“新常态”下县域城镇化发展的制约因素与转型路径

赵 峥



“新常态”下县域城镇化发展的制约因素与转型路径

赵 峥

（北京师范大学经济与资源管理研究院，北京 100875）

在中国经济发展新常态下，县域城镇化对保持国民经济稳定发展、提升经济发展质量具有重要意义。县域城镇化也面临经济结构转型、承载和服务能力弱、资源环境约束、资金短缺、开放合作不足等问题。在新常态下促进县域城镇化发展，需要健全质量更好、结构更优的县域产业体系，增强城镇综合承载能力，促进城镇化绿色转型，创新公私合作的投融资模式，依托城市群和都市圈推动协同发展，充分释放县域城镇化改革红利。

新常态；县域；新型城镇化

县域是城市经济与农村经济的结合点，是我国国民经济发展的重要组成部分和战略基石。当前我国经济社会发展进入了新常态，经济发展的内在支撑条件和外部需求环境都发生了深刻的变化。新常态是我国经济发展从增速换挡期转入中高速增长后的一种阶段性特征。我国经济发展进入新常态，符合后发国家经济发展的一般规律，其实质是经济发展迈向更高水平的新阶段。在发展新常态下，我国经济发展需要保持经济平稳发展的同时，更加突出发展质量，通过推进经济结构由中低端向中高端转换，增长动力由要素驱动向创新驱动转换，推动经济发展方式深刻变革，最终实现国民经济健康持续发展。[1]在新常态下，县域城镇化发展也进入了发展的新阶段，承担着促进国家区域持续健康发展的战略使命，面临着提质增效升级的战略任务，更蕴含着巨大变革和创新活力。在这一背景下，特别需要重新审视县域城镇化发展的战略意义，明确当前县域城镇化发展面临的制约因素，适应把握并引领新常态，促进县域城镇化的健康发展。

一、县域城镇化发展的战略意义

新型城镇化的核心是人的城镇化，是经济结构、人口结构、空间结构全面转型的过程。县域城镇化是我国新型城镇化建设的重要环节，对适应经济新常态，保持经济稳定、提升发展质量、促进城乡一体化具有重要战略意义。

（一）县域经济城镇化有助于保持国民经济稳定发展

县域城镇经济以县城为核心、农村为腹地，联接工业和农业、城市和乡村，是我国经济社会发展的重要基础和主要增长点。从统计数据来看，县域经济是支撑我国国民经济平稳运行的重要力量。2013年，全国县域地区贡献了我国一半以上的国民生产总值。[2]经济发展进入新常态，并不意味着经济增长停滞，反而随着我国经济下行压力不断增大，保持经济稳定增长并处于相对合理区间，依然是我国未来一段时间经济发展的主要任务。在这种情况下，保持县域经济整体平稳发展，并从县域经济城镇化入手，推动广大农村地区经济的大发展，激发广阔的农村市场需求，培育中国经济发展的新增长点，将有助于稳定宏观市场信心、扩大经济回旋空间、增强发展应对底气，真正引领我国经济发展新常态。

（二）县域人口城镇化是提升经济发展质量的重要途径

经济发展新常态下，经济发展的要求和驱动因素有了显著的变化，其核心在于质量。随着我国劳动年龄人口数量开始减少，人口老龄化日趋发展，农业剩余劳动力可用空间已经不大，转移速度和规模都明显收缩，“人口红利”正在减弱，同时传统产业供大于求，产能严重过剩，投资扩张空间缩小，投资增长明显放缓。新常态下，支撑经济增长的主要因素将由生产要素大规模高强度投入转向依靠人力资本质量和技术进步的创新驱动，要求我们将创新和人力资本投资作为经济增长的新动力。我国县域内人口众多，既是具有巨大潜力的内需市场，更具有形成“人力资本红利”的现实基础，如果能够不断提升县域人口城镇化水平和质量，将有助于把县域人口优势转化为人力资本优势，形成巨大的创新能力，为提升经济发展质量提供持久有力的支持。

（三）县域空间城镇化是实现我国城乡一体化的重要着力点

城乡一体发展将为我国经济新常态发展创造持续的供给和需求能力。在我国的城镇化体系中，“城”主要包括直辖市、省级、副省级、地级和县级市，“乡”则主要指县域范围内的建制镇及村。县域是城乡之间的连接点，占有最大的国土面积。2013年，全国县级行政区划单位(包括市辖区) 2853个，全国县域国土面积约896万平方公里。从空间经济角度来看，如果不促进县域空间城镇化发展，县域就是城乡二元割裂发展的分割线。而积极推动县域空间城镇化，促进产业结构、基础设施、公共服务、体制机制城乡统筹，则可以有效缓解转移人口的经济和心理压力，更好地吸纳农村劳动力，推动农村人口向城镇聚集，农业经济向城市经济转化，既能够便捷地促进农村劳动力就近转移，又可以有效避免大中城市过度拥挤，有利于推进城乡深度融合，形成以城带乡、城乡互动、一体化发展的新格局。

二、县域城镇化发展面临的制约因素

（一）县域经济结构转型压力较大

经济发展新常态下，经济整体增长速度由高速向中高速转换，市场条件发生深刻变化。过去经济增长主要靠数量扩张，市场竞争主要靠价格。现在经济增长转向数量扩张和质量提升并存，市场竞争转向质量技术品牌服务竞争。在这种形势下，县域经济发展的结构性矛盾愈加突出。第一，在经济新常态下，县域经济单一依赖出口、资源的传统发展方式难以为继。例如，东部地区县域经济的主体主要是民营经济、中小企业，产品主要是传统产品，面临全球市场低迷引发的外需紧缩压力，转型之路非常艰难。中西部的很多县还未完全步入工业化中期，相当部分农业大县传统种植业和养殖业仍占较大比重，受自然和市场双重因素影响，生产波动性和风险性较大。第二，县域产业发展同质化和产能过剩问题较为严重。从目前的情况来看，相当部分县域产业体系雷同，而且很多产业链条短、科技含量低、附加值不高、能源消耗较大。特别是一些县域经济主要依靠钢铁、电解铝、水泥等传统工业或光伏、风电等新能源产业支撑，目前供给能力大幅超出需求，运行风险逐步显性化。第三，县域经济发展的新兴增长点培育不足。伴随国内经济下行压力加大和国际经济复苏疲弱态势延续，县域经济发展普遍缺乏新的增长点。特别是在服务业方面，与现代农业和工业配套的先进服务业发展滞后，电子信息和互联网新兴服务业发展相对缓慢。第四，县域企业创新能力仍然不足。长期以来，县域企业主要以中小企业为主，发展主要依靠低成本优势实现规模扩张，尽管存在“船小好掉头”的优势，但往往对先进基础工艺和产业技术基础的重视不够，企业研发投入强度偏低，往往难以形成市场占有率高和科技含量高的优势品牌产品。

（二）县域城镇的承载和服务能力较弱

在开放的市场经济体系中，城镇人口规模和经济结构变化与其吸纳能力和承载能力呈正相关关系。只有县城及中心镇具备优质公共服务资源，加之拥有中心城市无法比拟的生态环境，才能够成为农村人口就近转移的首选区域，才能更好的承担区域产业分工职能。从目前的情况来看，我国大中城市人口密度高，规模较大，而县城及中心镇普遍规模偏小，聚集和吸纳人口、产业的能力相对不足。现实中，我国很多县域城镇功能不健全，城镇化质量不高，教育、医疗、科研资源特别是优质资源缺乏，缺乏足够的承载力，很难吸引人才、资本等高端要素集聚，还往往容易导致大量人口外流，而要素集聚程度不高又导致各项社会事业、基础设施和公共设施投资成本高、使用效率低，使得城镇的集聚效应更难发挥，容易形成城镇化滞后的累积因果循环。

（三）县域城镇化发展面临较强的资源环境约束

在我国县域城镇化发展早期，许多地方就地生产、分散布局，重复建设突出，导致土地浪费和环境污染较为严重。目前，尽管集中化承载、集群式推进已经成为县域城镇化发展的主要形态，但由于前期高速发展的先破坏、后治理，重利用、轻保护，对区域自然环境有很多“透支”，导致县域城镇化发展中的资源趋紧、环境污染、生态退化等问题依然严峻。同时，伴随工业化加速和产业区域梯度转移，我国大量工业产能逐渐向县城汇聚。一方面随着大中城市产业升级和节能减排的约束，以及生产成本的上升，大城市工业产能很多向县域下移。另一方面乡镇企业向园区集中和城市集中，工业产能大多数上移进入了县城。两方面工业产能在县域汇聚，客观上增加了县域城镇化发展的资源环境压力。长远来看，很多县域环境承载能力已经达到或接近上限，原有县域城镇化发展模式对资源环境的压力快速凸显，粗放型、破坏环境资源的发展模式受到前所未有的抑制，县域城镇化发展面临既需要进一步加强环境保护和生态建设补“旧账”，又要在资源环境约束强化条件下为转型发展增容量、扩空间的严峻挑战。

（四）县域城镇化发展的投融资机制仍不完善

县域城镇化发展不仅对县域自身建设具有很高要求，还肩负着使乡村相对落后的生产、生活方式向城市先进的生产方式和文明的生活方式转变的重大任务，在这个过程中，县域城镇基础设施、公共服务的建设将会加速推进，蕴涵着巨大的投融资需求。但是，目前支持县域城镇化发展的投融资机制仍不完善，仍然以主要依靠传统的财政和金融支持模式为主。一方面，在分税制财税体制下，县域财权与事权尚不能完全统一，县级财政负担过重，导致区县级财力严重不足，财政收支矛盾尖锐，县域财政很多成了“吃饭”财政，没有多少财力安排公共事业和建设支出。另一方面，县域城镇化发展的金融支持也相对不足。由于金融机构自身的逐利特点，商业性金融机构信贷向大城市、大行业、大企业集中的特征明显，县域城镇规模小，企业也多为中小企业，项目往往风险高、投入大、回收期限长，通常缺乏长期稳定支持。加之目前国有商业银行实行集约化经营，县级金融机构的管理权被大大压缩，县级金融机构贷款权限和额度收缩，使金融支持县域城镇化发展的能力也有弱化倾向。

（五）县域城镇化发展相对封闭、开放合作不足

在地方传统考核体系指引下，县域城镇化发展以竞争为导向，往往更多侧重利用本区域内发展资源，采取差异化政策，吸引外部投资强化自身竞争力。从区域经济发展整体来看，这有助于形成发展竞赛，在短期内促进发展基础好、政策灵活的县域城镇化优先发展。但同时，由于县域竞争多于合作，县域城镇化发展往往自成体系，区域资源共享性也相对较差。具体体现在，一方面，在空间经济发展布局上，往往由于缺乏跨区域的产业链式延伸和各个环节的分工合作，导致县与县之间、县与中心城市之间同类产业区块并存，过度竞争严重，无法很好地实现优势互补、协同发展。另一方面，由于县域城镇化相对独立的发展模式，与区域中心城市联系不够紧密，缺乏区域联动发展机制，往往导致中心城市的辐射效应难以向县域渗透。县域发展利用中心城市的技术、人才、信息等创新高端要素比较困难，不利于县域城镇化转型升级；而中心城市的产业、人口也难以向周边县域疏解，导致人口膨胀、交通拥堵和环境恶化等“城市病”加剧。

三、县域城镇化发展的转型路径

（一）健全质量更好、结构更优的县域产业体系

县域城镇化发展要适应经济，适应阶段性发展特征和运行规律，实现质量更好、结构更优的发展“新常态”，促进自身经济发展方式要真正从规模速度型粗放增长转向质量效率型集约增长，经济发展动力正从要素驱动的增长向创新驱动增长转变。首先，以新型工业化为依托，发展一批特色优势突出的主导产业，发挥特色竞争优势，同时“有进有退”，加大淘汰落后产能力度，继续化解过剩产能，改造提升传统产业，将有潜力的新兴产业加快培育成为主导产业。其次，加快发展县域服务业，特别要充分利用信息技术，推动物联网、移动互联网发展和应用，挖掘县域信息消费、文化消费、生活消费服务业潜力，切实发挥现代服务经济对县域城镇化经济增长的拉动作用。最后，实施创新驱动战略，通过科技创新，促进经济发展方式的转变和经济产业结构的优化，重点围绕工业化和信息化深度融合需要，发展智能制造，鼓励发展基于互联网的柔性制造、个性化定制、智慧物流等新型制造模式，支持县域技术创新、业态创新、商业模式创新等多元创新发展，加快推动县域产业从要素驱动、投资驱动向创新驱动转型，培育壮大产业竞争新优势。

（二）增强县域城镇综合承载能力

县域城镇化发展不仅仅只是一个城镇规模扩张、空间扩大的过程，而是要立足统筹城乡，由“物的城镇化”向“人的城镇化”转变，形成有利于人生活和发展的综合条件。[3]首先，要促进产城融合，从县域环境资源条件出发，推动城镇化与工业化、农业现代化、以及第三产业的融合，将产业发展与人口集聚、城镇建设结合起来，将县域城镇化发展始终建立在强大的产业基础之上。其次，要提升县域城镇的服务能力，以现有县城和部分基础条件好、发展潜力大的建制镇为基础，因地制宜、科学规划，构建合理的乡镇、村体系和村落空间布局，围绕县域城镇居民最关心、最直接、最现实的住房、交通、教育、医疗等民生需求，完善基础设施并发展县域服务业，发挥县城和中心镇在市与乡之间的产业、要素、资源配置等方面的衔接功能，优化城镇功能，提高城市生活质量，提升城市发展品质。最后，县域城镇化发展要有良好的制度软环境支撑。需要结合户籍制度改革、社会保障制度改革、农村土地流转和征地补偿制度改革，完善城乡人口公共服务共享机制，形成有利于促进城乡人口迁移转换的体制机制环境，提升县域城镇化发展的制度承载力。

（三）促进县域城镇化绿色转型

新常态是经济减速转型提质的新阶段，也是县域城镇化绿色发展提质的新契机。大量实践证明，一个地区拥有生态资源优势，推进城镇化往往更有发展前途和发展后劲。因为长期来看，县域城镇化发展拥有好的生态环境，就意味着投资创业有更大的优势，聚集优秀人才、吸纳先进生产要素有更大的空间。因此，县域城镇化发展必须把绿色发展作为引领经济新常态的重要力量，坚持绿水青山就是金山银山的理念，充分发挥生态环保的引导作用和倒逼机制，大力发展循环经济和节能环保产业，培育以低碳排放为特征的新的经济增长点，促进县域城镇化发展形成节约能源资源、保护生态环境的增长方式和消费模式，创造更多的绿色财富和生态福利。同时，值得注意的是，尽管发挥资源禀赋优势承接资本和产业转移，是经济欠发达县域发挥后发优势实现城镇化跨越发展的有效路径，但以资源高消耗、环境高污染为代价承接资本和产业转移，不仅难以获取城镇化发展主动权，反而往往容易长期处于发展被动地位。因此，县域城镇化发展要承接国内外先进的资本和产业转移，更要明确绿色发展理念，使承接资本和产业转移符合经济规律、地方城镇化实际和资源环境保护要求，走可持续的绿色城镇化之路。

（四）创新公私合作的县域城镇化投融资模式

从目前的情况看，县域城镇化发展仍然需要财政金融支持。特别是对于欠发达地区而言，仍需通过实施税种返还、财政贴息等措施给予县域财税支持，并积极鼓励农村金融发展，支持各类金融机构搭建融资平台，为县域重点工业园区、龙头企业、专业合作社等经济组织协调融资。同时，更重要的是，县域城镇化不能单纯依靠传统财政金融模式，而应利用我国的民间资本存量优势，建立社会资本稳定投入机制，突出发挥民营经济在促进县域城镇化建设方面的作用。PPP(Public—Private—Partnership)模式是公共部门和私营机构为提供公共服务，以合同方式确立的，基于风险共担和利益共享的一种合作机制，使政府部门和民营企业能够利用各自的优势，把政府部门的社会责任、远景规划、协调能力与民营企业的创业精神、民间资金和管理效率结合到一起。[4]现阶段，应充分把握混合所有制经济改革机遇，重点创新公共政府部门与民营企业合作、国有经济体与民营经济体相结合的PPP模式，通过县域政府、企业、公众共同制定战略规划，鼓励社会资本参与城镇基础设施投资和运营，发挥民营企业的市场效率优势，支持民营资本自行融资开发县域城镇基础设施，主动承担市场风险，通过商业或住宅地产、专业市场、旅游文化景区开发、城市基础设施等项目运作，实现资本增值，建立县域发展的可持续投融资机制。

（五）依托城市群和都市圈推动县域城镇化协同发展

在城镇经济体系中，县域有相对稳定的空间区域，有比较独立的自组织生产体系和行政管理主体，是相对独立的区域经济体。但这并不意味着县域是封闭的“诸侯经济”。相反，在区域一体化日益加强的趋势下，县域城镇化发展应立足自身禀赋，主动突破行政地域边界，以区域市场为主导，在更大范围的城市群和都市圈区域内进行资源配置，形成跨区域的协作机制。一方面，县域应利用自身空间节点优势，主动参与建设城市群、都市圈的协同格局，构建功能互补、分工合理的区域发展体系，在区域城镇体系中承接来自大中城市的技术、资本、人才、信息、管理等要素辐射溢出，促进城乡之间研发、生产、服务、销售等方面的交流融合。另一方面，县域应把握国家推动重点城市群、都市圈和区域一体化发展战略机遇，明确自身在城镇体系中的战略定位和角色分工，依托大城镇化区域形态组织优化空间和产业功能布局，积极建设卫星城镇和次级增长中心，主动承接中心城市的人口、产业转移，联动城乡融合发展。

（六）充分释放县域城镇化改革红利

从我国经济发展历程来看，启动经济快速增长进程的根本因素就是改革。20世纪80年代的经济体制改革打破了计划经济的束缚，使个人、企业的自主性和活力得到巨大的释放，一直影响至今。在经济新常态下，要素成本和资源环境的红利相对减少，但改革创新红利仍在增加。县域是我国历朝历代国家治理的基本单元，同样也是国家全面深化改革的重要领域。从目前的情况来看，从宏观管理体制上对县域发展“松绑”，加快推进“扩权强县”改革步伐，通过扁平化放权式改革使县级政府具有更大的自主权，在财政体制、经济管理、社会管理等方面赋予县域更多发展权限，将是县域改革的趋势。但是，值得注意的是，新一轮县域改革不是搞政策洼地，不是要政策、争优惠、占资源，而是在市场发挥资源配置决定性作用基础上的体制创新。因此，县域城镇化改革需要利用、执行并创新各项改革政策，引导各类要素通过市场机制向县域转移集中。同时，实践中，尽管县从行政管理角度上说是一致或相似的，但从自然地理、地理区位、资源禀赋等角度来说则是类型多样、千差万别，不同地区县域城镇化的潜在增长率、结构调整的空间和创新发展的驱动力不尽一致。因此，主动适应新常态，在全面深化改革方面，县域城镇化改革要将改革的顶层设计和基层创造结合起来，既要领会和贯彻落实改革顶层设计的战略意图，又要坚持从实际出发，开展不同区域的差异化试点，充分调动地方干部和群众的创新活力，大胆实验，鼓励地方先行先试，在可全国推广的创新政策和执行机制方面走在前列。

[1] 张占斌. 中国经济新常态的趋势性特征及政策取向[J]. 国家行政学院学报, 2015(1): 15-20.

[2] 国家统计局农村社会经济调查司. 中国县(市)社会经济统计年鉴[M]. 中国统计出版社, 2013:5-10.

[3] 赵峥, 刘涛. 着力推进中国城镇化转型[J]. 中国发展观察，2014(12): 43-46.

[4] 张汉飞. 扩展的PPP模式：化解县域城镇化资本强约束的新尝试[J]. 区域经济评论, 2013(4):99-102.

（责任编校：贺常颖）

An Analysis on the Restrictive Factors and Transformation Path of the County Urbanization on the New Normal Background

ZHAO Zheng

（Institute of Economics and Resource Management, Beijing Normal University, Beijing 100875, China）

The county urbanization is of great significance for China to keep the stable development of national economy and improving the quality of economic development in the new normal. The county urbanization is facing the transformation of economic structure, weak bearing and service ability, resources and environment constraints, a shortage of construction funds, lack of cooperation and other issues. The county urbanization development under the new normal needs to improve the industry structure, to enhance the comprehensive carrying capacity and to promote the green transformation of urbanization, innovative Public—Private—Partnership mode, urging the regional collaborative development and county urbanization reform.

new normal; county area;new urbanization;

F 291.1

A

10.3969/j. issn. 2096-059X.2015.01.003

2096-059X (2015)01–0012–05

2015-01-01

国家自然科学基金重点项目（71333001）；中央高校基本科研业务费专项资金资助项目（SKZZY2013017）

赵峥（1979-），男，河北涿鹿人，博士，主要从事区域与城市经济研究。