我国农村宅基地流转问题研究

李 博

(安徽财经大学 法学院，安徽 蚌埠 233030)

我国农村宅基地流转问题研究

李 博

(安徽财经大学 法学院，安徽 蚌埠 233030)

随着经济的发展城乡差距也正在逐步的缩小，大批的农民已经由常住城市转为产业工人，有的也在城市置业，对土地的依赖程度大大降低。本人试图运用历史分析法、实践分析法、比较分析法等其他方法对我国现行宅基地使用权制度进行研究。在把握宅基地流转过程中存在问题的基础上，尝试性地提出规范、创建我国宅基地使用权流转机制，以便适应社会主义市场经济的发展。

农村；宅基地；流转；使用权

一、我国农村宅基地流转的现状

农村宅基地使用权在民间流转已经是一种极其普遍的现象，出卖、出租、抵押等形式都在一定范围内存在。农民之所以愿意将宅基地进行流转，其根本原因在于他们对土地的依赖程度已经大大的降低了。农村宅基地的流转也是促进城乡土地资源合理利用的一种有效途径。农村建设用地的活跃一定程度上已经实际形成了一个隐形的土地交易市场，尽管这样的市场不一定合法，但是确实存在着这样隐形市场，由此造成一定程度上的市场混乱。

本人在研究过程中发现以下几种现象值得我们探索和思考。首先，现今的农村富余劳动力已经大批转入城市，农村的土地大面积的出现荒芜，农村的住宅空置率也是很高，除了一些老年人生活在农村。其次，村级组织干部充分发挥他们的聪明才智，将土地租给企业建设厂方，或是将闲置宅基地卖给城镇居民，或是将自己的宅基地卖掉后，再向村民组织申请宅基地等其他方式处理农村的宅基地。再次，现今的80、90后的青年一代，因长期脱离土地，已经失去了对土地的感情，他们对如何耕种已经丧失了父辈们的那种能力，当然更多的是主观上也不愿意再从事原始的耕作劳动。他们更多的期待和向往城市的生活，想着如何扎根城市。这也使得农村宅基地丧失了持续性的基础。最后，农村耕地出现一定程度上的集中。原先的每户3至5亩的时代，在现今的社会有所调整。尽管我国没有调整农村土地承包经营制度，但是农民私下将土地由别人代为耕种而收取租金的模式已经是屡见不鲜了。最为典型的如无为县泉塘镇、刘渡镇、襄安镇这几个地区，由于淡水养殖螃蟹产业的发展，许多农民都拥有50至100亩的土地进行水产品养殖。而这些土地都是经由其他农民托管、出租或出售而形成。这也就说明了传统的农业模式已经被打破，大批的农民正在大步流星地跨入到城镇化的潮流中来。因此，农村宅基地的流转为农民城镇化提供有效的金融支持。

党中央意识到我国农村宅基地使用权制度亟需改革，便于十八届三中全会针对宅基地使用权流转问题作出了相关规定。该份规定着重强调要求统一建设用地市场，允许农村集体建设用地在符合规划的前提下，可以出租、入股、转让，实现与国有土地同地同价，建立农村产权交易市场，推动农村产权交易在公平、公正、高效的前提下运行。

二、农村宅基地使用权流转存在的问题

(一)法律依据缺失的障碍

目前我国在法律层面对农村宅基地流转的规定非常的少，在实践中也缺乏可操作性。在我国《宪法》第10 条中这样规定：城市的土地归国家所有，农村、城市郊区、自留山、自留地、宅基地属于集体所有，任何组织和个人不得侵占、买卖以及非法转让土地。该法条虽然没有明确指出宅基地可以转让，也没有说明宅基地不可以转让，只是明确规定了不能非法转让。因此，没有任何的可操作性。在《土地管理法》中第63 条这样规定：农民集体所有土地不得转让、出租以及用于非农生产，但是这也没有解决农村宅基地的流转问题。此外《物权法》第152 条对宅基地权利做了相应的规范：明确表示宅基地使用权人依法对集体的土地占有的权利。第153 条规定宅基地的权利人可以转让宅基地，但是要依据《土地管理法》的相关规定，也就回到了上面的63条。后国务院办公厅先后3次颁发文件，明确规定宅基地只能分配给本集体的农民，且城镇居民不得到农村购买宅基地。尤其强调城镇居民不得到农村购买宅基地。直至十八届三中全会，在《全面深化改革若干重大问题的决定》中提出“保障农户宅基地用益物权，改革完善农村宅基地制度，选择若干试点，慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让，探索农民增加财产性收入渠道”，系对农民宅基地使用权和房屋所有权的改革，也是《决定》中较受社会关注的议题。《决定》采取了“房地分离”的改革方式，体现了一种折中主义态度。具体而言，即将宅基地使用权和地上房屋作为各自独立的两类财产，宅基地使用权作为专属于集体成员的财产，系对成员提供的基本生活资料，处于保障目的之需，仍不得处分；但地上房屋属于农民的私有财产，该房屋所有权的四项权能应当予以完备，故而允许抵押、担保和转让。2014年9月，习近平总书记在“中央全面深化改革领导小组第五次会议”上强调，在坚持农村土地集体所有制的前提下，促使承包经营权与经营权分离。似乎看到了宅基地流转的曙光，但是实际相距甚远。

(二)我国农村宅基地转让方式单一化

我国当前的法律与政策规定，宅基地流转并不是毫无空间。只是对非集体组织成员之间的流转予以的限制。而对本集体内部成员之间的相互流转没有相应的限制。此外相关政策中也只是规定了城镇居民不能购买农村宅基地，而没有限制跨区域的农民购买宅基地的限制。当然，农村宅基地当前合法的流转方式除上述二种情形外，其最主要的流转手段就是政府的征收。通过政府的征收流转，政府在征收百姓的宅基地后，依法予以补偿。无论是征收，抑或集体成员内部的转让都极大地限制了土地的价值。

单一流转模式潜藏着巨大的利益被无形吞噬。许多地方政府打着公共利益的旗号，对农民的土地予以强制征收，再高价卖于开发商。虽然我国法律明确规定政府在征收土地时要给予被征收人一定补偿，但是补偿的标准是极低的。我国《土地管理法》第47条 对补偿标准作出明确的规定，其要求最高值不得超过前三年平均产值的30倍，以亩产900公斤稻谷为平均产量，价格为130元每50公斤的标准计算，农民最多可以获得70 200元。以我们肥西县桃花镇的S1314地块为参照物，该地块被拍出565万元每亩，而农户能够拿到的最多也就是7万元左右，也就是说连个零头都不到。由此，这种单一的流转模式使得农民不能够分享土地所带来的溢价。由此，形成的二元分立现象严重影响了社会的和谐稳定。一定程度上也刺激了部分群众采取非法的手段购买宅基地以及其地上建筑物。

三、构建我国农村宅基地流转制度的建议

(一)从立法上强化宅基地使用权，规范宅基地使用权流转

首先，在法律上明确宅基地使用权的法律性质。(1)确立宅基地使用权的可转让性。这对宅基地的高效利用具有重要的作用与意义。(2)强化宅基地的物权法属性。让宅基地权利人充分行使宅基地使用权，将宅基地使用权利用率达到最大化，最优化的状态。

其次，规范宅基地的取得与退出制度。现今宅基地取得制度单一化，而且权利主体具有绝对的局限性。取得方式主要是原始取得方式，必须建立起继受取得模式。扩大继受取得范围，不应将继受取得主体局限于集体经济组织成员，明确城镇居民也可以成为宅基地权利主体。当然城镇居民获得宅基地使用权后也是要受到当地规划的限制。

再次，规范宅基地使用权的流转行为。(1)从立法上明确宅基地的流转形式，以便正确引导和规范流转行为。笔者认为现阶段我国宅基地使用权的流转不能完全开放，应该坚持房随地走的思路，避免宅基地的单独流转。为建立健康有序的宅基地使用权流转打下基础。(2)对宅基地使用权的流转做出一些限制。其目的在于防止部分不法商人炒作地产，影响宅基地市场的健康发展。同时对宅基地使用权期限可以参照国有土地使用权限，对其做出时间性的限制和规定。

最后，创设流转收益分配机制。农民享有宅基地使用权，但是土地所有权仍然为集体所有。在出让宅基地使用权后，获得的土地收益应该设立专项资金账户，将该资金用于本集体的基础设施建设或社会保障建设。确保集体土地转让资金“用之于民”。当然集体土地流转所获得收益可以通过集体讨论，认真研究并通过法律法规的形式予以确定。

(二)建立城乡一体化土地流转市场

首先，要规范政府的征地行为，改革征地制度。目前我国土地的垄断主要源于政府的行为。经常以“公共利益”的名义将农民的集体土地予以征收后高额转卖给开发企业，因此构建城乡一体化土地流转市场，保障农户的利益首先就要规范政府的征地行为。

其次，建立健全城乡地价体系。建立城乡地价体系有利于改革现有的征地制度，让农村集体土地的转让有了一个参照的依据。我国城市土地的价格体系已经基本形成并日趋完善，但是我国农村集体土地转让则只依赖于征收这种途径，并参照《土地管理法》的相关规定予以支付费用。

最后，加强监督，保障土地市场的健康运行。在土地交易过程中，要对土地交易过程中的参与者进行严格的监督，以防各方变相炒作地皮，影响市场秩序，对于炒作地皮破坏市场的参与者给予相应的经济处罚，切实维护土地交易的顺利进行。

(三)建立健全农村社会保障制度

首先，全面推进社会最低生活保障制度建设。国家至今也没有出台相关政策，在总结各处经验的基础上，提出下列意见：(1)确立最低生活保障标准。各地需要结合当地的生活水平，以及地方财政所能承受的能力，制定切实可行的标准。(2)制定最低生活保障救助人群标准。各地需要根据家庭人口数量，收入标准，致贫原因等综合分类确定等级。(3)疏通筹集资金渠道。加强中央投入，并进一步扩大外援，如接受组织捐赠，义演，慈善，基金等帮助。(4)建立起最低保障金的发放体系。可以由财政部门按指定账号，再由银行统一发放。

其次，积极发展新农村合作医疗制度。这一制度从2003年开始实施，至今已经12年。其中也有需要提高改善的地方，笔者提出下列四点建议。(1)在保证国家二级财政资金的基础上，积极拓展鼓励乡镇集体经济等对合作医疗的扶持。只有政府的资金作为后盾，广大农民才有积极性参与这一保险制度。(2)建立层级监督机制，确保专款专用。其监督形式主要有，管理系统内部监督；监督委员会监督；社会监督；法律监督。(3)尝试建立县级农村合作医疗救助基金。这一基金主要用于特困群众的医疗保障。(4)建立起农村卫生体制改革。一方面通过加强监管落实就诊规范，保证医疗服务质量；另一方面总结经验尝试改革。

最后，建立农村养老保险制度，使农业人口也老有所依，老有所养。对农村养老保险制度的建立提出以下建议。(1)采取完全积累个人账户模式，保持账户的弹性，灵活处理，以适应农民各类经济活动的缴费方式。(2)加强中央财政扶持力度，调高集体补助标准，并将资金管理提高至省级以上标准进行运营，保证养老金的保值增值。(3)建立起安全的监督机制。根据地区差异调整养老保险制度的设置。

四、结语

社会主义市场经济的发展，纸上的法已经不能适应生活中“法”的要求。宅基地使用权的流转是社会发展进步的要求，一定程度上反映了广大人民的愿望。我们不能熟视无睹这种现象采取躲避的态度。相反，我们更应该反思我们现有的制度是否真的反映了百姓的愿望。面对出现的问题，需要我们积极去面对，针对宅基地流转问题，笔者认为易疏不易堵。应该出台相应的法律去适应社会发展的需求，从而达到规范社会市场，引导其走向健康发展的渠道。

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2095-4654(2015)04-0055-03

2015-01-19

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