治理理论下的农业转移人口市民化问题

陈明珠



治理理论下的农业转移人口市民化问题

陈明珠

（中央党校，北京 100091）

治理理论强调多元主体的共同参与，农业转移人口的市民化过程也是城市多元治理主体参与互动的过程，下一步应该在治理理论的指导下，充分发挥城市政府、企业、社会力量、城市市民和农业转移人口自身的力量，为市民化进程创造有利条件。

农业转移人口；市民化；成本分担

一、治理理论与“城市中国”的市民化难题

马克思主义理论学者认为，理论与实际联系是分析问题、解决问题的前提，而治理理论和农业转移人口市民化是当前优化城市治理所对应的理论与实际。

（一）治理的内涵以及治理主体

十八届三中全会之后，“治理”代替了“管理”成为中国共产党执政理念重大转型的标志。在治理的各种内涵中，全球治理委员会1995年曾对“治理”作出的界定最有代表性：治理是或公或私的个人和机构经营管理相同事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程。它包括有权迫使人们服从的正式机构和规章制度，以及种种非正式安排。而凡此种种均由人民和机构或者同意、或者认为符合他们的利益而授予其权力。以奥斯特罗姆为代表的制度分析学派，在此基础上提出了多中心治理理论，强调治理就是一个多元主体共治的过程。根据治理理论衍生出的城市治理话题将治理问题运用到了城市结构中，认为城市治理的主体包括城市政府、市场和社会力量。[1]

（二）实现市民化是城市治理中的重要议题

众所周知，当前中国正在经历从社会主义计划经济向社会主义市场经济，从农业社会向工业社会的转型，由一个相对封闭的社会向开放的社会转型，随着工业化、信息化、城镇化、市场化、国际化的推进，我国的经济社会生活发生了广泛而深刻的变化。从城镇化的角度来看，中国的社会正在经历大量的人口从农民变为市民的过程，它将可能是21世纪世界上最大规模的人口迁移过程之一，会对中国乃至全世界带来深远的影响。截止2014年底，中国的城镇化率已经达到54.7%，中国的“城市时代”已经正式到来，“市民”和“城市”将成为国家治理中的重要词汇。

刘易斯·芒福德曾经说过：“要恢复城市如母亲般养育生命的功能，独立自主的活动，共生共栖的联合”。[2]实际上，如他所言，任何一个城市的基本特征都是其具有的包容性以及人与自然在城市中共生共存的生命力。在当前中国，实现农业转移人口有序变为市民就是体现这种包容性的重要表现。但是由于统计口径和土地城镇化快于人口城镇化等因素的影响，我们的城镇人口中有大量常住非户籍人口，这些人作为“边缘人”在为城市建设作出巨大贡献的同时却面临着城市融入的难题，比如在城市处于非正规就业状态、无法获得与城市市民同等的子女教育、医疗、住房、社会保障等基本公共服务、无法在城市获得平等的政治参与机会、面临城市社会的排斥等等。目前，农业转移人口已经实现了代际更替，其中很大一部分已经具有非常强烈的现代性公民意识，他们要求改变自己生活境遇的诉求相当强烈。这些都意味着当前做好农业转移人口市民化是社会治理创新，尤其是城市社会治理的重要内容。但是当前我国城市治理面临的问题同样突出，传统的经营城市——即以政府通过低价征用农村土地，然后高价卖出，进而获得土地出让金的方式带来了一系列城市治理问题。比如单一的城市治理主体城市政府依然主导着城市社会发展的大部分公共事务，政府职能的缺位、错位和越位，使得城市公共产品和公共服务供给不均衡，管理成本高且效率低下。而企业作为宏观制度的具体执行者，由于市场自身的局限性，在微观层面也出现了责任缺失的现象。从社会组织和社区的角度来看，虽然它们本身对于促进农业转移人口市民化的空间很大，但是我国的城市社区建设亟待完善，社会组织发育也还不成熟，因此它们又表现为功能性不足。这些都是当前农业转移人口能够成功变为市民的重要影响因素。

如同社会主义市场经济体制的建立是向市场放权一样，十八届三中全会“治理”理念的提出，意味着政府向社会放权的开始。过去的理论和实践告诉我们，单纯依靠政府来治理是不够的。因此如果把城镇化也看成是一个共管共治、上下互动、公私合作和平等协商的过程，那么“城市中国”的农业转移人口市民化也需要充分发挥各个城市治理主体的作用，这也就是要用“共治”的视角来研究农业转移人口市民化的原因。

二、城市治理利益相关者不均衡的利益分担机制

从理论的角度来看，城市治理的主体包括城市政府、市场和社会力量，但是从社会互动网络的构建角度来看，与农业转移人口在城市空间内产生互动的群体更加具体些。

（一）市民化城市治理主体的确定

从城市治理的角度来看，与农业转移人口在城市生活有关的治理主体包括城市政府、企业、城市社区、社会组织、城市市民以及农业转移人口自身之间的互动，按照“治理”强调的多元主体共同参与的主旨，在实现农业转移人口市民化的过程中，城市治理需要发挥各主体的能动性，为他们进入城市铺平道路。

（二）治理主体利益分担不均衡下的市民化难题

当前处于城镇化快速推进阶段中的我国城市治理机制还处于起步阶段，城市治理主体的利益分担机制还不健全，这主要表现在以下几个方面：

1. 城市政府“经营城市”模式带来的公共服务供给不足

“经营城市”模式在今天的中国更多的表现为在两种类型土地制度下城市政府通过低价征用农村土地转为国有土地并高价转让给房地产企业以获得土地级差地租的收益，这笔收益是城市政府进行城市基础设施建设、提供城市基本公共服务的来源。但是可以想见，对于农业转移人口较多的城市，尤其是外来人口较多的城市，由于外来人口没有带来土地，相对的城市政府在他们那里也得不到预期的土地增值收益，所以为外来人口提供基本公共服务在城市政府看来是“吃亏”的，因此农业转移人口走入城市的基本公共服务均等化成为了难题。而且在“经营城市”的理念驱动下，城市政府用通过土地出让方式获得的收益来进行城市基础建设、提高城市居民公共服务均等化的方式，本身又会拉高城市的准入门槛，让农业转移人口入城更加有难度。当前这种难题随着城市层级越高表现的就越明显。再者，从当前城市政府热衷于施行“旧城改造”的观念来看，“旧城改造”过程中本来作为农业转移人口在城市居住的主要地区“城中村”或者“城乡结合部”地区往往被视为“痼疾”被改造，这就造成了大量的农业转移人口在城市居住空间也不稳定。按照桑德斯（Sannders）在《落脚城市》一书中的描写：“落脚城市真正需要的是协助工具，以便其中的居民能够获得资产、教育、保障与创业机会，并且和广大的经济体系建立连接，但政府却经常把这些地区视为贫困地区，而采取种种无助于解决问题的措施，包括投入社工、兴建公共住房以及实施都市改建计划。”[3]桑德斯在这里肯定落脚城市的存在，并且认为这里的人们可以在不断的奋斗中实现自己身份的转换，而政府或者大众之所以想当然的认为落脚城市产生贫穷，主要是因为这里人口更替中原有的一部分居住人口已经融入城市而新来的人一般都还是处于贫困阶段，所以才会造成一种落脚城市始终贫困的假象。所以，从城市政府的角度来看，城市政府作为最主要的治理主体，如何分配城市市民和转移人口之间公共服务问题是治理的当务之急。另外，受传统“管理”理念的影响，当前我国的城市社会治理体系中，城市政府作为主导性治理主体，承担了过多的责任。在这种“一家独大”的局面下，城市政府容易出现缺位、错位和越位的现象，对于农业转移人口市民化上，由于没有市场和社会力量的广泛参与，导致了针对市民化的服务内容少、服务领域不够宽、服务质量不高的现象。而政府自身则背负着承担公共服务的包袱，也成为了城市进一步发展的掣肘。

2. 市场机制带来企业社会责任缺失

在城市治理机制中，企业是重要的治理主体之一。从农业转移人口市民化成本分担的角度来看，现实中，有效就业从而带来收入的增加是农业转移人口能否实现市民化的关键要件，而企业分担市民化成本主要也是从实现就业，增加农业转移人口收入，创造有利于农业转移人口融入城市经济条件的角度来分析。但是市场机制本身的缺点和企业追求利润最大化的目标与承担市民化成本总有相悖之处，这也造成当前在承担市民化成本过程中出现的企业责任缺失的现象。比如，农业转移人口在企业就业经常性的从事劳动时间长、工作条件差、危险程度高的工作，与此同时，拖欠或者克扣工资的现象也时有发生。再者很多企业利用农业转移人口不熟悉法律等维权渠道的弱点，往往在社保缴纳、劳动合同的签订、工伤治疗和其他事关农业转移人口利益的问题上企图蒙混过关，侵犯他们的权益。关于市民化成本分担机制中，与企业相关的还有农业转移人口技能培训问题。农业转移人口的技能培训需要需要与企业的人才需求相对接，而真正能够根据需要培训农业转移人口的应该还是用人单位本身，所以这也应该是企业承担市民化成本的一项重要内容。此外，从公共服务的提供来看，我国的企业在农业转移人口住房补贴、子女教育补贴等相关服务的提供上还处于不健全的阶段。最后从市场力量参与承接公共服务方面来看，我国的市场化公共服务还处于起步阶段，对服务项目、内容的提供等方面还受行政因素的影响，以及其自身的发展劣势，发展的步伐并不快。对于市民化服务方面涉及的内容也相对较少。这些企业本可以承担的责任在当前还不能够为市民化提供保障，这也会阻碍市民化进程。

农业转移人口走入城市的空间载体首先就是其居住的城市社区，因此城市社区对农业转移人口的接纳是市民化过程中的重要内容。当前进行社会治理体制创新的过程中，社区建设本身就是其重要内容。但是，由于发展阶段的不同，我国的社区建设包括城市社区建设还处于发展阶段，对于农业转移人口整合有不完善之处，主要表现为：由于社区行政化、机关化现象严重，社区自治能力有限，职能定位也不够清晰，社区人才队伍缺乏等问题在城市社区也有表象，由此带来城市社区对农业转移人口接纳的排斥。城市社区的排他性，往往使得农业转移人口无法获得与社区居民同等的社区待遇，在接受社区提供的基本公共服务、获得职业技能培训、社区选举等方面，农业转移人口都处于社区的边缘地位。尤其是，农业转移人口大多居住在城乡结合部地区或者是“城中村”等地区，这些地区交织的社会问题更加多元化，本身这些城市社区的建设就有不小的治理难题。如果加上农业转移人口，很多社区无法承担这个包袱。而从农业转移人口市民化融入的经济维度、社会维度和政治维度来看，这种社区的排他性，不仅仅导致了很多农业转移人口不认可自己的“城市人”身份，也导致了农业转移人口形成特殊的认同内卷化，更加拉开了其与城市社区和城市居民的差距。

4. 社会组织发展滞后带来的市民化难题

社会组织以其非营利性、民间性、公益性、自愿性与组织性为特征在社会治理中发挥重要作用。十八届三中全会提出深化改革，是国家开始向社会领域放权的表现。在这个放权的过程中，社会组织应该发挥承接的作用。但是从目前我国社会组织的发展现状来看，面临着以下问题：社会组织内部制度不完善，存在功能缺位现象；设立门槛过高，政府监管不到位；官办色彩浓厚等。而社会组织这样的发展现状给农业转移人口市民化带来的问题又表现为：当前为农业转移人口市民化服务的专业社会组织较少，在本身社会资本就匮乏的情况下，组织型的社会资本又没有能够起到补充的作用。其次就是能够承接政府社会权利下放的社会组织几乎没有。从市民化成本的分担机制来看，政府其实有决心将市民化的成本交由社会组织去承担，但是由于社会组织建设正处于初期阶段，还没有那一个社会组织能够从政府那里接过市民化的担子。人民团体等社会组织的针对农业转移人口市民化的服务也正处于提升阶段，目前工会、共青团和妇联等发挥其促进农业转移人口融城主要是体现在相关的职业培训和就业环境的改善上，而对于真正的基本公共服务提供上，这些组织尚显得力不从心。

5. 农业转移人口自身对市民化信心不足

总体来看，农业转移人口由于城乡比较利益的驱动，大部分希望在城市里定居，但是从“农村人”转变为“城市人”是一个较为复杂的调试和改变的过程，而农业转移人口自身条件禀赋对实现市民化的限制也容易导致其融城的过程不畅。首先从人力资本的角度来看，由于农业转移人口的受教育程度平均要低于城市市民，这种弱势容易造成农业转移人口在城市择业困难，从而只能从事一些重体力活或者非正规行业工作，这种限制带来了经济地位的差距。再者从农业转移人口走入城市的途径来看，农业转移人口以地缘、业缘、亲缘结成的关系网，使得他们在城市的交往也更多地局限在自己熟悉的圈子里，与城市居民生活方式和价值观念的交集不多，这本身就将农村的“差序格局”带进了城市。而根据美国社会学家帕克（Robert.E.Park）对城市的描述，城市社会里，“集团利益代替了传统感情纽带，以差异性、利益性为集体的群体团结取代了以宗法性、相似性为基础的群体团结，因而在城市文化上体现出世俗性、开放性、流动性、差异性等特点。”而受传统文化影响颇深的中国农民在“匮乏经济”结构中养成的“知足”态度要适应城市“丰裕经济”带来了变化是需要很长的时间调试的。有的人甚至始终摆脱不了这种“农村性”，只能成为“城镇边缘人”，只有他们的子辈才能成为真正具有现代性的城镇人。

6. 城市居民与农业转移人口间的心里鸿沟

从表面来看，城市居民并没有对农业转移人口的市民化带来影响，但是城市居民对于农业转移人口的“刻板印象”始终存在。这种印象主要表现在其视农业转移人口为“外来人口”，对农业转移人口不信任，甚至带有防备的心理来看待这一群体。从城市市民和农业转移人口之间的互动来看，城市居民容易以“流动者”的视角来看待农业转移人口，以一种高人一等的心态来看待这些为城市的繁荣发展做出了不少贡献的人，这种心理上的鸿沟也是对农业转移人口的一种歧视。

综合以上几个方面可以看出，农业转移人口之所以还处于城市边缘人的状态，并不是某个单一维度的问题，是一个多元主体共有责任承担的过程。而且责任主体之间的责任或有交叉。

将提取的100%转基因标品DNA溶液（50 ng/μL）用去离子水进行五倍梯度稀释，得到 50 ng/μL、10 ng/μL、2 ng/μL、0.4 ng/μL、0.08 ng/μL、0.016 ng/μL、0.0032 ng/μL共7个浓度梯度的转基因DNA溶液。各取2.5 μL为模板，分别进行RT-PCR反应和ddPCR反应，检测CaMV35S、NOS、Lectin基因。

三、共同治理视阈下农业转移人口市民化路径

既然市民化的难题是一个多向度的问题，那么下一步为促进农业转移人口顺利走入城市，实现身份待遇的转变，城市政府治理主体应该做到：

（一）成本分担机制下政府职能的转变

在促进市民化进程的过程中，政府要发挥基本公共服务主要提供者的角色，具体来看，首先要强化政府基本公共服务均等化的理念。作为农业转移人口迁入地政府，应该在注重经济发展的同时重视社会发展，围绕着农业转移人口迫切需要解决的问题，着力完善与其市民化相关的住房、子女教育、医疗、养老、社保等问题，最大限度地促进农业转移人口在城市生存资源的可获得性，建立城乡统一的劳动力就业市场，确保劳动力市场平等竞争，尽力促进农业转移人口的就业公平。而对于迁出地政府来说，不能以“甩掉包袱”的心态看待农业转移人口，应该在财政允许范围内安排好农业转移人口的职业技能培训，尤其是要做好农业转移人口在土地合理有效工作，保障农业转移人口市民化无后顾之忧。其次对于城中村改造，也要合理地衡量其存在的价值，在没有切实解决好农业转移人口居住环境改善的状况下，应该对城中村采取提供服务加有效利用的方式，而不是采取拆迁等方式来激化矛盾。再者政府在市民化成本分担机制中，应该逐渐适应基本公共服务多元化供给的机制。对于那些关乎受众群体广泛的服务项目，比如基础教育、基础医疗等，可以用公共服务的形式直接提供，对于更高层次的服务项目，比如高等教育、医疗保健等，可以通过引入市场力量，引导市场扩大供给，政府负责监管。同时对于一些直接公益类、慈善类的服务项目，可以交由社会组织来承担。同时政府有必要简化社会组织的审批和设立手续，鼓励社会组织提供社会服务范围，提供必要的资金技术和人力支持，可以对服务质量好的社会组织给予税收优惠减免等政策，以促使其迅速成长和壮大起来。总体来看，城市政府在市民化中的角色应该是政策制定者、服务提供者和监督者、机制良好运行的协调者。

（二）合作伙伴关系下的企业责任承担

市场作为资源配置的基础手段，其对农业转移人口从经济上融入城市起到非常关键的作用。而从企业的角度来看，要提高企业的管理水平，把人本理念、道德进化观念融入企业管理实践之中，把社会责任贯穿到企业内部管理的各个层次。具体来看，企业可以在能力范围内改善农业转移人口的住房条件，或者是以补贴等方式为农业转移人口租住房屋减少一定的负担。完善农业转移人口在企业养老保险和失业保险的缴纳制度，减少农业转移人口社会保障不到位而引起的城市适应性不足等状况。企业应该建立劳动力工资合理增长机制，继续完善最低工资标准制度，企业合理加薪，保证农民工生活水平的改善。同时作为社会治理中市场力量的重要载体，企业在为农业转移人口提供公共服务方面的作用同样重要。企业应该重视农业转移人口的组织化建设，有必要建立有效的工会制度，改变农业转移人口在集体合同签订等方面的弱势地位，提高其自身的维权能力。而从市场主体宏观来看，应该尽力发挥市场力量，以需求为导向，针对农业转移人口在市民化过程中出现的基本公共服务不足等问题，鼓励建立提供教育、医疗、养老等服务的公司，减轻政府大量提供公共服务的负担，同时引入公共服务竞争机制，提升公共服务的质量，拓宽服务领域。

（三）社会组织内外部治理的转型

随着社会治理体制创新步伐的加快，社会组织在维护社会和谐方面所发挥的作用会越来越大。放到农业转移人口市民化上来看，就是要发挥其特有的优势，将服务定向化。从国家层面上来看，应该尽力促成建立更多针对农业转移人口的专门化服务型社会组织，争取构筑更好的服务机制。社会组织应该逐渐减少行政性色彩，同时针对具体项目，比如社会组织可以为农业转移人口提供必要的技能培训和入职培训，提高农业转移人口的入职资本。社会组织也可以发挥服务宣传作用，比如提供心理疏导或者是宣传一些方针政策、法律法规知识以及社会保障等方面的信息，提高转移人口自身维护权益的能力。[4]同时，作为社会治理的重要环节，社会组织在需求表达、服务供给和监督评价政府、市场方面可以发挥第三方的作用，从而提高政府市场服务水平，更有利于促进市民化。比如发挥工会维权作用，加快建设企业劳资对话机制，建立规范合理的工资集体协商机制，确保农民工收入与企业效益联动。

（四）城市社区建设自主性的提升

社区是农村转移人口入城后的主要居住空间载体，随着进入城市社区人口的增多，社区服务的内容和质量也关乎市民化的质量。应该在政府引导、市场化运作的基础上，积极发展新兴的社区服务业，完善基础设施建设、拓宽服务领域。具体来看，就是首先要提升城市社区建设的广泛性和民主性，城市社区建设要将农业转移人口吸纳进来，要鼓励他们参与社区选举，让他们参与社会治理，要根据农业转移人口的特点提供有针对性的服务，要将农业转移人口和城市居民在享受社区服务上做到公平。其次要拓宽城市社区建设的融资渠道，更多引入市场力量参与社区建设，鼓励社区探索有效可持续的资金筹集渠道。此外还应该促进构建社区服务体系，在社区的领域内实现政府服务体系、市场服务体系和社区服务体系的三元体系合一，为农业转移人口更好的融入社区提供必要的条件。

（五）农业转移人口自身城市适应性的提高

农业转移人口自身对于城市的适应是决定其能否长期成功在城市生活的重要条件。其适应能力的提升主要可从以下几个方面来看：首先，农业转移人口可以尝试积极参与生活空间内的社会交往活动，突破社会交往内卷化的藩篱，与城市居民多交流。其次，在突破“文化震撼”方面，农业转移人口应该学会并且积极适应城市生活的多元化特点，要尽量在异质性开放性的城市社会中，找到适合自己生活的渠道，尽快完成自身生活方式的蜕变。[5]此外，农业转移人口能力的提升也是重要的方面，在提高自身技能、维护自身权益方面，农业转移人口必须要有自己的立场，要主动学习适应自身就业特点的新技能，主动适应信息社会对于劳动力技能的要求。同时在遇到自身权益受损的情况下能做到有理有据地争取自己的权益。同时农业转移人口也要提升自身的道德水平，尽量避免不文明不礼貌或者不合道德规范的行为，要将城市看作是一个需要大家共同建设的地方。

（六）城市居民的接纳

城市居民对农业转移人口的接纳主要还是指城市市民要打破对于农业转移人口的“刻板印象”，要将农业转移人口也视为城市的建设者之一。要能够在日常生活中尊重他们的劳动，而不是把他们作为“外来人口”看待。[6]城市居民要理解基本公共服务的均等化对于维护社会稳定的重要性，要能够做到和农业转移人口分享优质服务资源，促进城市整体环境的和谐。

总的来看，农业转移人口市民化是我国当前扩大内需的重要方式，农业转移人口的市民化趋势是要攻坚的首要任务，当然这也是一个机遇。对于城市治理主体来说应该在承担责任的过程中找准定位，多元互动，努力地为市民化创造条件，为提升我国的城镇化质量，全面建设小康社会做出必要的贡献。

[1] 向春玲. 加强和创新社会管理学习读本[M]. 北京: 中国人事出版社, 2011: 8.

[2] 刘易斯, 芒福德. 城市发展史——起源、演变和前景[M]. 北京: 中国建筑工业出版社, 宋俊岭, 倪文彦, 译. 2005: 586.

[3] 道格, 桑德斯. 落脚城市——最后的人类大迁移与我们的未来[M]. 上海: 上海译文出版社, 2012: 78.

[4] 胡顺延, 周明祖, 水延凯. 中国城镇化发展战略[M]. 北京: 中共中央党校出版社, 2002: 6.

[5] 费孝通. 乡土重建[M]. 长沙: 岳麓书社, 2011: 3.

[6] 张占斌丁德章黄锟. 城镇化进程中农民工市民化研究[M]. 石家庄: 河北人民出版社, 2013: 283.

（责任编校：彭 萍）

Study on Town People Who Were Transferred from Farmers under Governance Theory

( Central Party School of CPC. Beijing 100091, China)

The management theory is stressed on common people’s participation in many fields. The agricultural population change their nature into the citizenship is one of the interaction of the multiple matter of a city. Under the guidance of the governance theory the next step should be to create favorable conditions for the process of urbanization by exerting power of different matters such as the urban government, enterprises, social forces, urban citizens and rural transferred population.

farm transferred people; urbanization; cost shared

C 922

A

10.3969/j. issn. 1672-1942.2015.03.013

1672–1942(2015)03–0067–06

2015-01-22

陈明珠（1988-），女，山东临沂人，博士研究生，主要从事中国特色城镇化道路研究。