中国特色社会主义法治体系建设的法哲学思辨——政策之治到制度之治的转变

曹寻真

（河南广播电视大学，郑州　450000）

中国特色社会主义法治体系建设的法哲学思辨——政策之治到制度之治的转变

曹寻真

（河南广播电视大学，郑州450000）

中国法治现代化进程中经历过“人治”和“法治”的思辨过程，以显性的形式体现出来；也经历过“意志之治”和“制度之治”的思辨过程，以隐形的形式体现出来。从十五大提出“依法治国”到十八届四中全会提出“依法执政”，政策的制定和执行背后的法哲学思辨意味越发深重。在“法治中国”发展的未来阶段，这种思辨精神还要延续下去。

法治；人治；意志之治；制度之治；法治现代化

一、“政策之治”的“意志之治”性质

1.“人治”与“意志之治”。

西方法治理念源于亚里士多德的法治思想。亚里士多德不仅界定“法治”的内涵，并且首次从“法治”视角解读“人治”，并将这两个概念进行比较分析，隐性地揭示了作为“法治”对立面的“人治”的具体内涵：在探讨“最好的一人之治与法治孰优孰劣”问题时，亚里士多德指出 “人治就是人的不受理性支配的情感之治”；在探讨“何种政体为最理想政体”问题时，亚里士多德指出“人治就是不受法律制约的绝对权力之治”。亚里士多德将“人治”置于“法治”视野中予以审视，从理论上明确界分了“人治”与“法治”，形成了西方宪政文化传统的重要组成部分，思维模式也影响至今。按此思路，从“法治”视角对“人治”予以解读，可以把“人治”理解为：“人治”就是国家权力的执掌者，凭借其所有的不受法律制约的权力，完全依据其个人主观意志治理国家、管理社会公共事务。

（1）最高掌权者凭个人意志治理国家。

最高掌权者的个人意志在社会政治生活中具有本原性与至上性，法律与制度的存废取决于其主观好恶；可以凭其个人意志随意决策，擅断国政，率性处置臣民的人身与财产，而不必为此负法律责任。因为意志之治下最高掌权者的行为不受既定规则的制约，不具有可预见性，故该国的政治生活必然充满了不确定性，广大国民也因此终日如履薄冰，安全感荡然无存。这些特征表明：意志之治本质上否定了社会正义，因为最高掌权者被赋予了凭其个人意志任意决策乃至臣民生命财产的全权，而最高掌权者意志的“完全自主”和方方面面的“绝对自由”的前提或代价是国民自由与个性的彻底丧失。

（2）最高掌权者的个人意志之治不受法律制约。

“人治”的实质内涵或本质特征是“不受法律制约的绝对或无限权力之治”，这里指的是国家的治权不受成文法律或制度的制约，而非主权。在意志之治下，权力与法律并非一种“天然的对立关系”，而是被强行统一起来，统一的结果是法律沦为权力的派生物，法律只能时时依附于权力，丧失了独立性。因此，法律非但不能从外部制约权力，反而成为维护权力的工具，而这种不受制约的权力又集中于最高掌权者一人之手。最高掌权者之所以为所欲为，根源即在于其掌握了不受既定规则制约的无限权力，即使公开违宪也不会受到法律追究。［1］

总之，意志之治作为一种治国方略，与掌权者个人有密切的联系，若以此作为参照系数来比照下文政策之治的特征，可以看见出“政策之治”的“意志之治”性质。

2.“政策之治”的“意志之治”性质。

在“意志之治”的国家，社会公共管理靠的不是制度，而是人的意志，社会治乱系于最高掌权者一人之身，所谓“一言正而天下定，一言倚而天下靡”。国家的政策和法律均打上了统治者个人的印记，其善恶完全取决于最高掌权者个人的贤愚；最高掌权者作为生物个体，如果等同于作为政治共同体的国家和作为社会基本规范的法律制度，倘若犯了严重错误，必将引发各种社会危机，并使整个国家陷入全局性灾难。回顾新中国成立以来法治建设的经验教训，可以发现党在相当长的一段历史时期内主要靠政策治国，不可避免地留下了意志之治的印迹，主要有两种表现形式。

（1）以党代政。

当执政党的制度与国家的制度交叉重合时，会集中体现为个人高度集权，社会生活的方方面面会受到重大影响。1957年以后，国家从主导思想上不断地强化党的一元化领导地位，开始淡化直至中断社会主义民主的制度化、法治化建设，以党代政现象越发普遍。广泛存在的官僚、腐败等弊病是事实上是以党代政的真实反映。人治必然导致个人高度集权，实质上就是“意志之治”，必然造成党政不分、权大于法、官僚主义，党和国家的领导体制和政治制度的弊病长期难以革除，严重损害党的执政能力。邓小平同志指出，改革党的执政领导体制和领导方式，真正实行“党政分开”，实现“依法治国”，都取决于党能否从根本上改变长期以来党内事实上存在的“人治”问题。

（2）以政策代法。

长期以来，党在国家公共权力分配和运作手段上，更多地强调政策的作用，以政策为主，甚至以政策代替法律。1957年最高人民法院和司法部取消司法独立原则，主张通过党的政策或运动来代替法律的运作。1959年以后，有法可依逐渐向有法不依而依政策、依指示转化［2］。1959年撤销了主管法学教育的司法部，1966年包括政法学院在内的全部大学停课，各级人民法院、人民检察院和公安机关被撤销。1968年政法学院和综合大学法律系被撤销。1971—1976年全国总共才招法学学生329人，占全国在校生总数不到0.1%；在课程设置上，政策课取代了法学课，例如，用“刑事政策”代替“刑法”，用“民事政策”代替“民法”。以政策代法最直接体现了“意志之治”的特征，致使1957—1976年二十年间社会主义法治思想的中断，其教训深刻。

二、法治的“制度之治”性质

为了从根本上解决“政策之治”的问题，改革开放之后，邓小平提出加强民主法制建设，改革党和国家的领导体制，把制度建设作为党的建设的一个根本性大事。在邓小平的努力下，健全了党的制度建设，废除了领导职务终身制，并且探索党的领导权力的集体交接，将其纳入政治体制改革的框架。［3］从此，中国共产党领导中国逐渐走上了法治、“制度之治”的道路。

1.法治的内涵。

（1）法治遵崇法律。

西方文化中存在丰富多彩的法律至上思想，为法治实践提供了宝贵源泉。亚里士多德的“法律是最优良的统治者”和对于良法“普遍的服从”，西塞罗的“为了得到自由，我们才成为法律的奴仆”，都包含了法律至上的思想；卢梭认为法律是公意的宣告，无论何人，包括君主或国王都要服从法律。中国传统文化中也不乏类似思想——刘颂的“人君与天下共者，法也”，沈家本的“法者，天下之程式，万世之仪表”。建设法治社会需要重温这些法治思想，树立法律至高无上的权威，营造出信仰法律和捍卫法律的氛围，如美国学者伯尔曼所言——“法律必须被信仰，否则它将形同虚设”，确立法律在法治社会中的应有地位。

（2）法治是“制度之治”。

法律是规则化、制度化的社会规范，具有稳定、公开、普适和可预测等特性，并且由国家强制力保证实施，具有最大的权威性。法律以规则的形式形成可作为执法尺度的各种具体制度以及人们行事的标准，通过制度的设置、完善、遵守以及执行，使法治精神代代相传。规则和制度是法律的内核，依法治国就是依规则和制度治国，按规则和制度办事，规则和制度不因领导人个人意志的改变而改变。法律作为制度的代表，与道德和政策的差异就在于它是规则化、制度化的规范体系，道德的多元色彩和政策的灵活性使它们无法成为治国的可靠依据，为了推进依法治国，须要增进规则意识及制度观念。［4］

2.制度之治的要求。

（1）优化制度体系。

制度是一个国家或政党得以组织起来并开展活动的要素之一，科学完备的制度体系更为定型、持久，可以使国家或政党的活动始终走在程序化、规范化的轨道，因此制度建设是国家或政党的根本性建设。改革开放以来，中国共产党大力加强制度建设，制定了大量的纪律和条例，但没有在此基础上形成一个科学的运行机制，存在制度缺乏整体性、系统性的缺陷。例如，党的民主集中制等根本制度过于原则、抽象，那么对之进行的解释就具有很大的不确定性，而对制度的理解和执行又会受到领导人意志的影响。又比如，各种具体制度之间缺乏科学的配套和衔接，经常会发生矛盾和抵触现象，最终因为难以执行而流于形式，以致制度缺乏权威性，难以对包括领导干部在内的全体社会成员起到约束作用。为了有效地加强政治文明建设，巩固改革开放的成果，从根本上解决各种社会问题，不仅要重视制定包括法律在内的各种制度，而且必须使其环环相扣，形成一整套科学严密的体系。

（2）确立制度的权威至上性。

“意志之治”以权力破坏制度的权威性，而制度权威性的缺乏又反过来强化了“意志之治”。因此，要形成“制度之治”，固然要健全各项制度，使各项制度规定配套衔接成缜密的体系，但更重要的是要确立制度的权威至上性，并在关键环节加大制约力度，减少弹性，使个人意志无法对抗和僭越制度的最高权威。制度本质上是社会治理经验的总结和全体社会成员共同意志的体现，因此制度的权威至上性具有不可违抗性，凡是依个人意志肆意妄为的必须被视为对全体社会成员的冒犯，都要受到追究。摈弃“意志之治”，转向“制度之治”，是我们在国家经济、政治体制改革的艰苦进程中深刻反思而悟到的政治文明建设的真谛所在，其过程也是法治现代化所必须经历的。

三、“依法治国”促成“意志之治”向“制度之治”的转变

十八大以来，新一届中央领导集体结合中国特色社会主义事业发展对我国社会主义民主法治建设的新要求，围绕全面贯彻落实依法治国基本方略，提出了很多重要思想。十八届四中全会更是将依法治国作为全会主题，把依法治国摆到前所未有的高度。这些新举措和新理论把中国特色社会主义法治建设推向了新阶段，客观上促成了“意志之治”向“制度之治”的最后转变。

1.法治是治国理政的基本方式。

（1）依法执政的探索历程。

法治是人类政治文明发展的成果。工业革命以后，现代民主法治思想勃兴。随着社会的发展，法治在国家实现现代化过程中的地位和作用被人类社会实践所证实。作为执政党，中国共产党是否以法治思维指导自己进行执政活动对于 “法治中国”的建设至关重要。作为法治思想的直接体现，依法执政从提出到完善经历了艰苦的探索历程。依法治国、建设社会主义法治国家的基本方略在十五大确立；十六大明确提出坚持依法执政、不断提高执政能力，指出依法执政是新的历史条件下党执政的一个基本方式；十七大明确提出了加快建设社会主义法治国家的战略任务；把“法治思维”和“法治方式”写进十八大报告是中国共产党全面贯彻落实依法治国基本方略、把法治作为治国理政基本方式的具体体现。

（2）治国理政基本方式的确立。

在十五大把依法治国作为基本方略的基础上，十八大报告进一步明确提出法治是治国理政的基本方式，这是中国共产党在思想认识上的重大突破，表明了中国共产党对社会主义建设规律和共产党执政规律认识的深化，对于贯彻落实依法治国方略，建设中国特色社会主义法治国家意义重大，是对中国特色社会主义法治建设理论的重要发展。［5］十八届四中全会首次以“依法治国”为主题，强调依法治国是坚持和发展中国特色社会主义的本质要求和重要保障，是实现国家治理体系和治理能力现代化的必然要求。由此，领导干部必须树立法治观念，依法用权；树立规则意识，将意志淡出权力的空间，这对于摈除“意志之治”具有不可替代的意义。

2.“依法治国”的催化作用。

（1）法治现代化之路。

学习他国历史经验，可以发现，国家的现代化与法治的现代化是分不开的，资产阶级革命时期，法治在法、德等国实现国家现代化的过程中起到了根本性保障作用。中国自从鸦片战争以来，始终在探索法治现代化之路，由于专制文化惯性的强大，注定了法治现代化之路的绵长和复杂。从清末中华法系的解体到民国大陆法系的引进，到新中国成立之初学习苏式法律，这些努力都给后人留下了宝贵的经验积累。自改革开放以来，中国共产党吸取正反两方面经验，再次开启了中国法治现代化航程，即中国特色社会主义法治建设。十八届四中全会指出，新时期全面建设“法治中国”的整体目标是法治现代化。国家治理体系现代化的核心和关键是法治的现代化，中国特色社会主义法治建设是中国法治现代化的道路，是扎根于中国现实国情、吸收借鉴人类法治文明成果。

（2）“意志之治”的淡化。

十八大报告指出：“要更加注重改进党的领导方式和执政方式，保证党领导人民有效治理国家”；“党领导人民制定宪法和法律，党必须在宪法和法律范围内活动。任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权，绝不允许以言代法、以权压法、徇私枉法”。这充分彰显了“制度之治”的精神。习近平总书记进一步指出：“新形势下，我们党要履行好执政兴国的重大职责，必须依据党章从严治党、依据宪法治国理政。党领导人民制定宪法和法律，党领导人民执行宪法和法律，党自身必须在宪法和法律范围内活动，真正做到党领导立法、保证执法、带头守法。”这是依法执政思想在新时期的进一步完善，对于依法治国基本方略的全面贯彻落实意义重大。党和领导个人必须在宪法和法律范围内活动，明确了人治与法治的界限，有力地促进了国家从“意志之治”到“制度之治”的转变。

（3）“制度之治”时代的到来。

在改革开放进程中，尽管法制建设取得了极大的进步，但由于“意志之治”还没有彻底摈除，权常常大于法，给权力的掌握者操纵微观经济活动、破坏市场经济正常秩序、干预甚至阻碍执法留下了空间。随着十八届四中全会的召开，党和国家领导人为我们指明了方向，依法治国理念的提出使我们更清楚地看到了“意志之治”的淡化的痕迹。不彻底摈弃“意志之治”，就不可能实现“法治中国”的梦想。可以预见，随着我国政治体制改革的不断深入，我国政治体制将最后从传统人治体制转变为现代法治体制。与之相适应，党将会消弭“意志之治”的残余，创制出一套与法治思想相适应、与依法执政路线相衔接的“制度之治”体系，并使之形成科学规范的党内制度化运行机制，形成制度治党和制度治国互动共进的局面。至此，“制度之治”时代最后到来。

［1］丁士松.论人治［J］.武汉大学学报（哲学社会科学版），2008，（7）.

［2］柴荣.论新中国法治思想与法学教育的发展［J］.当代中国研究，2010，（5）.

［3］蔡霞.摈弃人治治党模式 建立制度治党机制［J］.中国党政干部论坛，1999，（4）.

［4］黄金桥.法治的隐喻［J］.云南行政学院学报，2004，（1）.

［5］陈永胜.十八大以来中国特色社会主义法治建设理论的新进展［J］.科学社会主义，2014，（8）.

D920.0

A

1671-2862（2015）02-0040-04

2015-01-12

曹寻真，男，宪法学与行政法学博士，河南广播电视大学文法学院讲师，研究方向：宪法与行政法。