浅谈我国存款保险制度的构建

◎刘姗（天津财经大学研究生院，天津300222）

浅谈我国存款保险制度的构建

◎刘姗（天津财经大学研究生院，天津300222）

2014年11月30日晚，中国政府法制信息网公布了由中国人民银行起草的《存款保险条例（征求意见稿）》全文及说明，向社会征求意见。这意味着酝酿20年之久的存款保险制度终于尘埃落定。

1　存款保险制度的概念

存款保险制度是对存款人利益提供保护进而稳定金融体系的一种制度，有显性和隐性之分。显性存款保险制度是指由相关金融机构或政府机构建立保险机构，投保人一般为存款机构，根据风险或存款比率缴纳保险费，设置存款保险基金，当有存款机构遇到困境或有倒闭威胁时，存款保障机构为其提供援助或直接向存款人赔偿损失。

长期以来，我国实施的是隐性存款保险制度，当银行破产时，储户损失不是由专门的保险机构来弥补，而是由政府或中央银行赔偿。随着我国金融市场的逐步完善与发展，建立显性存款保险制度已成为防止存款类金融机构发生系统性金融危机、以及完善金融机构市场退出机制的迫切要求。据国际存款保险协会统计，迄今为止，全球已经有112个国家建立了存款保险制度。

以美国为例：联邦存款保险公司（FDIC）拥有运用存款保险基金处置问题和倒闭银行的广泛权力，可以通过“收购与承接”等多种手段，对被处置银行的资产、债务进行多种组合处置，并严控处置成本。2008年美国次贷危机证明了存款保险制度在稳定市场方面的基础性作用。尽管美国有大量的银行以倒闭收场，但FDIC提供的有效的存款保险，使挤兑风潮并未出现。一些大型投资银行在这次危机中损失惨重，民众利益却并未遭受过大损失。

2　存款保险制度的功能类型

每个国家的金融基础和大环境各不相同，因而存款保险制度的功能设计差异明显，可分为“付款箱”型、“强付款箱”型、“损失最小化”型、“风险最小化”型四类，并呈现出由“付款箱”型向“风险最小化”型发展演变的趋势。

以英国为代表的“付款箱”型，是指投保的金融机构倒闭后，由存款保险机构对存款人赔付全部或部分损失，只是单纯给予赔偿。保费既可以事前收取，也可事后收取。“强付款箱”型指除了对投保存款进行赔付外，还适度参与风险处置，比如为银行重组提供融资，提供流动性支持给高风险银行等，如新加波、荷兰等国家即实行此政策。以日本为代表的“损失最小化”型指吸收存款的金融机构倒闭时，存款保险机构积极参与处置决策，使造成的成本和损失最小化，可运用多种风险机制和处置工具来实现。以美国为代表的“风险最小化”型，指存款保险机构具有较完善的风险控制职能，能够将存款保险机构面临的损失程度或损失风险降到最低。在风险处置方面，相对广泛和专业，基于审慎原则下，拥有一定的监管权。

3　我国建立存款保险制度的现实意义

3.1为利率市场化保驾护航，促进金融自由化进一步发展

在利率市场化的过程中，银行经营差异化的趋势不可避免，这也加大了银行业的风险。存款保险制度能够及时处置、防范金融风险，维护金融体系稳定，并可以强化市场约束，减轻政府负担。科学有效的存款保险制度能大大降低挤兑风险，为利率市场化保驾护航，促进金融自由化进一步发展。

3.2维护市场多样性，将民间资本引入银行业

十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中提出“在加强监管前提下，允许具备条件的民间资本依法发起设立中小型银行等金融机构”的战略布局。从国际经验看，存款保险制度为中小银行与大型银行营造公平竞争创造环境和机会，有利于中小银行和社区银行的发展和维持金融体系多样性。如果没有富有刚性架构的保护，没有完善的风险保障机制，民间资本金融机构在市场上很难得到健康发展。

1．1 病毒及药品 CVB3（Nancy株）由武汉大学医学院病毒研究所提供，在HeLa细胞上传代、分装、冻存，测得半数组织感染量为10－6TCID 50／mL。PC由美国Sigma－aldrich公司生产，货号52468。

3.3有助于发展普惠金融，缓解小微企业融资难问题

在经济发展步入新常态的背景下，我国建立存款保险制度的时机已经成熟。民营银行的建立扩大了民间资本的投资渠道，显性存款保险制度可以保证中小银行的吸存能力，大量民间资本将真正服务于实体经济，有效缓解小微企业融资难的问题，促进普惠金融的发展。

3.4保护大多数小额存款人利益，推进金融市场和机构稳健发展

如果银行出现破产，那么就可能产生负的外部效应，有时甚至会导致整个金融体系崩溃，因此，从世界范围看，在制度设计上存款保险与最后贷款人、支付清算保障、银行审慎监管等一道作为维护金融稳定的主要措施。存款保险制度能够增强公众对金融体系的信心，在一定程度上保证银行系统的稳定。建立显性存款保险制度能够保护大多数小额存款人的利益。

4　对《存款保险条例（征求意见稿）》的几点分析

征求意见稿的存款保险，是指投保机构向存款保险基金管理机构交纳保费，形成存款保险基金。存款保险制度模式的构建包括保险机构设置、基金来源与运用、参保主体、保险范围、保险限额、保险费率、机构职能等几方面的协调，在这里分别选择性地加以分析。

4.1保险机构

从目前国际情况来看，存款保险制度大致呈三类模式：政府建立、银行同业联合建立以及政府与银行界共同建立。

我国的隐形担保状态使国家建立的保险机构给投保人足够的信心，减小推动存款保险制度建立的阻力。考虑到我国实际情况，选择以政府为主导设立保险机构的模式是适宜的。征求意见稿第七条指出存款保险基金管理机构由国务院决定，并明确其相关职责，但并未说明存款保险基金管理机构的主导权归属问题，这无外乎三种情况：由人民银行主管、由银监会主管或设立独立的存款保险基金管理机构。虽然此前一度传闻存款保险基金将由央行托管，但从“存款保险基金管理机构参加金融监管协调机制，并与中国人民银行、银行业监督管理机构等金融管理部门、机构建立信息共享机制”的表述中，可以看出成立独立的监管机构可能性较大。

存款保险基金的主要来源为：资本金、存款保险费用以及特别融资，但我国存款保险基金并未设立资本金。而作为存款保险基金资金最主要来源的保费收入，国际上收取存款保险费用的方式一般有三种：事前的累计基金制、事后分摊制以及两者结合的混合基金制。根据征求意见稿的第十条规定，我国投保机构每6个月交纳一次保费。鉴于我国银行贷款资本金不足、质量差、潜在风险大，存款保险机构采用了事前累计基金制。存款保险基金的运用，则以存放中国人民银行，投资政府债券、中央银行票据、信用等级较高的金融债券及其他高等级债券为主。

4.3参保主体

由于各国的金融机构、国家经济规模以及存款保险制度的主要目标并不相同，存款保险制度的投保范围也有所不同，投保范围既可以是全部存款机构，也可以是其中一部分机构。目前大多数国家采取的是属地原则，即仅限本国银行以及外国银行于本国设立的法人机构作为投保机构。

征求意见稿第二条的规定表明，我国参照国际通行作法，对中华人民共和国境内设立的商业银行、农村合作银行、农村信用合作社等吸收存款的银行业金融机构（以下统称“投保机构”），强制要求投保存款保险。

存款保障制度涵盖了四个国有商业银行。四大国有银行进行股份制改革并相继上市，由政府负担弥补经营亏损变为自负盈亏，银行的经营风险和压力随之而来，对于存款保险制度的需求大大增加。此前美国次贷危机也充分暴露出“大而不倒”问题的严重性。

4.4保险范围

征求意见稿中并没有区分受保存款人的类型（自然人和机构存款人），只是对受保存款的范围加以限定。受保存款是存款保险制度法律关系的客体，包括存款币种和存款种类两个部分。征求意见稿第四条规定，被保险存款包括投保机构吸收的人民币存款和外币存款。但是，金融机构同业存款、投保机构的高级管理人员在本投保机构的存款以及存款保险基金管理机构规定不予保险的其他存款除外。

外币存款对银行和存款保险机构在汇率风险管理能力方面有较高要求，外汇种类较多，汇率也在不断变化。在存款保险制度建立的初期阶段，仍然选择覆盖外币存款，可以看出我国大力推进人民币国际化进程的决心 。

4.5保险限额

征求意见稿第五条规定，存款保险实行限额偿付，最高偿付限额为人民币50万元。同一存款人在同一家投保机构所有被保险存款账户的存款本金和利息合并计算的资金数额在最高偿付限额以内的，实行全额偿付；超出最高偿付限额的部分，依法从投保机构清算财产中受偿。这与之前流行的说法一致。征求意见稿的说明中指出，根据2013年底的存款情况测算，可以覆盖99.63%存款人的全部存款。而且，这个限额并非固定不变，人民银行会同国务院有关部门可以根据经济发展、存款结构变化、金融风险状况等因素调整最高偿付限额，报国务院批准后公布执行。

4.6保险费率

根据征求意见稿的第九条规定，存款保险费率由基准费率和风险差别费率构成。费率标准由存款保险基金管理机构根据经济金融发展状况、存款结构情况以及存款保险基金的累积水平等因素制定和调整，报国务院批准后执行。各投保机构的适用费率，由存款保险基金管理机构根据投保机构的经营管理状况和风险状况等因素确定。

4.7协调监管职能

征求意见稿中，除了体现存款保险基金管理机构对于存款保险基金的相关监督管理职责外，还体现了其金融协调监管职能。存款保险基金管理机构参加金融监管协调机制，并与中国人民银行、银行业监督管理机构等金融管理部门、机构建立信息共享机制。

存款保险基金管理机构发现投保机构存在资本不足等影响存款安全以及存款保险基金安全的情形的，可以对其提出风险警示，投保机构应采取相应措施，在存款保险基金管理机构规定的期限内未改进的，存款保险基金管理机构可以提高其适用费率。存款保险基金管理机构发现投保机构有《中华人民共和国银行业监督管理法》第三十八条、第三十九条规定情形的，可以建议银行业监督管理机构依法采取相应措施。

央行、银监会、存款保险机构三者分离，各司其责，可以起到相互制衡、互为补充的效果。监管机构的审慎监管确保金融机构的合规经营，中央银行的最后贷款人制度保障市场流动性，以及存款保险机构对存款人权益的保护构成金融安全网的三大支柱，共同维护金融系统的稳定运行。