治理视角下村级财务管理的考量与创新

徐潇潇

（华中师范大学 审计处，武汉　430079）

治理视角下村级财务管理的考量与创新

徐潇潇

（华中师范大学 审计处，武汉430079）

当下农村正处于改革期和转型期，村级财务管理显得尤为重要。它更加强调核算与审计的民主参与、程序规范、责任与监督、透明合法等价值理念。这些理念与“治理”所倡导的内涵相契合。用“治理”去考量当下村级财务管理，对于各地结合自身实际，探索和创新财务管理体制具有重要的启示意义。

治理；村级财务；创新

1987年颁布的《村民委员会组织法》标志着中国农村村民自治进入制度化运作时期，村民委员会是农村群众性自治组织，是村民自治的组织基础，也是村级财务的一级核算单位。村级集体财产是全体村民所有，村民委员会代表全体村民对集体资产、集体财务进行管理。村级财务管理是关系到基层农村群众根本利益的最直接体现［1］，也是关系到农村经济社会可持续发展的重要方面。在当下我国农村社会进入全面改革期，进一步加强村级财务管理体制的完善与创新显得尤为突出和重要。

一、治理视角下村级财务管理的考量

从概念上看，“农村财务管理”是一种活动，它是指对直接归农民集体占有、管理的各种资产所发生的一切收入的使用、分配等财务活动的核算、计划、监督与控制［2］。它主要有三个特点：一是集体性与个体性。村级财务管理的是集体财产，但它也涉及全体农民的根本利益。二是主导性与参与性。村级财务的管理者是村民委员会，由其主导对村级财务进行审计、核算，但农民享有监督权与参与权。三是过程性与结果性。集体财务管理既涉及对集体资产或资金的使用及使用过程进行的表决和控制，也涉及对集体财务活动结果的监督和评估。可以说，集体财务管理关乎村庄经济发展的物质基础，关乎村民们的根本利益。

村级财务管理涉及农村经济发展和民主政治进程的重要方面，涉及广大农民切身利益，一直受到国家高层的高度关注和重视。《村民委员会组织法》第八条规定“村民委员会依照法律规定，管理本村属于农民集体所有的土地和其他财产”；2004年，农业部在《关于进一步加强农村集体经济组织财务公开和财务管理工作的通知》中，提出“必须实行财务公开制度，要做到经常化、制度化、规范化”；2006年农业部在《农村集体财务管理规范化管理办法》中提出“村级财务管理制度化、规范化”的具体要求；2013年中央一号文件提出“加强农村集体‘三资’（资金、资产、资源）管理，同时根据农村不同地区经济、社会情况探索适合本地区的财务制度”；2015年中央一号文件提出“健全农村集体‘三资’管理监督和收益分配制度”。这些政策文件既为村级财务管理提供了合法性基础，也为完善村级财务管理体制提供了制度性保障。

无论是在概念上还是在政策上，“村级财务管理”的内涵与“治理”所倡导的主题是相契合、相一致的。治理不是一整套规则，也不是一种活动，而是一个过程；治理过程的基础不是控制，而是协调；治理既涉及公共部门，也包括私人部门；治理不是一种正式的制度，而是持续的互动。［3］“治理”强调六个基本要素：合法性、透明性、责任性、法治、回应和有效。［4］由于村级财务管理涉及村庄整体利益与全体村民的利益，因此它的核算、审计和管理就是一种村庄公共性的活动。它本身就涵盖了民主参与、制度规范、程序合法、使用科学、责任监督、公开透明、管理有效和接受质询等治理要素。

综上所述，以“治理”视角对村级财务管理进行考量合乎理论规范、合乎实践要求。在农村社会的转型期，进一步完善和创新村级财务管理对农村经济发展及自治开展大有裨益。在实践上，它的关键点在于完善村级财务治理体制，它的重点在于创新村级财务治理机制。在逻辑思维上，“治理”与“创新”是村级财务管理的趋向，“更多地治理，更多地创新，而不是管理”，是改革时期农村村级财务管理活动的主题。

二、村级财务管理存在的治理困境及原因

近些年来，随着新农村建设的发展以及农村社会综合改革的推进，农村社会呈现出多元化的社会现象及问题（如空心村、社区化等）。以往传统式的村级财务管理模式已经不能适应农村经济的发展，并且暴露出众多弊端。如村级会计账簿信息不真实、村集体财产莫名流失、村级财务不公开、村集体“三资”私人化等现象，在全国各地层出不穷，不但阻碍了新农村的经济与政治建设的发展，而且在一定程度上影响了基层党群、干群关系，进而破坏农村经济社会的和谐与稳定。［5］

1.现有财务模式的主导性、干预性过强。

整体上看，农村村级财务管理模式主要有四种模式：村账村管、村级会计委派、村账乡管、村级会计委托代理。［6］四种模式虽然管理成本、机制上各有利弊，但都有一个共同特征：均有一种向上的倾向性，是一种集体主导式财务模式。这种模式忽略了村级财务的基本属性——集体属性，导致村级财务在计划、核算和审计中，未能充分采纳村民意见，并与村民协商与互动，使村民对村级财务产生一种模糊的印象。村级财务的集体属性决定了它的每一个环节都要有村民的参与、协商与互动，“村民知晓且参与村级财务”是培育互动式财务模式的核心。从“治理”视角看，这方面的问题主要是治理主体的单一性，集体主导下的村级财务模式不利于财务的公开、透明以及权责对称，导致村干部和村民的“三资”观念不强。

2.村民主体性缺失，财务审计的参与率较低。

徐勇教授认为，“作为经济主体的农民，应该更加关注切身利益，关注村务管理，关注基层干部的行为方式，即要求更多的政治参与”。［7］村级财务关系到村庄的发展，关系到每一个村民的切身利益。理论上说，村民应该积极参与村级财务的核算与审计；但在实际上，村民的参与率处于较低的水平。在村级财务的管理中，村民的主体性地位缺失导致了较低的参与率。

3.管理机制不健全，导致村级财务管理混乱。

2013年中央一号文件强调建立健全“农村集体财务预决算制度，加强收入管理、开支审批、资源登记等工作”。虽然各村根据自身实际进行了有益的探索，但还是由于各种因素的影响，使村级财务管理机制屡屡出现衔接不够、落实不到位、脱离实际等问题，最终导致村级财务管理出现各种混乱现象。根据调研经历，农村村级财务混乱主要体现有集体资产进出登记信息不全、主管村干部随意报账、会计记账不严格、大笔资金不入账等。村级财务治理结构不合理，造成了财务活动的失序状态，主要有三方面原因：一是政经合一，难以建立完善的财务审计制度。一般来说，村委会配备专门的会计人员，但由于农村人才资源的缺乏，常常由村干部兼任，这就导致了农村政治、经济的二合一体制，在根源上就难以建立完备的财务审计制度。二是村级财务公开制度、监督制度的缺失。在很多农村，村级财务公开制度、监督制度流于形式，难以常态化。由于会计基础和素养不高，在村民大会上提交的审计账簿质量不高，很多村民看不懂，模糊审计现象严重。三是“村民监督委员会”等组织尚未建立。在很多农村的财务管理工作中，并未形成相对完善的监督机构，对村级财务状况缺乏常态化的审计监督，“内部人监督财务”的状况比较普遍，无法发挥审计监督和民主监督的作用，村级财务账目的透明度低。［8］

4.缺乏有效的监管，村级财务透明性较低。

各种政策、文件、法律等为村级财务管理提供了合法性基础，如何保证村级财务管理的有效性是当前村级财务管理的重点。在很多农村，村级财务缺乏有效的监管，常常导致村集体资产的无形流失、村级财务使用的随意性较大、村级财务并未发挥应有的作用。监管的缺失直接导致村级财务管理秩序的混乱，进一步增加了村级财务公开和透明的难度。在调研中发现，很多村干部根本无法说出村级财务的收支情况。村级财务治理的民主参与率低、程序不规范等造成财务难以透明化和公开化，更无法对村级财务的使用结果进行有效的监管和评估。

三、创新村级财务治理机制的建议

村级财务管理目标是建立一种责权利明晰、民主科学、规则完备、运作高效的村级财务管理运作机制。因此，村级财务首先是治理，而不是管理。创新村级财务管理机制要结合农村实际情况，完善和创新村级财务管理机制，建立适合不同发展水平的多样化的村级财务管理模式。

1.转变观念，创新村级财务管理方式。

思想观念决定行为模式。村级财务管理是村民自治的重要内容，其管理方式与农村治理方式有着内在的关联性。创新村级财务管理方式首先要转变观念。对于处于改革期和转型期的农村社会来说，以往传统的财务管理方式已经不能适应新时期的要求。首先，引入治理的理念，在村级财务管理中树立“参与、责任、透明、合法”等观念。村级财务管理是一项公共性活动，涉及村集体及全体村民的切身利益。新时期村级财务管理将更加复杂和系统，更需要多元化的治理，而不是传统的简单的管理。治理视野下的村级财务管理更加强调村民的参与、财务管理的规范性与合法性、财务账簿的公开与透明、村级财务的责任制。其次，在转变观念的基础上，结合实际情况，探索具有自身特色的有效村级财务管理方式。在有些较大的行政村，可以尝试将村级财务管理权下放至村民小组，实行“村小组”一级的财务管理。可以在有条件的行政村尝试建立村民财务委员会，与村委会、村党支部并立，实行“党务—行政—财务”分开治理，提高效率和公开性。

2.建立民主导向的村级财务管理体制。

村级财务管理问题是农村基层民主中的重要一环，是广大农民最关心的问题，它影响着农村基层民主的发展，关系着广大人民群众的切身利益。［9］因此，建立民主导向的村级财务管理体制可以促进和提升财务管理的透明性和公开性。所谓民主导向就是指村级财务管理不仅要对乡镇等上级政府部门负责，更重要的是要对全体村民负责，因为村级财务不仅是村集体的财产，也是全体村民共同拥有、享有的财产。在财务计算、核算、审计和评估中，要吸纳村民代表参与，广泛征求村民们的同意，与全体村民协商，以互动的方式推进村级财务的科学化管理。一是可以加强村民代表大会、村委会等组织形式对村级财务的审计功能，将村级财务报表审计列为村民代表大会和年终总结大会的重要议程，增强村民们的财务审计能力。二是在行政村或村民小组一级建立财务监督委员会、财务监督小组或财务监督代表等机制，拓宽民众参与村级财务审计与核算。三是定期将村级财务予以公开，在村委会、村中显要位置予以张榜公布，接受全体村民的监督和评估，并建立日常化的村级财务信访制度，接受全体村民的质询以及询问。四是加强村党支部对村级财务的监督功能。建立“村民、村党支部、财务监督委员会”等多元主体的监督体系，在参与核算和审计中强化村级财务管理的民主导向，促进其民主化、管理制度化。

3.健全机制，强化村级财务管理新常态。

村级财务如果管理得当、运用科学，不仅可以提升村集体经济发展与村庄公共事业建设，而且会提高全体村民的经济收入及公共利益。这均取决于村级财务管理的制度化与规范化，它是新时期农村村级财务管理的新趋势和新常态。一是建立健全规范的账簿制度。严格按照《会计法》，科学设立总账目和明细账目，细化资金流，对每一笔账都要详细做好账目，保证账簿的清晰、仔细和规范，同时要实行严格的发票报账冲账制度，杜绝村级财务的私人化、集团化。二是建立健全财务核算和审计制度。依托村两委，建立专门的村级财务核算和审计组织，定期对村级财务进行审计和检查，以便及时发现问题。以客观、公正地评估村级财务管理能力，提升村级财务评估的科学水平。

4.依托村民自治，拓展财务管理模式。

我国农村实行村民自治制度，村民委员会是实行自治的组织形式。近些年来，广东清远、东莞、佛冈等地积极探索村民自治的有效实现形式，将村民自治重心下移，开展村民小组自治，并在村民小组一级设立村民理事会、村民议事会以及财务监督委员会，刺激了村民开展自治的积极性和主动性，提升了村民自治的效率。这些有益的尝试与探索不仅将村民自治推向前进，而且推动了农村民主政治发展的新高潮，更重要的是将村民自治、村级财务管理、村庄经济建设、村庄社会及生态治理有机地连接起来，实现了联动效应。可以说，这些地方的有益探索对于其他地区的农村村级财务管理提供了一种新的模式，即依托于村民自治的探索，拓展财务管理的新模式。

［1］张海燕，沈翠兰.村级财务管理中的问题及对策［J］.北京农业，2015，（3）.

［2］潘自强.村级财务管理的主要模式及其评价［J］.农村经济，2009，（2）.

［3］全球治理委员会.我们的全球伙伴关系［M］.伦敦：牛津大学出版社，1995：23.

［4］俞可平.治理与善治［M］.北京：社会科学文献出版社，2000：9-11.

［5］常树春，陈顺达.新形势下村级财务管理问题探析［J］.绿色财会，2011，（9）.

［6］李玉琴，胥朝阳，邹迪，吴文倩，白明亮，丁文丽，李佳丽，山凌.村级财务管理模式探索——基于湖北省大悟等地的调研分析［J］.财政监督，2014，（11）.

［7］徐勇.中国农村村民自治［M］.武汉：华中师范大学出版社，1997：150

［8］黄慕慧.新农村建设中村级财务管理现状及问题［J］.南方农业，2015，（3）.

［9］姚念鹏.基层民主视野下的村级财务管理［J］.会计审计，2014，（30）.

F302.6

A

1671-2862（2015）02-0031-03

2015-01-11

徐潇潇，女，湖北宜昌人，硕士研究生，华中师范大学审计处职员，研究方向：审计治理。