现代化进程中领导干部问责制的反思——以社会理论中的现代性诊断范式为视角

王 一 星

(东北大学 秦皇岛分校，河北 秦皇岛 066004)

现代化进程中领导干部问责制的反思
——以社会理论中的现代性诊断范式为视角

王 一 星

(东北大学 秦皇岛分校，河北 秦皇岛 066004)

当代中国的领导干部问责制是在中国的现代化进程中建立和发展起来的，这种制度形态被深深地打上了现代性的烙印，也必然存在着因现代性而带来的一系列问题。社会理论对现代性的诊断范式主要有四种，即理性主义范式、历史主义范式、后现代主义范式和风险社会范式。这些范式的理论视角虽各有不同，但是对于领导干部问责制的现存问题和发展方向、对于反思问责制给领导干部个人带来的影响及问责制面临的挑战等问题的研究都具有重要的理论价值。

领导干部；问责制；现代性；后现代；风险社会

党的十八届三中全会明确提出：“完善和落实领导干部问责制，完善从严管理干部队伍制度体系。”这一重大决定既强调了问责制制度本身仍有待进一步完善，又强调了问责制在实践中的有效执行。对问责制的制度完善和有效执行问题，学术界形成了一大批兼具现实意义和理论深度的研究成果。这些研究成果大多是从政治学、公共管理学的学科视阈展开研究的。本文试图跳出上述学科视阈，以社会理论中的现代性诊断范式为视角，深入解读问责制的困境并探寻其出路。

一、社会理论中的现代性诊断范式

作为一种社会思想与文化的“现代性”(modernity)是自文艺复兴以后特别是自笛卡尔所开创的近代哲学之后在西方资本主义世界出现的。它的特征主要有：第一，按照“主体-客体”关系的思维模式，强调人的独立自主性，或简称“主体性”，这是文艺复兴以后人权从中世纪神权统治下解放出来的必然产物；第二，理性至上主义。文艺复兴以后，对一切外在权威包括对神的信仰被代之以对理性的崇尚；第三，与理性至上主义相联系的是对知识和科学的崇尚，包括对认识论、对普遍性和同一性的崇尚[1]。现代性理论坚信：在理性的指引下，人类社会正在沿着一条直线型的进步道路从落后的、非理性的、恶的传统社会向富足的、理性的、和善的现代社会前进；推动这种进步的基本动力是工业化，工业化不仅会带来物质财富的增长、科学技术的进步，还会带来作为系统的社会的整体变迁和转型；现代化的样板是西方社会[2]。

20世纪中期以来，西欧和美国社会的高度繁荣和稳定，在一个时期被视为现代性理论的实证。然而，人类历史并没有完全按照现代性理论所预设的轨道走下去，现代性在带来进步的同时也带来了灾难，甚至后者有吞噬前者的可能。两次惨绝人寰的世界大战，近半个世纪的冷战、贫穷、专制、种族主义、生态危机、核威胁、化学污染和转基因污染等现代化进程中存在的问题不断地给人类敲响了警钟。

现代社会学理论的中心议题就是对现代性问题的症结进行诊断并提出相应的重建方案。不同的理论流派提出了不同的现代性诊断范式，这些范式从不同的视角反思现代性的问题及其产生原因。在现代性发展的第一阶段，即工业社会阶段，对现代性的反思大多指向的是外在对象世界，并没有对启蒙理性本身进行自我认识和自我批判。随着现代性发展到第二阶段，即风险社会阶段，启蒙理性开始了彻底的自我反思和自我批判，这种理性的运用产生的是自反的结果，即包括启蒙理性自身在内的一切知识都变成不可靠的，都是需要反思和批判的。

当代中国领导干部问责制是在中国现代化进程中建立和发展起来的一种制度形态。这种制度形态被深深地打上了现代性的烙印，也必然存在着因现代性而带来的一系列问题。以社会理论中的现代性诊断范式为视角去审视现代化进程中领导干部问责制存在的问题，有助于透过问题的表象探寻问题产生的根源，从而为破解当前的制度困境提供新思路。现代性诊断范式主要有理性主义范式、历史主义范式、后现代主义范式和风险社会范式。本文主要运用这四种范式对当代中国政府官员问责制进行反思。

二、理性主义范式下领导干部问责制的反思

理性主义范式认为，正是因为非理性的无孔不入并发挥作用，现代社会才没有沿着一条理性的“进步的直线”发展，而是沿着一条不断没落的、非理性的“退步的直线”发展[3]。正是非理性的东西阻碍着启蒙理性梦想的实现，并且从根本上抽空了启蒙理性的动力机制。

按照这种范式的理论假设，领导干部问责制中存在着的问题及由此造成的风险，是由于理性力量没有被充分地运用和发挥以及各种非理性因素的存在。只有让追求自知和确定性的理性力量得以最大化的发挥，才能解决当前的问题。这种理论假设对于领导干部问责制的现存问题具有一定的解释力。

首先，在领导干部问责制的制度设计中还没有充分发挥理性的作用。这主要体现为问责制度存在着不统一、不完备和不规范等问题，还没有达到科学的、高效的标准。自2003年《长沙市人民政府行政问责制暂行办法》颁布以来，各地陆续出台了许多关于政府官员问责的办法和规定。2009年中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》，对问责的情形、方式及适用等作出了规定，是当前权威性最强的问责规定。这些不同层级的、各具特色的制度的颁行，一方面体现了从中央到地方对领导干部问责制建设的重视，另一方面也反映出领导干部问责制缺乏统一的制度设计考量。各个层级的制度规定之间如何协调配合并发挥出合力？如何在制度设计上既统一规范又兼顾各地具体情况？这些都是亟待解决的问题。除此之外，重实体、轻程序的弊端在问责制度建设中也很突出。例如，我国的人民代表大会制度中虽有对领导干部的质询制度，却很少启动；虽有罢免制度，但主要用于违法犯罪的领导干部。因此，在问责制度建设的过程中，要尽快制定一套统一实施、规范明确、便于操作的问责程序。对责任的认定程序、问责的启动程序、问责的回应程序、问责的救济程序等都要作出统一明确的规定。与此同时，对质询、弹劾、罢免等方面的程序要求和引咎辞职以及辞职后重新任命等程序，也要作出明确规定。只有充分发挥理性的作用，制定出完备的问责制度，才能为问责的进一步常态化、规范化打好基础。

其次，在领导干部问责制的执行过程中还存在着非理性因素的干扰，这主要体现为问责随意性问题。问责随意性问题首先表现为问责领域的狭窄。综观近年来各类领导干部问责事件，问责制的实践领域仍局限在容易引起社会公众关注、容易被媒体追踪曝光的领域，如各类重大事故及贪污腐败案件。在不易被公众关注和公开的领域，如决策失误、用人失察、投资失败、资源浪费、环境破坏、管理不善、国有资产流失、政绩工程等，问责实践的力度显然不够。问责随意性问题还突出表现为问责过程的不规范。当前，社会公众所能了解到的只是问责的结果，而对问责的过程往往一无所知或所知有限。问责过程的隐秘性为违规操作提供了空间。领导干部问责制旨在以责任制约权力，但在有些情况下却被权力操纵。例如，某一事件、事故被舆论广泛关注，“社会反响”强烈，一些上级领导机关为逃避责任，尽快平息民愤，在发生问题后，往往人为设置一些责任承担者，即找所谓的“替罪羊”。因而，一些与之有牵连的领导干部，不管责任大小，也不论直接责任或间接责任，都有可能被问责。在这类问责情形中，问责对象和责任承担方式是根据事态发展的需要被人为确定的，而不是严格依据制度确定的。这种违规问责不能让当事人和旁观者真正信服，有悖于领导干部问责制的宗旨和原则。因此，在问责制的执行上，应当遵循马克斯·韦伯提出的“官僚制理论的非人格化”准则，即去除各种人为因素、人情因素的干扰，真正地把制度的地位提到最高层面，发扬“法治”精神。

三、历史主义范式下领导干部问责制的反思

历史主义范式认为，在作为整体的理性内部，由于工具理性过度彰显，不断侵蚀和消融价值理性，造成了现代性的灾变后果。这种理论范式对于反思领导干部问责制的发展方向具有一定的启发意义。

工具理性和价值理性是两个相互联系的概念。工具理性主要指向“实然”状态的现存事实，是一种以能够计算和预测后果为条件来实现目的的能力。工具理性把手段的有效性置于首位，它追求工具的效率和各种行动方案的正确性，致力于提供一套达致目的的手段、工具、技术、程序、规则和制度。价值理性主要指向“应然”状态的价值关系，关注主体活动“好”与“不好”的正当性评判。价值理性致力于提供一套行动的理念、原则、信仰、目标、理想、目的等应然设定，为主体活动擎起价值依托和形而上的终极关怀[4]。

问责制作为一种责任追究制度在中国自古有之。在2003年“非典”疫情中，这种制度被冠以“问责”之新名，得到党和政府的高度重视，一跃成为中国政治的亮点，这与当时“非典”疫情肆虐、领导干部瞒报信息、防控疫情不力的大背景紧密相关。正可谓时势造英雄，这一大背景将领导干部问责制推到了政治舞台的中央区。在当时的危急形势下，领导干部问责制承载着有效应对危机、稳定民心的明确目标，其作为一种危机管理手段更多地体现出了工具理性所要求的有效性，即选择最佳方法和最优途径以实现最好效果。2003年以后，一场场问责风暴相继展开，这些问责风暴大多与一些重大公共危机事件联系在一起，如重大食品安全事件、重大环境污染事件、重大生产安全事件、重大群体性突发事件等。在这些事件当中，领导干部问责制延续了其在防控“非典”疫情中所承载的制度功能。各级政府和学界多把关注的焦点放在了如何更加科学、有效地进行领导干部问责制的制度建设以及如何提升其制度效能等现实层面和实践层面的问题。

从工具理性的视角看，领导干部问责制在制度建设上取得了丰硕的成果。然而，现实中出现的一些问题表明，过分偏重于工具理性的考量，忽视价值理性的考量，将会制约领导干部问责制实现制度上的真正飞跃和提升。工具理性把手段的有效性置于首位，并不考虑和评价目的本身的好与坏，并不审视特定的目的是否符合终极价值及这种价值是否合乎人类本身的要求。这种只关注“实然”而不关注“应然”的理性能力如果缺少了价值理性的引导则有可能偏离正确的发展方向，有可能失去广阔的发展空间。在领导干部问责制发展之初，有效应对危机、稳定民心是问责制旨在实现的目的。在当时的大背景下，这种目的是非常正确的，因为有效应对“非典”疫情关乎人民的生命安全，稳定民心关乎国家的政治稳定大局。然而，危机过后，如果仍停留在原有的目的层面上，把领导干部问责制定位为一种有效应对危机的工具，则是不明智的。近年来，领导干部问责制在实施过程中出现了被问责的领导干部时隔不久就异地为官、“带病复出”等问题。这些问题从浅层次看属于制度执行不规范问题，但上述问题在不同地域接连发生则表明其存在着更深层次的原因。原因之一就是在工具理性的单向度思维和发展模式下，问责制仍被视为一种短时的应对危机手段，问责制的真正价值内涵并没有深入到领导干部的内心之中。在新的历史时期，领导干部问责制承载着促进社会主义民主政治向前发展以及促进政府更具责任性、回应性、透明性等价值重托。只有在这些更高层面的价值追求的引领下，领导干部问责制才能沿着正确的轨道不断前行，才能突破当前的制度发展瓶颈。

四、后现代主义范式下领导干部问责制的反思

后现代主义范式主要是从“文化或符号”的角度来批判现代性，关注的是现代性对“个体的异化和对身体的压抑”[5]。这种理论范式对于反思领导干部问责制对个人的影响具有启发意义。

后现代主义认为，现代性原本旨在追求一种理性批判的精神、自由创造的精神，但这种精神在实践中的发展却背离了其初衷。理性在追求完备的整体性和自满自足的理论体系的同时却走向了精神的僵化，理性要求社会行为的法制化，然而这种法制化的高度发展愈来愈限制了人的自由创造的空间。在现代化的发展进程中，制度被人类物化了，“被人类创造者不适当地赋予了自足性和非人性力量，并被认为独立于人类社会的互动而存在”[6]8。福柯在《规训与惩罚》一书中揭示了制度对人的控制，在规训的过程中微观权力不断地施加在人的身上，使人在现代组织中处于一种从属地位，不断地被改变，这种改变并不是以人自身的发展为目的，而是为了增加组织的力量，增加有用性和效率。这就使我们看到了现代社会中人的工具性，人被淹没在各种组织和制度之中，人的价值被贬低为组织这部机器中的一个个部件，人要去适应组织的要求，在纪律的规范和约束下改变自己，以达到组织规定的标准。

当前，在中国的改革实践中对于领导干部问责制的关注点主要是制度效能的提高。这种“只见制度不见人”的发展思路背离了以人为本的原则。如果在制度建设中单纯地把领导干部视为被改造的对象，只考虑如何有效地控制、规训、惩罚领导干部，那么领导干部的主体地位将会丧失，只能被动地接受制度而无法发挥自身的能动性和创造性。当身处被动接受者的从属地位时，作为个体的领导干部在精神层面会把问责制视为一种外在的负担和压力，会产生紧张、忧虑、反感等一系列不良情绪，继而会在行为层面表现出抗拒和排斥。制度条文是通过文字符号进行表述的，然而，再严谨的文字表述也无法对复杂的现实情境一一做出明确的、具体的规定。如果领导干部有意逃避制度，采取各种手段抵制制度，那么问责制在实践中将无法有效推行。

在新的历史时期，领导干部问责制不仅仅是一种在事后阶段对违反职责要求的领导干部进行责任追究的制度，还包含了在事前和事中两个阶段内多元问责主体对领导干部的职责履行情况进行询问和质询的制度考量。询问和质询过程是问责主体与问责对象之间进行双向交流的过程。通过这种双向交流，一方面，问责主体可以进一步了解问责对象的职责履行情况，并对其进行更加积极的监督；另一方面，问责对象可以进一步了解问责主体的期望和要求，得到问责主体的建议和意见，以此改进工作，纠正错误。这种被赋予了新的内涵的领导干部问责制在发展过程中不应以控制和规训领导干部为出发点，而应以提供有效的制度平台促进领导干部在履责过程中更好地回应问责主体的真实需要为出发点。从这一出发点进行制度建设，有利于激发领导干部的正能量，促使他们在履职过程中更好地发挥出自身能动性和创造性，实现自我价值的提升。此外，在制度建设中，应当对制度一词进行重新认识，不应把制度视为是一种高于人的、外在于人的存在物，而应当把制度视为一种“重复性的实践，它产生、根植于人们习惯性的、具有不同程度适应性的行为方式和期望”[6]98。制度是一种基于社会互动而产生的重叠的连续行为，在人类社会互动之外并没有客观存在。只有在问责主体与问责客体的真实互动中，才能全面展现出除了理性以外的人的情感、意欲和需要，才能使领导干部问责制成为一种以人为本的制度。

五、风险社会范式下领导干部问责制的反思

风险社会理论认为，“现代化正在成为它自身的主题和问题”[7]16。工业社会时代的人类实践活动导致了全球范围内风险广度和深度的变化，这种变化正在深刻影响着人类社会的各个领域。这种理论范式对于反思领导干部问责制面临的挑战具有启发意义。

风险社会理论是由德国学者贝克创立的。贝克认为，“现代性正从古典工业社会的轮廓中脱颖而出，正在形成一种崭新的形式——‘风险社会’”[7]2，“正如现代化消解了19世纪封建社会的结构并产生了工业社会一样，今天的现代化正在消解工业社会，而另一种现代性正在形成之中”[7]3。如果说工业社会是人类现代性发展的第一阶段的话，那么风险社会就是人类现代性发展的第二阶段，与全球化基本同步，这种现代性又被称之为自反性现代化。它是指“创造性地(自我)毁灭整整一个时代——工业社会时代——的可能性。这种创造性毁灭的‘对象’不是西方现代化的革命，也不是西方现代化的危机，而是西方现代化的胜利成果”[8]。

随着人类由工业社会迈入风险社会，工业社会中建构起来的各种制度必然会面临巨大的挑战，其中也包括了领导干部问责制。当代政府都是依照理性官僚制模式进行组织结构设计的，相应地，这种组织结构中的责任机制是依据科学理性设计而形成的。然而，在风险社会中，面对公共事务的高度不确定性、不可预测性、突发性和超常规性，在工业现代化阶段占据垄断地位的科学理性不断受到怀疑。依据科学理性设计而形成的问责制面对风险社会中无法计算的各种风险往往不能正常发挥作用。

风险社会中的各种风险多是由人为因素所致，不是由于知识欠缺而是由于知识太多。“核风险、化学产品风险、基因工程风险、生态灾难风险已经彻底摧毁了风险计算的四大支柱。首先，此时此地所造成的灾难不再只是局限于此时此地，而经常构成一种无法弥补的带有全球性损害的灾难，所以风险计算中的货币赔偿概念失灵了、不管用了。其次，在最致命的灾难过程中，在人们能够想像到的最糟糕的事故状态下，风险计算这一理念所赋予的关于事故善后处理以及对结果进行预警监测的安全概念也变得无所谓了、没有意义了。再次，风险计算因灾难性事故在时间和空间意义上的范围与界线完全消失而变得无法操作、无法推算。最后，灾难性事故所产生的影响，或呈澎湃奔腾之势，或呈浸润蔓延之态，或呈快慢交叉、疾缓重叠之姿，使得风险计算成了一个没完没了的、有开始无结局的事情”[9]。由此可见，风险社会中的各种风险打破了时间和空间的界限，与之相对应的责任的时间和空间维度也在不断拓展，责任不再局限于“此时此地”，而是可以跨越时间和空间。依照科学理性设计的责任机制无法应对这种新情况，在准确界定责任主体、责任内容、责任承担方式等方面都将面临失灵。

随着全球化进程的加快，中国被纳入全球风险社会体系之中。中国的领导干部问责制也将面临风险社会带来的深刻挑战。但是，只在现有的制度框架内进行改革是无法应对这种挑战的。这是因为，在风险社会中，作为整体的政府既无法独自应对各种风险，也无法独自担当各种风险责任。与此同时，作为个体的领导干部也无法承担时空界限越来越难以确定的责任。在这种情况下，问责制应当突破现有的制度功能局限，应当把制度功能扩展为通过提供制度化的对话与交流平台，促进政府组织与非政府组织、私人组织及社会公众之间展开合作治理以共同抵御风险。与此同时，领导干部问责制应当从现有的对“追溯性的责任”的关注转向对“前瞻性的责任”的关注，应当促进社会各方在风险发生之前进行积极防范，以高度的责任意识来规范实践行为，从只为当下自己这一代人负责转向对未来的子孙后代负责。只有从为整个人类的利益和未来负责任的价值取向出发进行政府官员问责制的再造，才能有效应对风险社会带来的挑战。

六、结语

综上所述，理性主义范式、历史主义范式、后现代主义范式和风险社会范式是社会学理论在不同时期从不同角度提出的对现代性的诊断范式。这些范式的理论视角虽各有不同，但是对于反思现代化进程中的领导干部问责制都具有重要的理论价值。这是因为，当代中国正处于社会转型时期，传统社会、工业化社会和后工业化社会这三个不同的历史阶段和不同的社会发展逻辑，在同一个时空背景下相互叠加和激荡，当代中国领导干部问责制面临的问题更加复杂。只有综合辩证地运用各种理论范式，有效识别出众多问题中的主要问题和次要问题，正确区分出单个问题的主要方面和次要方面，才能为解决领导干部问责制的现存问题提供良方，才能为应对领导干部问责制的未来挑战未雨绸缪。

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[责任编辑 周 莉]

2014-10-10

中央高校基本科研业务费专项资金资助项目(编号：N110323013).

王一星，东北大学秦皇岛分校经贸学院副教授，中共中央党校法学博士，主要从事制度政治学研究.

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