解困行政审批改革的新路径

张 杰

（郑州大学法学院，河南郑州450046）

解困行政审批改革的新路径

张 杰

（郑州大学法学院，河南郑州450046）

我国的行政审批改革虽然卓有成效，但改革中遭遇的困境也亟待解决，审视行政审批制度的监督机制，在人大内部成立专门的行政审批监督机构，加强人大监督的可操作性，将人大监督权落到实处，是解决行政审批制度改革困境的新路径。

行政审批；改革；人大监督；机构设置

行政审批英文是Regulation，中文译为“规制”“管制”，由于有利于国家加强宏观管理①行政审批和国外的规制、管制有重合之处，一般认为我国的行政审批就是国外的规制、许认可制度。，保护公共安全和维护公共利益，所以，即便是号称市场经济最发达的国家，也把行政审批作为现代政府干预经济和管理社会的普遍方式。但是，行政审批制度又是一把双刃剑，行政审批权使用得过多过滥，会严重阻碍市场经济的发展，世界各国已经充分认识到了它的消极作用，所以，进行行政审批制度改革，明确行政责任的范围，将行政审批限定在真正需要的范围之内，充分发挥市场机制的作用，是现代国家所面临的共同课题。

一、行政审批制度改革取得的成效

行政审批作为政府履行职能的主要方式，一直是我国计划经济时代进行资源配置、维护公共秩序的主要手段，曾在我国经济建设和社会发展中，起到了不可取代的作用。但是，随着市场经济体制在我国的建立和完善，现行的行政审批制度越来越不适应市场经济的要求，极大地抑制了市场活力，甚至成了权力寻租滋生腐败的温床。因此，推进行政审批制度改革以适应变化了的外部环境，就成了几十年来各届政府进行改革的主题，我国自从1998年深圳率先开始行政审批制度改革以来，推行了一系列的改革措施，取得了显著成效。

（一）精简行政审批事项

我国的行政审批制度改革历经多年，大致可以分为几个改革时期：以深圳市行政审批制度改革为起点，全国各地纷纷推广，这一时期可以称作我国行政审批改革的探索阶段；2001年国务院行政审批制度改革领导小组成立，开始对部门行政审批项目进行全面彻底的清理和改革，主要围绕清理并公开行政审批依据、减少审批事项、改革审批运行和管理机制三方面展开，进入行政审批改革高潮阶段；2004年7月1日《中华人民共和国行政许可法》的颁布，标志着改革取得阶段性的成果①从严格意义上说，行政审批与行政许可是既有联系又有区别的两个范畴，无论是在法律文本上还是在实践中，“行政审批”都是一个内涵外延宽于但又涵盖“行政许可”的术语。但是，《中华人民共和国行政许可法》中关于行政许可的定义与国务院《关于贯彻行政审批制度改革的五项原则需要把握的几个问题》中对行政审批的定义实质上是相符的，并且，国务院原法制办主任杨景宇早在2002年8月23日，九届全国人大常委会第二十九次会议上作了对《中华人民共和国行政许可法（草案）》说明时，强调行政许可就是通常所说的行政审批。故，《行政许可法》的颁布是行政审批改革的重要成果。；本届中央政府将转变政府职能作为深化行政体制改革的切入点，将深化行政审批制度改革作为转变政府职能的突破口与牵引力，将取消和下放行政审批事项作为继续简政放权的抓手，提出了“凡公民、法人或者其他组织能够自主决定，市场竞争机制能够有效调节，行业组织或者中介机构能够自律管理的事项，政府都要退出。凡可以采用事后监管和间接管理方式的事项，一律不设前置审批”②关于“新两个凡是”的论述和国务院第六批取消和调整行政审批项目的详细情况，参见国务院办公厅：《国务院关于第六批取消和调整行政审批项目的决定》。，“新两个凡是”可谓是政府对行政审批改革方向的规划。经过不懈的努力，国务院行政审批改革成绩显著：自2002年11月宣布取消第一批行政审批项目以来，截至2014年1月，共取消和调整行政审批项目2735项，李克强总理更是提出在本届政府任期内“还要削减三分之一以上的审批项目”③在中央层面上，国务院文件标题之中首次出现“行政审批制度改革”的，是《国务院批转关于行政审批制度改革工作实施意见的通知》（2001年10月18日，国发［2001］33号），也有学者以此为中央政府行政审批制度改革的起点。参见傅思明：《行政审批制度改革与法制化》，中共中央党校出版社2003年，第86页。但是，行政审批改革肇始于20世纪70年代末的经济体制改革，却是普遍共识。参见廖扬丽：《政府的自我革命：中国行政审批制度改革研究》，法律出版社2006年，第106页；丁茂战主编：《我国政府行政审批治理制度改革研究》，中国经济出版社2006年，第127页；徐增辉：“改革开放以来中国行政审批制度改革的回顾与展望”，载《经济体制改革》2008年第3期。。正如李克强总理在2014年6月的国务院部门行政审批制度改革工作推进会上所说：“一年多来行政审批制度改革成效显著，有力激发了市场活力和发展内生动力，应予肯定。深化行政体制改革任重道远。今年要按照政府工作报告要求继续奋力攻坚，聚焦投资创业创新等经济社会发展领域，再取消和下放200项以上含金量高、能够激发市场活力的行政审批事项，更多释放改革红利。”［1］

（二）推行权力清单制度，厘清政府界限

2014年2月20日，国务院在决定向社会公开国务院各部门的权力清单之后，就频频出招，亮出“清单”，规定行政审批的权限范围，明确哪些行政机关享有审批权和相应权限的范围，要把权力关进制度的笼子，让公众知道政府的权力边界。此后，2014年5月20日国务院批转了发改委《关于2014年深化经济体制改革重点任务的意见》，加快建立和完善权力清单制度，行政审批事项一律以清单形式向社会公开。清单之外的，一律不得实施审批，让政府部门“法无授权不可为”。此外，国务院还加快探索市场准入负面清单管理方式，通过负面清单规定禁止审批的事项，明确哪些事项不能设定行政审批，逐步做到负面清单之外的事项，由市场主体依法自行决定，实现“法无禁止即可为”。一系列措施表明，我国行政部门已着手逐步建立各级政府的权力清单制度。2015年3月24日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于推行地方各级政府工作部门权力清单制度的指导意见》，并发出通知，要求各地区各部门结合实际认真贯彻执行，省级政府2015年年底前、市县两级政府2016年年底前要基本完成政府工作部门、依法承担行政职能的事业单位权力清单的公布工作。至此，经过逐步推进，行政审批改革的权力清单制度，已在全国范围内紧张有序地推行。

经过30多年的努力，行政审批事项大幅精简，政府权力边界基本厘清，促进了市场经济的发展，不仅符合我国与国际接轨的要求，也满足了我国经济和改革进行到一定阶段的需要。

二、行政审批改革遭遇的困境

政府大刀阔斧地进行行政审批改革，其壮士断腕的决心是有目共睹的，但是，行政审批权毕竟是行政权的重要组成部分，当改革触动部门利益、压缩权力寻租空间时，仅靠行政机关的自我革命和自我约束，遭遇改革困境在所难免。

（一）改革之前缺乏地位超脱的机构科学论证，导致审批事项清理不彻底

由于削减行政审批事项，要将政府多余的手砍掉，一些部门改革的自觉性和主动性自然不高，难免会为了部门利益只精简无利可图的行政审批事项，对自己有利的事项，却费尽心机以各种理由各种方式拒绝放权。加之目前，我们尚没有一个地位超脱的专家机构综合论证提出改革建议，单靠与行政审批改革有重大利害关系的行政机关单方决定精简的事项，故而，现实就是虽然几经改革，中央和各地政府均削减了为数不少的审批事项，但留存下来的审批数量依然很庞大，现行行政审批制度的基础并未根本触动。同时，审批项目削减的多为无足轻重的、不收费的项目，那些对本部门有利的，特别是一些收费项目却揽在手中不放等现象不少，甚至一些许可事项被削减后，摇身变为备案、变更范围等，制约改革效果。还有些部门和地方将审批权转移给下属商会、行会等中介机构等，利用中介机构收取高额中介服务费，成为寻租腐败的新温床，行政审批“瘦身”，却“养肥”一批中介机构［2］，老百姓的负担仍然没有减轻。

更有甚者，还有的政府矫枉过正单纯追求简政放权，对该管的事项也不敢管了，全能政府变成了无为政府，闲不住的手变成了不作为的手①关于政府职能转变的课题，学界已做了大量研究，其中石佑启在其著作《论有限有为政府的法治维度及其实现路径》中的有限有为政府理论，笔者深以为然。该文载于中国人民大学复印报刊资料《宪法学、行政法学》，2014年第2期。第54页—61页。并且，在十二届全国人大二次会议闭幕后，李克强会见中外记者并回答记者提问时也表示，放并不是说政府就不管了，我们讲的是放管结合。所以，我们不能照搬“小政府、大社会”的观点，政府改革以后应该是一个强有力的政府，应该是有限有为的服务型政府。，这种流于形式、机械僵化的错误认识，严重阻碍了深化改革的步伐。

（二）改革缺乏权威明确的主管机构，缺少统一的标准和常态化结果

目前，很多地方行政审批制度改革的牵头部门有的设在行政服务中心，有的在发展和改革局，有的则在编制委员会办公室，由于没有明确统一的法定主管机构，并且主管机构又经常发生变化，缺少一个权威的统一协调不同改革政策的机构，行政审批项目的留存也没有统一的依据，各地政府只能各自为政，甚至有些地方往往会根据自身利益来决定行政审批事项的去留，这就造成了在甲地已经废止的事项，在乙地依然存在的现象，改革缺乏统一标准。

并且，行政审批制度改革小组也是临时性的，一般都是由政府为主要领导，由各相关监督部门和协调机构以及掌握行政审批权的主要部门领导人组成，共同研究行政审批制度改革工作，没有专门常设管理机构使改革的结果常态化，以至于“一些新确定的审批项目可能会随时间的发展而成为新一轮改革的对象”［3］，严重影响市场效率的发挥。行政审批制度改革的工作思路缺乏连贯性，甚至出现朝令夕改、上下冲突、左右矛盾、相互交叉的现象，影响了改革的效果。

（三）人大对行政审批制度改革中参与程度低、监督缺位

人大作为公民的代议机关，对于关系国计民生的重大改革事项有权也应该全程参与，但是，目前行政审批制度改革主要依靠政府推动，由政府研究行政审批制度改革工作，整个过程主要由政府和各行政主管部门参与，虽然各地的情况不一样，但是，行政审批制度改革的程序大体是一样的：几乎都是各级政府按照上级的要求，部署某一阶段的行政审批制度改革，作为权力机关的人大参与度不够，影响改革的系统化。

人大监督权行使弱化，实际中，人大开展监督工作仍普遍停留于会议审议、执法检查和调研视察等程序性的柔性监督方式，其工作占到了人大日常工作很大部分，而很少运用质询、组成特定问题调查委员会、罢免与撤职等刚性监督手段，甚至搁置不用，监督的力度不足。有学者指出，从人大角度看，无论代表到任何政府部门视察，听到的先是部门领导的一片欢迎监督的声音，但只要提案或甚至是代表的发言涉及哪个部门审批的范围或过程，都会遇到强烈的反弹，没有任何一个部门主动认为应取消或下放自己部门的审批权，也少有部门或领导主动甚至被动承认自己批的不对［4］。

行政审批改革领导小组的行政主导性和人大监督缺位使得行政审批改革难以进行日常系统的管理工作；信息沟通、工作联系不畅通；难以协调领导小组和相关利益部门的关系；改革对象和监督者身份重合等许多问题。

行政审批作为行政机关爱不释手的治理利器，行政审批权作为行政权的重要权力构成，单靠政府的自觉性是不够的也是不科学的，把权力关进制度的笼子里，首先要求我们要审视一下“笼子”是否疏而不漏，而监督机制是这个“笼子”不可或缺的重要环节，或许考察我国行政审批监督体系对我们突破改革瓶颈会有所启迪。

三、我国行政审批监督体系考察

根据行政法基本原理，对于行政审批的监督，应包括对行政审批所依据的规范性文件（理论上的抽象行政行为）的监督和对行政审批行为（理论上的具体行政行为）的监督。目前，行政审批监督体系由权力机关的监督、行政系统内部监督、司法机关监督和国家机关系统外部的个人、组织的监督多种监督主体组合而成。其中，专门行政机关的监督还包括行政复议机关的监督、监察机关的监督和国家审计机关的监督；国家司法机关的监督包括人民法院的监督和人民检察院的监督。但是，为了保证论证的切实可行性，本文仅考察权力机关的监督、行政复议机关的监督和人民法院的监督。

（一）权力机关的监督

权力机关的监督（俗称人大监督）是指各级人民代表大会及其常务委员会对行政权的监督，是监督体系中地位最高最具权威性的监督方式。根据我国《宪法》《立法法》和《地方组织法》等的相关规定，人大及其常委会对行政立法和规章以下政府规范性文件的监督方式有：备案、裁决、审查和撤销等。

根据《各级人民代表大会常务委员会监督法》，人大常委会还拥有以下监督权：听取和审议“一府两院”的专项工作报告；监督计划、预算的执行和审计查出问题的整改；法律、法规实施情况的检查；规范性文件的备案审查；询问、质询和特定问题调查等。

就法理和实定法而言，权力机关对行政审批的监督是全面的，主动性的监督。既包括对行政审批依据和行政审批行为的全面监督，还包括对行政审批改革的全过程主动进行监督，形成权力机关监督的完整体系。

（二）行政复议机关的监督

行政复议机关对行政审批行为进行监督，但是根据《行政复议法》《行政复议实施条例》和《行政诉讼法》的相关法律规定，对于行政审批依据的规章以下的规范性文件，不得单独受理，只能在受理具体行政行为时，经申请人提出申请后，一并进行审查。并且行政复议机关对行政审批行为具有完全的审查权，对于合法性和合理性均可审查。2015年5月1日施行的《行政诉讼法》（以下简称新《行政诉讼法》）在第二十六条更是规定：经复议的案件，无论是复议决定维持还是改变原行政行为，复议机关均需作为被告接受司法审查。从制度上促使行政复议机关认真履行监督职责，充分发挥复议机关监督的作用，从立法的精细严密上保障了行政复议对行政审批的监督的细化落实。

（三）人民法院的监督

人民法院的监督主要指公民法人其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，依法向人民法院提起诉讼，要求人民法院通过诉讼程序对行政行为进行监督的制度。在法治社会，司法审查制度是重要的监督方式，但是根据行政诉讼法及其司法解释的规定，受案范围仅限于具体行政行为，对行政审批的依据也是不能单独受理，只能经原告请求，人民法院才可以对行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件，一并进行审查，经审查认为这些规范性文件不合法的，不作为认定行政行为合法的依据，并向制定机关提出处理建议。此外，人民法院对行政审批行为原则上是不完全的审查，即只能审查合法性不能审查合理性，根据新《行政诉讼法》，有两种情况可以对合法性原则有所突破：行政处罚明显不当，或者其他行政行为涉及对款额的确定、认定确有错误的，人民法院可以进行合理性审查。新《行政诉讼法》表明，人民法院对行政权的司法审查越来越广泛和全面。

（四）行政审批监督体系分析

经过对比可知，行政复议和行政诉讼的监督均有严密的程序、具体的规定和配套的制度设计，能够对行政审批行为进行较为有效的监督。但是，行政复议法和行政诉讼法的立法宗旨和不告不理的基本原则，注定这两条监督途径只能对行政审批进行事后监督，被动监督。

从应然角度看，只有权力机关才有权对行政审批进行全面的主动监督，但是由于法律规定过于原则，对权力机关自身开展各项监督活动的启动条件、启动主体、监督过程及结果公开、监督效果评估等程序缺乏具体的制度设计，以致人大监督程序难以正常启动，启动后也未必规范有效，造成监督本身被弱化，更多的情况下，人大监督仅停留在宣示层面，成了我们监督体系中的一个短板，而要实现将权力关进制度的笼子，关键在于“重要的是整体上达到足够的监督水平，而不是表示个别监督机制的监督极大化”［5］。权力机关的监督权被束之高阁，得不到落实，不能与行政审批改革的现实需求相匹配的情况，严重阻碍了我国行政审批改革的深化推行。

四、各国规制改革的经验分析

为了“使不完善的市场和不完善的政府之间达到最佳组合”［6］，各国在规制改革这一国际潮流中，都积累了一些符合本国国情的先进经验，虽然国家性质不同，但是并不妨碍我们对这些具体制度的选择性借鉴。

（一）事前建立权威的决策咨询机构

各国改革经验表明，各种委员会、审议会、咨询机关制度特别发达，虽然称谓不尽相同，但实质和功能相似：它们由各专业有学识有经验的精英人士组成，在行政审批改革前，对每一层级、每一领域的所谓“重要事项”展开广泛、深入而充分的调查研究和讨论审议，并提出接近理想状态的改革意见，为行政决策和决定的科学合理化奠定了坚实的背景基础，指导行政审批制度改革。关键是，政府对专家学者意见予以极高的定位，行政机关必须在充分尊重审议会答复的基础上作出决策和决定。

1.美国的信息与监管事务办公室（OIRA）。

美国于1975年开始了一系列的规制改革，其中，美国在总统预算和管理办公室下设立一个信息与监管事务办公室（OIRA），专门负责对所有的部门规定、政策草案作最后的审核，并有对上述规定、草案的最终否决权［7］。OIRA主要由经济学家和法学专家组成，注重对合法性和成本、收益进行分析。现如今，设立类似的监管机构已经成为全球审批制度改革的趋势。经过持续不断的推出各种规制改革措施，美国成功地界定了市场和政府的界限。

2.日本的审议会制度。

日本长期以来形成了审议会制度，日本的每一项改革，都是在相应的审议会或者委员会进行充分调查审议的基础上，扎扎实实地展开并以相关立法和制度为依托而推行的。日本很早就开始了对许认可的清理，使其合理化的改革。先后经历了两次临时行政调查会，在临时行政调查会的改革意见中指出：“在现行的许认可中，设有许多并不一定具有必要性的，或者难以期待其时效性的、涉及枝节末叶的繁杂、过大的限制。”因此有必要“就许认可制度的现状在尽可能广泛的范围内调查其实际情况，进行彻底的研讨……以推进许认可制度的彻底改废和合理化”［8］，最终提出：“通过国民的自助、自立精神的发扬和企业的社会责任的进一步明确化，以求得对行政过度依存素质的排除”［9］的解决办法，实现了行政许可的根本改革。

（二）事中统一管控，成立独立的管理部门

为防止行政机关各自为政，避免规制改革过程中的重复和冲突，各国均成立专门的规制改革管理机构，虽然具体设置的部门性质有所差别，但工作职能基本一致：协调行政机关各部门的关系，对行政机关各部门的规制改革工作进行梳理，使得规制改革顺利进行。

韩国的规制改革委员会就是一个典型。20世纪80年代，韩国也开始了政府规制改革，但是，由于没有一个统一的机构来管理政府各部门的规制改革工作，使得政府各部门的规制改革工作出现相互冲突和重复的现象，规制改革工作缺乏连续性和一致性。到了金大中时期，吸取前任政府教训，建立的统一的政府规制改革机构——规制改革委员会，是由国务总理和社会人士组成的，明确改革的目标、方向，制订改革计划，公布各项规制内容，收集改革意见，使改革顺利进行。

（三）议会的积极参与全面监控

“有权力就必须有监督”早已深入人心。各国都坚信行政审批权的监督机制的重要性和必要性，并且相比较行政机关的内部监督而言，他们更重视地位超脱的外部监督，但是，由于政体不同，在具体制度设计上，各有千秋。

1.美国最推崇国会的监督权。

在美国，当前最流行的监督建议的主张，就是强调把更多的监督权力交给国会，使国会对行政机关在公布尚未实施的任何重大规则之前，享有立法否决权，并且鼓励国会对具体的行政审批行为”更加频繁而有效地使用其监督权”［10］。

美国国会有下列特点：（1）事前控制多。美国国会对行政机关的活动进行全面的控制，包括事前的控制、执行中的监督和事后的检查，国会对行政机关的控制远超过法院对行政机关的司法审查［11］。（2）控制严密。国会对行政活动监督的机关主要是国会的各种常设委员会。委员会通过调查和听证对行政部门进行经常性的监督，委员会主席和有影响力的议员在发动国会的监督方面具有很大的决定权力。美国国会的控制时常扩张到行政的细微事件。“国会越来越进入行政的具体事项，及到它实际上把政府的实质权力，全都掌握在国会手中”［12］。（3）控制的机构多职员多。国会除利用常设委员会和临时组织的专案委员会执行控制任务以外，还设有一些辅助机构帮助国会行使控制权力。此外，国会的委员会和议员都有专业的职员帮忙执行立法和控制任务。

2.英国议会的质询制度。

素有“议会之母”之称的英国，质询是议会监督政府的一种重要方式，并为其他议会内阁制国家所采用。20世纪70年代后，英国下院设立了与政府工作相对应的14个专门委员会，负责对政府的对口监督。下院开会时，这些委员会分别就政府的内政和外交问题向有关政府官员提出质询，揭露政府工作中存在的问题，督促有关部门加以改善。议员们通过质询，起到了监督检查政府工作，纠正或弥补政府工作的缺失，帮助政府改进管理的作用。

3.法国的调查委员会。

调查委员会是由议会组织的专门委员会，就某一问题进行调查研究，向议会报告，由议员组成，议员以外的专家可被邀请参加，但没有表决权。调查委员会的报告一旦公开发表后，对舆论界产生巨大的影响，迫使有关的机关采取措施，改正委员会所指责的缺点和错误，所以调查委员会的报告对政府的行动，有引导和指明方向的作用［13］。

各国虽然改革的具体制度有所不同，但是在设立专门的行政审批改革机构和强化立法机关的监督方面有共同之处。我们有必要借鉴国外的行政审批改革经验，成立专门的行政审批监督机构，实现人大对行政审批的过程性监督，加强人大监督的可操作性，将人大监督权落到实处，以解决我国行政审批制度改革的困境。

五、解困行政审批制度改革的路径

（一）激活权力机关的监督是关键

考察国外的规制改革的成功经验，结合我国现有的理论支撑和立法基础，设立各种专门的行政审批改革机构已是大势所趋，结合我国国情，笔者认为，激活权力机关的监督权，直接将这些专门机构具体设置在人大内，比较适宜。

1.从法律上讲，权力机关的监督是最全面最权威的监督，对行政审批改革进行全程控制没有任何法律障碍。

从机制上说，人大监督政府的行政审批制度改革具有现实基础，人大代表由民众选举产生，随着选举制度的改进和完善，普通民众对人民代表的监督和制约越来越具有实质性，各级政府的主要行政首长由各级人民代表大会选举产生，各级人民代表大会有权罢免相应级别的政府官员，人大有权审议政府工作报告，这些机制提供了人大监督制约政府的法律制度基础。

2.考虑到精简机构节省成本的大背景下，利用已有的部门远比新设部门更加经济可行，考察我国权力机关的职能和设置，在人大设置似乎更加科学合理。

正如关向宏在《战略与管理》1998年第4期上发表的文章指出的：为很好地发挥权力机关对行政权的监控作用，应强化中国人民代表大会的决策功能，将执行和决策两种职能予以分离。决策和执行不分，是中国政府改革一直不能圆满的一个学术层次原因。应当建立一个承担决策职能的政府分支，使之成为一个意见碰撞的场所和利益表达的渠道，并保证这些意见和利益能够充分体现到最终形成的决策中去，最便当的选择是利用人民代表大会制度，完善人大各种专业委员会的设置，对口强化其与政府各部门的联系。各专业委员会对相应政府部门的决策拥有有限的修改权和完整的否决权，人大常委会作为整体对国务院的决策拥有有限的修改权和完整的否决权［14］。这一主张笔者深以为然。

（二）设置相应的行政审批改革专门机构

根据我国行政审批改革的现实需要，应有针对性地设立如下三个专门机构，分别行使相应的职能。

1.设立一个权威的政策咨询机构。

借鉴国外的审议会、委员会、咨询机关制度，在人大内设置对口政府各主管部门行政审批领域的政策咨询机构，成员由聘请的各专业有学识有经验的精英人士组成，并且在聘请组成人员时，借鉴我国公务员法中的公务回避制度，确保被聘请人士地位的超脱性。在行政审批改革前，对每一层级、每一领域的审批事项，展开广泛、深入而充分的调查研究和讨论审议，客观地提出改革意见，确保行政审批改革的科学合理性，指导行政审批制度改革，对于政策咨询机关提出的改革意见，行政机关要充分尊重和回应，必须在改革意见的基础上作出决策和决定。

2.成立职能专一的行政审批事项管理机构。

汲取韩国规制改革委员会的经验，在人大设置各种专业委员会，对口强化其与政府各部门的联系。各专业委员会对相应政府部门的决策拥有有限的修改权和完整的否决权，明确改革的目标、方向，制订改革计划，公布各项规制内容；协调行政机关各部门的关系，对行政机关各部门的规制改革工作进行梳理，使得规制改革顺利进行。

从长远来看，我们需要创新体制，设立一个权威的专门机构，具体负责行政审批改革管理工作，并且还要赋予这一机构依法对行政审批事项进行动态管理时，建立起统一的行政审批事项信息库，并将审批单位、审批名称、审批内容、审批依据、审批条件、审批程序、审批费用、审批时限和执行日期等详细资料在新闻媒体上予以公告。对于新增加的行政审批事项，在进行审查后，也予以备案，并报请相关部门予以发布。同时，也将实际运行的每项审批事项和一些较大的审批事项的审批结果储存入计算机，作为对审批监管的查阅依据。对已经完成的审批事项也做成统一的电子档案，并将详细资料公之于众，主要包括审批事项、法律依据、审批部门、审批人员、部门负责人等内容，以便加强后续监督。

3.设立行政审批事项投诉机构。

2013年11月7日，国务院总理李克强在中国工会第十六次全国代表大会上，讲到国务院的一位部长接到一个大学生的举报，其创业热情被繁琐的审批制度抑制的事例，来证明减少行政审批，简政放权的现实必要性和政府的决心。当然我们确信这一问题肯定能得到妥善解决，但是这种将行政审批直接举报到中央部委的情况在一个法治社会是不正常的，为什么非要通过非正常的途径才能让政府部门了解解决呢？究其原因是我国目前还没有一个有效的沟通渠道，能够使群众及时反映情况，政府有关部门及时掌握行政审批改革在群众中的反映。我们不妨借鉴英国议会的质询制度，明确规范人大监督询问、质询和追责的程序，在人大设立与政府工作相对应的专门委员会，负责对政府的对口监督，督促行政审批管理机构将对外界的投诉进行立案侦查，对职责范围内的行政审批的失误、错误行为进行纠正和惩处，情节严重的将移交相关部门处理，确保审批的透明性和公开性、政府的可接近性，落实人大监督的可操作性，实现对行政审批改革的事前监督、事中监督、事后监督。

人大对政府的监督职能，宪法和法律上都有足够依据，所以激活人大的监督权将行政审批的监督权置于人大立法监督之下，既关键，又不失稳健。当然，落实人大监督，还需要详尽周密的具体制度安排，任重而道远，但是，强化人大监督，对于我们突破行政审批改革困境，确保行政相对人合法权益，保障和监督行政机关有效实施行政管理，均具有极其重大和深远的意义，值得我们上下求索。

［1］耿聪.国务院部门行政审批制度改革工作推进会召开［N］.人民日报，2014-06-07.

［2］九三学社中央.行政审批改革后亟须加强中介机构监管［N］.人民政协报，2014-09-15.

［3］关保英.行政审批的行政法制约［A］.中国行政法学精萃［C］.北京：机械工业出版社，2004.152.

［4］申建军，崔贝怡.加强人大监督的刚性，推进中国行政审批治理改革［J］.首都经济贸易大学学报，2007，（6）.

［5］［德］施密特·阿斯曼.秩序理念下的行政法体系构建［M］.林明锵，等译.北京：北京大学出版社，2012.199.

［6］［美］查尔斯·沃尔夫.市场或政府——权衡两种不完善的选择［M］.谢旭译.北京：中国发展出版社，1994前言.

［7］金成波，江彭涛.美国行政立法中OIRA的作用［J］.中国发展观察，2013，（1）.

［8］［9］［14］杨建顺.行政规制与权利保障［M］.北京：中国人民大学出版社，2007.355-356，382，532.

［10］［美］史蒂芬·布雷耶.规制与改革［M］.李洪雷，宋华琳，苏苗罕，等译.北京：北京大学出版社，2008.505.

［11］王名扬.美国行政法［M］.北京：中国法制出版社，1995.894.

［12］Joseph p.Harris.Congressional control of administration，1964，216.

［13］王名扬.法国行政法［M］.北京：北京大学出版社，2007.423.

责任编辑：邵东华

A New Solution to the Reform of the Administrative Examination and Approval

Zhang Jie
（Law School，Zhengzhou University，Zhengzhou，Hennan 450046）

Although the reform of the administrative examination and approval in our country is fruitful，but the difficulties being encountered in the reform still need to be resolved.Examining the supervision mechanism of the administrative examination and approval system，establishing specialized agencies in the National People’s Congress to supervise administrative examination and approval，strengthening and realizing the supervision of the National People’s Congress on administrative examination and approval，implementing the supervision of the National People’s Congress is the way out of the dilemma of the reform of the administrative examination and approval rules.

administrative examination and approval；reform；NPC supervision；institutional setting

D922.1

A

2095-3275（2015）05-0033-08

2015-05-06

本文系2014年河南省软科学研究项目“网络群体性事件法治化治理机制研究”的阶段性成果（项目编号：142400410148）。

张杰（1973— ），女，河南兰考人，郑州大学法学院宪法学与行政法学专业博士研究生，河南财经政法大学法学院副教授，研究方向为法学与行政法学。