高校二级学院廉政建设问题研究

王秩龙

(杭州电子科技大学 人文与法学院，浙江 杭州 310018)



高校二级学院廉政建设问题研究

王秩龙

(杭州电子科技大学 人文与法学院，浙江 杭州 310018)

摘要：针对高校的二级学院廉政建设问题，从组织社会学法国学派“具体行动系统”的理论视角出发，认为组织并非是一台高度整合的精密机器，组织的环境是动态变化的，成员是有限理性的策略行动者。组织研究的重点应从组织的结构转移到组织运行过程之中，把分析聚焦在行动者、权力、规则等要素相互作用的动态情景之上。文章从组织控制的维度，提出“权力制衡与权力分享融合、正式规则与非正式规则并举，廉政文化的建构与生成俱进”的高校二级学院廉政建设思路。

关键词：高校二级学院；廉政建设；具体行动系统；组织控制

近年来，国内部分高校相继推行二级管理模式，学校权力重心下移，二级学院成为运行主体。然而，学界对二级管理模式下二级学院的廉政建设问题研究尚少，大部分讨论集中于高校整体的廉政建设问题。此类研究基本上是从学校整体角度出发，探讨如何加强体制、制度、机制和文化方面的改革，推进高校的廉政建设[1-2]。这种研究视角和思路过分强调了组织理性的能力，以静态分析的方法夸大了组织的精度和功能。本文将从组织控制的维度，以组织社会学法国学派的理论为分析框架，从“具体行动系统”的视角透视高校二级学院的廉政建设问题，揭示高校内部控制的关键节点，并提出相应对策。

一、委托-代理及其问题

高校二级管理模式的实质可以用经济学委托-代理理论来解析。委托-代理理论是上世纪30年代，由美国经济学家伯利和米恩斯提出的现代公司治理理论。委托-代理关系是指一个或多个行为主体根据一种明示或隐含的契约，指定、雇佣另一些行为主体为其服务，同时授予后者一定的决策权利，并根据后者提供的服务数量和质量对其支付相应的报酬。如果当事人双方，其中代理人一方代表委托人一方的利益行使某些决策权，则代理关系就随之产生。

在委托-代理的关系当中，由于信息不对称以及委托人与代理人的效用函数不一样，这必然导致两者的利益冲突。在没有有效的制度安排下代理人的行为很可能最终损害委托人的利益。于是委托-代理问题随之产生(罗建钢，2004)。

就高校的实际而言，二级管理模式可能导致的委托-代理问题表现为：

领导专权。由于权力重心下移，部分原由学校掌握的人、财、物方面的决策权转移至二级学院，而原有制度安排对此类权限未有涉及，学院领导出于自身利益有可能在职权安排中趁机将其揽入怀中，或利用校、院之间信息不对称将实际操控权归为己有。寡头统治是组织的固疾，委托人如果不做必要的制度安排和监督，代理人的专权在所难免。而专权的结果必然是权力滥用。

规则失控。刘祖云把组织控制失控归纳为三个方面，即规范失效、规范变通和规范扭曲。由于校、院之间的利益差异和信息不对称，二级学院从自身的利益出发，可能会采取上述手段操控规则，损害校方或师生利益*刘祖云等.组织社会学[ M].北京：中国社会出版社，2002.。

目标置换。组织社会学中目标置换是指在组织运行过程中，组织较重要的目标被较次要的目标所取代，目标被手段所取代。默顿认为这与公职人员官僚人格有关，为了小团体利益，他们通过自己熟悉的规则保护自己，而牺牲委托人及公众利益[2]89。塞尔兹维克认为，由于组织逐级授权，造成各种不同利益的群体，各个群体将自己的行为限定在有利于小集团利益的狭隘目标上，他们甚至会与外部利益群体合谋来危害组织目标[3]90。在某种意义上，目标置换也包括组织目标被组织成员个人目标取代的现象。所以，在逐级授权的背景下，二级学院有可能从小集团利益出发，甚至是个人利益出发，利用信息不对称的有利条件，将学校目标置换为学院目标或个人目标。

总之，在二级管理模式下，校、院关系的实质是委托-代理关系，随之产生的委托-代理问题，凸显了二级学院的诸多廉政风险。

二、具体行动系统视角中的组织控制

委托-代理理论对高校二级管理模式的关系实质分析有其独到之处，其理性人假设从加强廉政风险防范的意义上讲是适当的。对于委托-代理问题，该理论认为，企业应该建立合理的治理结构，一方面是对其代理人进行激励，力求实现激励相容；另一方面对代理的过程实行监督，使得代理人的行为符合委托人的效用函数。这一分析思路隐含着以下两个假设：首先，行动者是理性的。他们拥有充分的信息，完全明确自己的利益所在，并能够根据利益最大化的原则做出正确决策。其次，组织是高度凝聚的。组织的目标将其成员凝聚在一起。为实现目标，组织通过等级权威结构、部门分工体系和严格的规则体系统一成员的行动，高效运转。总之，组织像一架精密的机器，所有齿轮相互咬合、彼此匹配，运行顺畅。组织控制的唯一途径就是建立完善的治理结构，通过权力和规则机制，自上而下地实施合理的激励和监督措施。

然而，大量研究已证实，“在人类情感的每一层面都有理性的算计，而在所有的决定中即使是最具技术性的决定中都有情感的限制和制约。”(克罗齐耶，2002)换言之，行动者只是有限理性的“策略行动者”，既不是理性的，也不是被动顺从的。组织从来都不是一台高度整合的精密机器。由于成员的复杂性和环境的动态变化，组织中目标是多样的，权威与规则运作并非始终有效。这种静态分析方法与组织运行的现实明显脱节。高校是学术性机构，崇尚学术自由和学科自主性，教师具有较稳定的价值取向，人格独立，绝非追求利益最大化的工具理性主义者，也非人云亦云的被动顺从者。所以，将委托-代理理论作为高校内部控制的分析框架存在明显的缺陷。

组织社会学法国学派将组织看成是一个行动领域。他们认为，传统的组织理论把组织解读为：成员是理性的，组织是高度凝聚的，组织与环境的边界是清晰的。这种“经典的组织模式”需要被解构[4]22。“人类行动，仅在有限的方式中是理性的……所有组织都具有至少是潜在的无序特征……(其边界)本质上恰恰是变动不居的。”[4]23因此，应该取消集体行动中正式组织与非正式组织的二元划分，把组织当作行动领域来分析。

基于这一视角转换，组织社会学法国学派的代表人物克罗齐耶、费埃德伯格等将组织研究的重点从组织的结构转移到组织运行过程之中，把分析焦点集中在行动者、权力、规则等要素相互作用的动态情景之上。

组织的实质是要解决人类合作的困境。行动者的有限理性和策略性行动造成他对其他人来说具有不确定性，这是权力和规则产生的缘由。每个行动者都希望控制他人的不确定性而增强自身的不确定性，以便他在与他人的协商谈判中处于有利地位，从而获取更大的权力和利益，改变权力关系。为了保障组织持续有效运转，组织通过规则来协调与约束权力和行动者的行动，降低不确定性。而行动者则尽可能地利用权力来制定、废止或修改规则，为自己谋取权利。所以，同权力关系一样，规则也是变动不居的，这反过来又扩大了权力的运行空间和机会。在行动者的策略性行动中，权力与规则紧密相联、相互作用，贯穿组织运行的整个过程，这一动态的过程就是行动领域的构建过程。从具体行动系统视角来看，组织的结构并非精密稳固的，而是变化流动的，组织始终被内在的离心倾向所困扰，它所构建的只是一种局部的、暂时的秩序。换言之，组织是一个“具体行动系统”(杨甜甜，2007)。可见，具体行动系统的理论范式具有实践内涵，更适用于对高校二级学院廉政问题的分析。

在具体行动系统视角下，首先，组织是一个融合了环境与系统、结构与文化、规范化与自发性的混合体。组织控制不仅是一个治理结构的完善问题，也是一个文化和行动策略的优化问题。仅仅通过自上而下的权威结构和规则体系设计的控制思路是存在严重缺陷的。其次，组织控制的关键节点在于组织的运行过程和执行层面，即权力与规则相互作用的过程之中，及其形成、变化的环节。最后，组织控制的有效机制是：权力控制与权力分享的融合，正式规则与非正式规则的并举。

三、二级管理模式下的二级学院廉政风险

(一)权力集中与权力失衡

内部控制的一个重要原则就是权力制衡。高校二级学院主要权力机构为学院党政联席会议、院务委员会、学院学术委员会和教代会。就组织结构设计的初衷而言，是要使行政权力、学术权力和民意权力相互独立和相互制衡。鉴于二级学院是党政共同负责制，学院的日常运行及人、财、物的方面的决策权、执行权主要由党政联席会议、院务委员会掌握。所以，在权力运行过程中，前两个机构实际上体现的是行政权力，学术委员会代表学术权力，教代会则代表民意权力。

权力的逻辑是支配—服从，集中化是权力运行中的必然趋势。由于行政机构管理组织的日常事务，惯常情况下，组织的权力存在向行政机构集中的趋势。在高校二级学院的制度安排中，学院党政领导往往既是党政联席会议成员，也是院务会议的成员，掌握学院各项重大事务的最高决策权，同时也掌握着行政事务的决策权和执行权。学术委员会是学院学科、专业等学术事务决策的咨询和审议机构，但是，往往由院长担任主任委员，其成员可由民主推荐产生，也可由党政联席会议决定；通常情况下，学院党政领导都是学术委员会委员。理论上，教代会具有对学院各项重大事务的审议建议权、审议通过权、审议决定权和评议监督权，但是教代会一般是3到5年一届，一年召开1次会议，甚至只召开换届会议。教代会没有常设机构，通常由工会代行闭会期间的日常工作，而工会本身也处在松散游离状态。因此，在二级学院的权力结构中，无论是学术权力还是民意权力，对行政权力的制衡作用都是十分有限的。学校权力重心下移后，由于组织正式控制的固有局限性，学校层面的监督和控制也是力所不及的，因此，二级学院行政专权是必然趋势。

费埃德伯格认为，权力运行是一个动态过程，权力的实际操控和效力在于运行过程与执行层面。在二级管理模式下，由于权力集中和信息不对称，学院决策者可以通过多种方式增进自身的实际权力和利益，致使权力失衡。

故意曲解上级决定。利用信息不对称，有意曲解上级文件和命令，将组织目标置换为部门目标或个人、小集团目标。如将学校下放的决策权据为己有，或蓄意“误读”上级指示，做出对自己有利的决定等。

扩大权力操控空间。在规则形成过程中，利用手中权力选择性疏忽或例外性处置，故意不出台有关规则，遗漏、含糊部分条款，或以特殊事项特殊处理为借口，设立例外条款，从而扩大权力操控空间。

攫取实际操控权。在决策和执行过程中逾越规则，利用他者“不在场”，或通过手中的执行权，学院领导可以扩大自身的实际操控权。如利用他人不知情、不关心、怕麻烦和善良意愿，越权、越轨获取不当利益。

(二)规则失控与规则冲突

根据传统的组织理论，组织的规则是完全理性的产物，体系严密，执行严格。它是组织控制最有效的形式化工具，不仅对下级员工形成制约，也对决策者的权力产生约束。规则运行的过程包括规则形成、规则实施和效果反馈。

从具体行动系统的角度看，规则是组织内部各种力量协商谈判的产物，并随着各方力量对比状况和行动者的策略性行动而变化。如上所述，规则在形成、执行过程中，严重依赖于权力，决策者可以通过权力优势操控规则的形成和执行过程，从而导致组织规则失控。

规则失效。表现为有规不依，制度成为一纸空文。掌权者可以利用信息不对称和执行过程的实际操控权有章不依、有令不行，任意逾越和搁置部分规则。

规则变通。即以特殊性为借口，以灵活性替代原则性。如以情况特殊为借口，绕过规则或“打擦边球”，违规录用亲友；以出国考察为由，环球旅行；以提高教师福利为名，滥发奖金等。

规则扭曲。在执行过程中任意或选择性解读规则，导致规则走形变样。如利用“党政联席会议是学院最高决策机构”等条款，随意推翻或废止其他权力机构的决定；利用执行权故意“误读”规则，如把教代会的审议决定权曲解为审议建议权来施行等。

规则包括正式规则和非正式规则。费埃德伯格认为，两者构成组织运行在的“实际规则”；正式规则和非正式规则均是组织控制的手段，在不同的情况下发挥不同的功能。“有时共同构成结合性的力量，有时则构成彼此削弱对方的力量。”[5]由于他们共同存在于组织生活中，学院决策者可能利用非正式规则替代或扭曲正式规则，来实现自己的机会主义目的。

非正式规则对正式规则的冲击主要表现为两个方面。一方面，决策者可以利用道德、习俗、惯例等具有民意合法性的非正式规则替代或挤兑正式规则。如利用人情法则，以礼尚往来的名义对自己的同行好友进行特殊款待；逾越规定，利用行业惯例互相邀请，高价支付酬金等。另一方面的表现是利用“潜规则”来增进个人福利。

总之，规则的脆弱性和局限性使组织控制面临困境，它不仅遭受权力的操控，还要面对人情习俗、例外情景、执行成本等因素的冲击，规则约束的有效性始终受到多种因素的毁损。

四、高校二级学院廉政建设的思路

(一)权力制衡与权力分享

按照权力制衡与权力分享融合的理念，高校二级管理模式下，二级学院廉政建设的关键在于：

首先，根据权力分享原则遏制权力向行政机构集中的趋向。要对行政、学术、民意三类权力的边界进行明晰，增强学术委员会和教代会的权限。学术委员会应对学术成果评定、人才引进、职称评定等事项拥有决定权；院务委员会应定期向教代会汇报学院行政的重大决策与执行情况，明确规定汇报的主要内容与范围，尤其对教代会决定的落实情况要做出及时、充分的说明。学院教代会或教师大会一年至少召开1次，学院党政班子向教代会汇报重大事项至少每年2次。

其次，要严格限制学院党政领导在学术委员会和院务委员会中的比例；明确规定学术委员会委员和主任委员由教代会选举产生。涉及学院预、决算，年终分配等重大决策，明确规定要有一定比例的学术委员会、教代会代表参与。只有这样，才能保证各类权力的相互监督和相互制衡。

最后，对二级学院的权力制约应体现全员监督的理念。除了学校纪监审等机构之外，各职能部门、广大师生应全员参与监督。职能部门的职责除了指导、服务外，还应包括监督。如财务部门可以选派职员，每人负责若干个学院，指导和参与学院的预、决算过程；每月抽出若干天，到学院讲解财务政策和财务制度，定期检查预算执行情况和科研经费使用情况等，强化对二级学院的过程监督。按照权力分享的原则，应充分保障师生的知情权和监督权。学院应严格执行信息公开制度，明确信息公开的事项和时限，根据需要定期和不定期公布学院重大事项的有关信息，接受师生监督。建立意见沟通与反馈机制，规定意见沟通的办法和反馈时限，对师生提出的疑问和建议，及时做出解释和说明；已采纳的建议，要通报落实情况。

(二)规则的正式与非正式约束

组织的运行过程中，使用的是正式规则与非正式规则混合体——实际规则。非正式规则是历史生成的，兼有具有民意合法性和行动便利性。在正式规则无法布及的地方，或出于组织适应性考虑正式规则无须布及的区间，非正式规则以其便利性和灵活性发挥着不可替代的作用。

有鉴于此，规则约束首先是要尽可能地完善正式规则体系。组织控制中应在正式规则发挥作用的地方不留漏洞，严格限制权力利用非正式规则，尤其是“潜规则”来谋取不当利益。如在落实二级学院党委主体责任的过程中，明确规定主要领导在班子成员违规事件中应承担的相应责任，促进相互监督；制定年度工作计划时，班子成员应在分管工作事项中，分析廉政风险点所在，并提出相应防范措施，经集体讨论通过后，作为附件保存，并在年终做出总结，累积经验教训，逐步完善廉政风险防控体系。针对非正式规则的运用，如例外事件处置办法，应由班子集体讨论决定，必要时扩大讨论范围，以扩大会议形式做出决定。对情况紧急无法及时讨论的，要做出事后说明，并根据情况予以认可或做出处理。

组织控制中规则约束的另一意涵是正式控制与非正式控制的濡合，即利用非正式规则来完善组织控制体系。组织控制的目的是效率与公平，在正式规则无法布及或无须布及的地方，通过集体决策方式，利用非正式控制是合理的。如在落实“以人为本”理念时，以道德规范、民间习俗、惯例等具有民意合法性的规则来处置，既能够体现民意和行动的便利性，又能防范决策者随意处置，利用“潜规则”以权谋私。在例外事件处理过程中，情景合理性和民意合法性是基本标准，非正式规则恰恰是此类事件处理的准则，成为组织非正式控制的重要手段。而且，就正式规则的僵硬性和局限性而言，它难以保证组织成员的合理性利益有效实现，尤其是弱势群体，常常会遭受“政策性亏损”。非正式规则恰恰成为他们的护身符，也是组织控制中实现公平、效率目标的不可或缺的选项。

(三)廉政文化的生成及建设思路

从具体行动系统的理论视角出发，组织是一个集体行动领域，因而文化的组织控制价值是不言而喻的。克罗齐耶等把文化界定为一种个体或集体能力，人们通过学习与实践，获得某些文化手段，“通过这些手段，他们创建自己与他人及与世界的关系并进而控制他们的情感。”[6]在组织社会学法国学派看来，文化是构建的，更重要的是生成的。文化的形成需要两个条件：首先，文化是人类适应环境的策略，所以与环境密不可分；其次，文化的形成和发展与个体的利益紧密相连。一个组织、群体文化的形成，必须与所在环境相适应，同时要保证成员的合法利益有实现的途径。这样的文化才能被群体所接受，换言之，这才是行动者互动中生成的真实文化，才能成为行动者借以解决日常问题的内在能力。按照这一逻辑，组织文化不能光靠权威的构建而产生。如果组织倡导民主、平等价值观，而其权威结构是等级森严的、规则的执行是因人而异的，领导的作风是官僚主义的，而且常常是言行不一的。这种环境下，组织中的大部分成员根本无法实现自身的民主、平等权利。那么，民主、平等就不可能成为组织文化的内涵，这种文化也不可能在组织中生成。组织文化只有与环境相适应，并得到民众的认同与接受，才能内化生成。

文化作为一种能力的意涵，表明它是策略行动者适应(组织)环境和获取生存条件的诸种观念、思维方式和手段。它能够帮助人们缓解社会结构、自然条件的强制性制约带来的张力，提供解决问题的方法。文化需要某些弹性，具有开放、创新的特性，否则其适应性会不断衰减，难以生存。在僵硬的组织结构中形成的特殊文化难以适应环境的变化，无法内化为组织成员的能力，缺乏应有的生命力。

从这一思路出发，廉政文化建设过程中，如果空洞地倡导“大公无私”、“廉洁奉公”等价值理念，一味实施宣传、教育、培训等手段无非是隔靴抓痒。布迪厄在其“文化资本”理论中指出，权威阶级倡导一种文化具有特殊的优势，他们能够利用符号暴力和教育机制确保文化再生产[7]。换言之，权威阶级利用其优势，完全有能力按照自己的意愿构建一种文化，而且可以将其再生产。在中国，廉政文化正是由权威阶层倡导的，而且深得民意支持，可是其效果往往差强人意。从具体行动系统的理论来看，这并不令人奇怪。因为它往往与组织结构以及民众的实际能力不相适应，徒有空洞的口号，没有可操作的组织结构条件和能落实的群众基础，民众的利益无法实现。这种文化建构不具有实践意涵，不可能真正在组织中生成。

有鉴于此，高校二级学院的廉政文化建设，首先要倡导一种切实可行的廉政文化理念，这种理念既要符合组织环境，又要贴近群众生活，具有可操作性。

其次，在二级管理体制建设过程中，应按照既定的廉政文化理念，完善相应的组织结构和规则体系，使两者保持基本一致，确保廉政文化理念既与环境相适应，又能真正实现师生的实际利益的结构性条件。值得注意的是，不要一味否定人情、习俗等具有民意合法性的传统文化规则，而是按照正式规则与非正式规则融合的理念，扩大其正效应，遏制其负效应。文化塑造组织结构，同时也被结构所塑造，只有两者相适应的情况下，组织文化才有生命力。

最后，按照廉政文化的宗旨，建立和完善公平竞争的机制，创造每个人的合法权利都能得到保障的环境和每个人的聪明才智都能得到充分发挥的机会。即使对学院的决策者也同样适用，既要防止其权力滥用，也要保障其合法权益，以功论赏、优劳优酬，使廉政文化深入人心，真正内化为师生的价值理念和行动能力。

总之，从具体行动系统的理论视角出发，高校二级学院的廉政建设，应按照权力制衡与权力分享融合、正式规则与非正式规则并举，廉政文化的建构与生成俱进的原则展开，否则，廉政建设难以达成预期的效果。

参考文献

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On Construction of Honest Administration in University Secondary Schools

WANG Zhi-long

(SchoolofHumanitiesandLaws，HangzhouDianziUniversity，HangzhouZhejiang310018，China)

Abstract:In view of the construction problems of the honest administration in the university secondary school, it is deemed that the organization is not a highly integrated machine from the perspective of the organizational sociological theory: the “Specific Action System” of the French School. The organizational environment is dynamic, and the members are the limited rational actors. The focus of the organization study should be transferred from the structure of the organization to the operation of the organization, and the analysis of the actors, powers, rules and other factors should be interacted with the dynamic circumstance. From the dimension of the organizational control, this paper puts forward some ideas of the construction of the honest administration in the university secondary school: the integration of power balance and power sharing, the development of formal rules and informal rules, and the mutual development of the construction of the honest culture and the generation of the honest culture.

Key words:university secondary school; construction of the honest administration; Specific Action System; organizational control

中图分类号：D630.9

文献标识码：B

文章编号：1001-9146(2015)06-0066-06

作者简介:王秩龙(1960-), 男, 浙江台州人, 副教授, 思想政治教育, 社会学.

收稿日期：2015-09-06

DOI:10.13954/j.cnki.hduss.2015.06.011