城市基层社会的治理困境及其化解

李 江



城市基层社会的治理困境及其化解

李 江

（深圳大学当代中国政治研究所，广东深圳 518060）

目前我国城市基层社会的治理困境主要表现在：基层管理层级过多，职能部门的“主管责任”淡化，社区工作准入标准不完善，居委会日益呈现“行政化”、“边缘化”的趋势，社会组织发展滞后。为了解决上述问题，必须理清社会公共产品的决策职能，规范市区职能部门的工作，推进街道办和社区的层级缩减和职能优化，多种方式加强社区居委会建设，增强社会组织承接职能部门转移服务的能力。

城市基层社会，治理困境，职能优化

一、城市基层社会的治理困境

（一）基层管理层级过多，基层社会治理职能亟待整合

在目前城市基层管理的结构中，作为派出机构的街道办，通常设立了行政化色彩较浓的社区工作站，导致基层管理层级过多，街道办的工作呈现出“二传手”的现象，即街道办将大量的行政性事务下放到社区工作站，使得社区工作站承担了很多关于基层建设和社会维稳等社会治理工作。在实际工作中，社区工作站的人员忙于应付各种检查，没有空闲时间与社区居民进行有效沟通，所以工作站人员坐在办公室管理的现象较为突出。事实上，社区工作站也没有执法权，工作站不能管辖社区的社会治安、查处违建、消防安全、无照经营等工作事项，从而导致较多的社会治理工作流于形式。

（二）片面强调“属地责任”，职能部门的“主管责任”淡化

基于“属地管理”原则，只要在街道办和社区管辖区域内发生任何事件，街道办和社区都必须掌握、处理和解决。根据这一原则，所以市区政府经常将上级政府下达的文件、指示精神，直接转发至街道办，并定期进行检查、考核，有时还会增设一些“一票否决”项，从而增加了街道办的工作压力。此外，还有许多能单独行使工作职责的部门，如公安、消防、工商局、劳动和社会保障局、城管、供水供电等，在“属地管理”原则下，也经常向街道办布置任务，从而淡化了职能部门自身责任。由于各职能部门都是自行安排工作，部门之间也缺乏协调，所以职能部门下达的工作任务具有随意性，街道办也无法以统一、规范的工作模式完成任务。由于街道办工作量大且效率低，所以街道办通常只能把人力和时间集中在维稳等个别“重点工作”上，对其他工作则采取应付的态度，或者再简单下放到社区工作站。

片面强调“属地管理”原则，导致上级部门“重检查、轻服务”，使得社区工作的开展较为被动。例如深圳市每年的计划生育检查，一年的各种检查平均有八次，有的街道甚至每个月都要进行一次检查。由于计划生育是“一票否决”制，考核结果的好与差，直接影响到区、街道等部门的利益，因此社区工作站人员的全部工作必须放在迎检工作上，其次才顾及其他工作。除了“一票否决”的检查外，其他的各种检查也对社区工作站人员构成较大压力，结果不理想会直接导致工作人员受罚。相比之下，社会服务类工作的完成效果对工作人员的影响比较小，所以在这种机制下，社区工作站人员的工作主要是完成各项检查任务，无暇顾及社会服务类型的工作。

（三）社区工作准入标准不完善，基层工作负荷过重

由于社区工作准入标准不健全，导致市区的“多头”职能部门都“单向”地给街道和社区委派任务。市区职能部门的工作联动性也不强，社会建设和治理的合力难以形成，导致街道办和社区忙于市区职能部门下达的各项考核、审查、评比等工作，从而既增加了街道办和社区的工作任务，也降低了街道和社区工作人员的工作效率。市区的其他职能部门不配合，也不支持某些职能部门在工作中总结的一些创新举措，从而难以有效整合市区的行政资源，在一定程度上也制约了城市基层治理体制创新工作的有效开展。

上级各职能部门片面强调部门自身的任务要求，基层社会治理的信息数据共享平台暂时没有建立。例如各职能部门要求社区提供统计数据时，所需要的统计标准并不一致，甚至同一部门做同一类调查时每次下发的表格格式都不一样，造成社区工作人员经常性重复上门、重复登记。事实上社区工作站已经积累一定的数据资料，只要各职能部门的工作要求规范，采用统一、固定的格式，就可以通过社区工作站的数据库自动调取数据；但是由于上级职能部门的要求经常变化，使得社区工作站要经常重新搜集数据填报。这种相对原始的登记手段，极大地增加了社区工作站的工作量，在收集资料的过程中还无意识地制造了社区工作人员与居民的矛盾。此外，相关职能部门有时下达任务只是发份文件，社区工作人员缺少专业知识，又得不到相应指导，所以社区工作人员在执行有关工作任务时遇到的困难较多，不能及时有效地完成工作任务。

市、区、街道、社区的工作关系就像一个倒立的三角形，上面由市、区政府的各个职能部门组成这个倒立三角形的主要部分，而社区则处于这个倒立三角形的底部位置，即市区各职能部门下发的工作任务，政策的传达，都交给社区落实；上级部门的行政事务进社区的随意性也很强，导致社区工作站难以应付，社区居民成为了被管理而非服务的对象。

目前深圳市社区工作站的人员配置相对不足，一般是10-20人，但是要承担来自上级各职能部门的大量工作任务，例如人口、计生、治安、文化、安全生产、民政事务、就业、医疗、交通出行、环境卫生等事项。有关数据统计，深圳市社区工作站负责的工作有26项大类、125项小类，其中长期性工作109项、临时性工作16项；有68项属于社会工作类；需要迎接各职能部门检查的工作有121项。由于社区工作站常年忙于各项数据统计和迎接检查等工作，所以即使上级职能部门的大量行政性事务下放到社区，社区工作站也只能是粗放执行，甚至只能是简单应付。

（四）居委会日益呈现“行政化”、“边缘化”的趋势

虽然我国《城市居民委员会组织法》规定居委会是城市居民自我管理、教育和服务的群众自治组织。一些地方实行“居站分离”改革之后，居委会名义上也回归为居民自治组织，但是大多数居委会和社区工作站还是一套人马、两块牌子，居委会的工作人员也不可避免地承担了社区的行政性事务。另外，由于多数居委会的自治能力不强，大部分居委会的人员也是兼任居委会的工作；居委会的工作人员很少有机会参与社区服务的培训，也没有科学合理的薪酬标准和工作绩效考核指标，所以多数成员的工作积极性不高，居委会难以吸引和留住人才。居委会不能很好发挥基层群众性自治组织的法定功能，无法提供专业化的各种社区服务，也难以吸纳业委会的人员参与居委会的工作，从而严重制约了居委会服务社区居民的能力。

（五）社会组织发展滞后，组织内部运作不规范

目前我国社会组织的数量不多，组织的人员数量显著偏少，组织的结构不完善，组织的知名度也不高，从而难以影响城市基层的经济社会生活。社会组织的资金来源也比较少，通常只是民政部门给予部分社会组织办公经费；多数社会组织也缺乏足够的工作和活动场所。多数社会组织与政府行政部门的工作关系比较密切，社会组织的自我管理和服务社会的专业化程度都不高。例如一些社会组织主要是依靠政府部门拨付资金维持组织的正常运转，没有独立发展服务项目的能力。社会组织人员的多数时间忙于政府部门委派的行政性事务，很少有时间为社区居民提供专业化的服务，从而制约了社会组织人员的服务能力。社会组织人员获取信息的渠道相对不足，政府有关部门与社会组织人员的信息共享化的程度也较低，使得社会组织人员难以为社区居民提供及时、有效的组织服务。

一些社会组织的部门设置不合理，组织的领导人完全掌握着组织的运作权力，并且缺乏相应的权力监督机制；组织内部的协商程序、决策步骤、财务管理等规章制度也不健全。市区职能部门缺乏规范统一的执法监督力量，职能部门只是对社会组织的有关材料进行审核与登记，但是没有深入调查社会组织的实际情况，也没有全程监督组织的运作过程，使得一些违反法律规定的社会组织处于一种半放任的自由状态，没有被有关部门及时查办和取缔。

二、化解城市基层社会治理困境的措施

库伊曼和范·弗利埃特指出“治理的概念是，它所要创造的结构或秩序不能由外部强加；它之发挥作用，是要依靠多种进行统治的以及相互发生影响的行为者的互动。”[1]解决城市基层社会治理的上述问题，可能会触犯既得利益群体的利益，但是“既然政府的目的是为社会谋福利，那么只要是为了这个目的而作的任何变革，就不能算是对任何人的侵犯，因为政府中的任何人都无权背离这个目的。”[2]所以为了实现社会大多人的利益，必须遵循“自治”与“共治”的双重逻辑，明确多元主体在基层社会治理中的职责，合理区分社会治理与社会服务类事项，在切实保障居民自治权利的基础上，以加强居委会建设为居民自治的核心目标，充分发挥社会组织在基层社会治理中的重要作用，从而妥善解决目前城市基层社会治理存在的问题。

（一）理清社会公共产品的决策职能

市政府统一颁布关于社会和谐、社区居民现实利益的整体性、可持续性的公共政策，政府职能部门不再单独行使决策职能。“在每一地方界区内，应只有一个被选出的机关来处理一切地方事务，而不是由不同的机关处理该地区不同部分的事务。”[3]所以市政府应该对街道、社区的社会保障、促进就业、义务教育、医疗卫生、文化事业、社会治安、安全生产、食品药品安全、公共基础设施建设、流动人口登记、交通管制等事项进行全面规划，建立资源共享的平台，整合有关职能部门的工作，规范有关事项的工作考核标准。

（二）规范市区职能部门的工作

“强力并不构成权利，而人们只是对合法的权力才有服从的义务。”[4]所以必须完善社区工作准入标准，避免上级职能部门随意向街道办简单随意地委派工作；完善“主管部门责任”与“属地管理责任”相结合的责任追究制度。有效发挥市区各职能部门与街道、社区的作用，让职能部门真正代表政府在辖区内发挥主管作用，使街道的“属地管理”原则能够真正化解和处理纠纷，维护和推进辖区的综合稳定。“公正是为政的准绳，因为实施公正可以确定是非曲直，而这就是一个政治共同体秩序的基础。”[5]所以为了实现城市基层社会执法的公正，必须将执法权统一收归到相应的职能部门。各职能部门集中对城市交通管制、城市规划、环境治理、工商行政管理、土地管理、食品卫生安全管理、人才市场管理、文化市场管理、质量技术监督、安全生产管理等领域开展联合执法，确保执法的公正性、专业性、集中性和权威性。

（三）推进街道办和社区的层级缩减和职能优化

按照“扁平、精简、高效”的原则，以优化基层社会治理体制，加强社会综合治理，完善社会公共服务，引导自治机构有序发展为目标，在根据经济社会发展状况，合理调整街道办管辖范围的基础上，将街道办事处作为基层行政管理、行政事务的终端。居委会或社区工作站原来承担的所有行政管理职能归集到街道办事处，形成“区——街道”的扁平化社会治理格局。将上级部门需要下放的人口管理、公共福利、生育登记、居民文化、社会救济等与居民生活密切相关的公共服务事项和办证业务，在“一站式公共服务大厅”设立相应的服务窗口，确保居民享受人性化的一站式便捷服务。全力打造服务型街道，积极推行柔性管理和微笑服务，加强窗口办事员服务意识和工作方式的专业化培训，实行竞争上岗和公共服务认证、准入制度。在“一站式公共服务大厅”的各个窗口安装市民满意度评价器，由市民直接对窗口办事员的服务态度和工作能力进行即时评价，并将其纳入窗口办事员的业绩考核、职务晋升的评价指标体系中，切实改变传统“脸难看、事难办”的不良现象。

（四）多种方式加强社区居委会建设

将居委会建设成规范居民自治、提供社区服务的重要组织，完善社区的协调会、评议会、听证会、居民论坛制度，促进基层社情民意的有序表达和及时反映，增强居委会的民意吸纳和整合功能。通过年度项目委托、购买服务等多种形式支持居委会建立社区服务机构，增强社区服务机构的运营能力。为社区居民提供多样化、高质量的社区服务，提高居委会服务社区居民的能力。积极探索居委会人员的工作专门化、居委会职位的属地化措施，适当提高居委会工作人员的补助标准。“政治现代化涉及政治参与的扩大。”[6]所以应该鼓励社区内具备良好的文化素质、具有管理经验、积极关注社区事务的居民代表、业主委员会成员、企业负责人、社会工作者等竞选居委会的职位；鼓励党代表、人大代表、政协委员参加所在居委会成员的选举。

（五）增强社会组织承接职能部门转移服务的能力

上级职能部门或街道办不能继续有效管理的公共服务项目，政府机构可以通过购买服务和项目委托的方式，由社区服务中心、社区社会组织等承办，从而促进基层政府转变职能，推动社会组织的专业化发展。以增强社会组织的管理能力与营运能力为重点，以充分发挥社会组织在城市基层社会治理中的作用为目的，建立一些运作机制规范、监督管理能力强、内部结构设置合理、专业化水平高、具有较大影响力的社会组织，从而促进社会组织的孵化机制和监督管理机制的创新。通过项目委托、购买服务、专项支持、财政补贴、人才培训等多种形式，鼓励、支持和帮助关于公共福利、社区服务、社会救济、教育医疗等事项的社会组织加速发展。鼓励社会组织抓住目前积极开展社会建设的有利时机，努力增强组织的专业化服务能力，按照组织的特点适当增加社会服务的项目。在社区主动吸纳服务居民水平较高的社会工作者参与社会组织的工作，从而为社区提供多样化、专业化、高质量的社会服务，增强社会组织参与城市基层社会治理的能力。

[1] 俞可平. 权利政治与公益政治[M]. 北京: 社会科学文献出版社, 2003: 131.

[2] 洛克. 政府论:下篇[M]. 叶启芳, 翟菊农, 译. 北京: 商务印书馆, 1964: 104.

[3] J.S.密尔. 代议制政府[M]. 汪瑄, 译. 北京: 商务印书馆, 1982: 212.

[4] 卢梭. 社会契约论[M]. 何兆武, 译. 北京: 商务印书馆, 2003: 10.

[5] 亚里士多德. 政治学[M]. 颜一, 秦典华, 译. 北京: 中国人民大学出版社, 2003: 5.

[6] 塞缪尔·P·亨廷顿. 变化社会中的政治秩序[M]. 王冠华, 刘为, 译. 上海: 上海人民出版社, 2008: 78.

（责任编校：彭 萍）

Urban Grass-roots Social Governance Dilemmas and Solutions

LI Jiang

（Contemporary Chinese Politics Research Institute, Shenzhen University, Shenzhen, Guangdong 518060, China）

At present the urban grass-roots society governance dilemmas mainly display in: the Grass-roots management levels are to many. The “charge responsibility of functional department” is fading, the community work admittance standard is not perfect, neighborhood committee increasingly shows the tendency of “administrative” and “marginalization”, social organization develops slowly. Therefore, in order to solve the above problems, we need to sort out the social public product decision-making functions, to make urban and district function department’s work standard, to carry forward sub-district office and community’s levels reduced and functions optimization, to strengthen the community resident committees construction in a variety of ways, and to enhance the ability of social organizations undertaking the function departments transferring service.

urban grass-roots society; governance dilemmas; functions optimization

C 931

A

10.3969/j. issn. 2096-059X.2015.01.011

2096-059X (2015)01–0059–04

2014-12-08

李江（1987-），男，湖南宁远人，研究生，主要从事当代中国政治制度研究。