汽车、电动汽车、混合动力汽车。严格控制机动车的排放标准是重点。对达不到排放标准的，要采用电控技术和催化转换器实行技术改造，减少尾气排放污染，否则，不准营运。制定相关政策，鼓励绿色低碳出行。

注重开发利用新能源，建设绿色城市。可充分利用天然气、沼气、风能、太阳能、地热等优质新能源。注重自然生态和历史人文条件的有机结合，发展绿色产业，实施推广绿色建筑，构建舒适的城市空间，推动生态城镇建设；善于整合自身优势资源，发掘清洁新能源，引导小城镇走绿色集约之路。

倡导生态消费理念。政府是生态消费的引导者和推动者，应该承担生态消费的宣传工作，转变居民消费观念，形成生态消费观。政府应发挥示范作用，创立生态型政府，多形式引导鼓励发展生态产业，建立生态产品质量评价体系和合理的差价体系，引导大众生态消费。

提升绿化亮化档次。如宁远县城绿化亮化做法，值得推广。绿化方面：在规划和建设环节树立精品意识，对于重点项目跳出县区小圈子，提高招投标单位的资质，确保建设质量和水平。选择苗木的品种时，以本地树种为主，统一规格和树形，进行土壤改良，科学种植，打造城市“绿色”名片。亮化方面：突出立体亮化，形成格调一致、层次分明、动静结合、错落有致的城市夜间景观；突出节点，重点打造道路交叉口两旁建筑及绿化隔离设施；高标准设计，打造亮化精品，实现“一街一景”。

（四）加强制度保障，增加城市吸引力，为转移人口市民化创造条件

加强土地流转市场建设与监督。一是鼓励和支持多种形式的流转形式，提高土地使用效率。二是保障城镇建设用地。应贯彻落实《关于促进小城镇健康发展若干意见》、《关于加强土地管理促进小城镇健康发展的通知》和《全国土地利用总体规划纲要（2006-2020年）》文件精神，解决好城镇化建设与合理土地利用的关系。

创新投融资体制，为生态城镇建设提供资金支持。目前各县区城镇财力有限，投融资体制在经济落后地区又不完善。因此，必须改变过去由政府出资的单一投资方式，可通过争取财政对小城镇建设的项目资金支持，盘活小城镇的资产和社会化方式筹资等多种形式筹集生态城镇化建设资金。发挥市场机制作用，积极探索BOT、 PE和PPP等模式。强化各类金融机构服务功能，改善金融服务水平，完善金融服务体系，吸引民间资本和外来资本参与到生态城镇建设中来。

创新生态城镇管理体制，推进城乡一体化。继续有序推进永州城乡社区（村）网格化和扁平化管理，使社区网格化管理实现全覆盖。借鉴嘉兴南湖农村社区建设经验，推进农村社区化。农村社区应该拥有城市社区相应的基础设施和社会保障制度，以广大农民工和失地农民为主要保障对象，探索生态城镇管理模式。

（五）建立生态城镇化考核机制，加大生态考核力度

永州实施生态城镇化战略，建立生态城镇化考核机制，急需得到市委市政府及相关部门的重视。建议参考湖南省新型城镇化发展质量评价指标体系、湖南省省级环境优美乡镇考核标准和国家生态县、生态市、生态省建设指标，结合永州实际，构建生态城镇化发展质量评价指标体系，加强生态城镇化制度体系建设。2014年湘江源头片区所在地永州江华、宁远和蓝山纳入国家生态文明先行示范区，要求探索实行资源有偿使用和生态补偿机制，创新区域联动机制，探索建立源头区域承接产业转移的负面清单制度和动态退出机制，加大生态考核力度，提升环境监管能力，深化典型示范，全面提升生态城镇化建设水平。

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（责任编校：彭 萍）

Research on Ecological Urbanization Development Strategy of Yongzhou City

FANG Fang

（Hunan University of Science and Engineering, City of Yongzhou, Hunan Province 425000, China）

Yongzhou is located in the place of Xiangjiang River source, which is one of the important barrier in Xiangjiang River basin ecological safety, and ecological environment is the productivity of Yongzhou. New implementation of the strategy of urbanization, Yongzhou steadily pushes forward the urbanization construction, strengthening production city interaction, improving the management level of urbanization, and urban image is improved significantly, but there are still many problems, such as the urbanization construction in ecological consciousness is not strong, the low level of urbanization, planning and leading role is not prominent, the economy, industry support and other issues. So it suggests Yongzhou in the process of urbanization that should adhere to the implementation of the ecological urbanization development strategy, to strengthen the ecological concept, scientific planning, and set up modern ecological industry support system, to strengthen the institutional guarantee and to increase the city attraction, and to establish ecological urbanization evaluation mechanism, to improve central city, county and town ecological quality.

Yongzhou City; ecological urbanization; development strategy; ecological industry

F 290

A

10.3969/j. issn. 1672-1942.2015.03.010

1672–1942(2015)03–0050–05

2015-01-18

永州市科技计划项目（永财企指[2014]33号）

方芳（1981-），女，湖南岳阳人，副教授，主要从事产业经济与区域生态产业发展研究。