环境污染治理中碳捕获与封存法律问题初探——从市场准入角度的分析

俞金香

（甘肃政法学院民商经济法学院，甘肃兰州730070）

环境污染治理中碳捕获与封存法律问题初探——从市场准入角度的分析

俞金香

（甘肃政法学院民商经济法学院，甘肃兰州730070）

碳捕获与封存技术（Carbon Capture and Storage，CCS）作为低碳策略的优选方案之一，在我国已经开展示范性应用。现行法律框架下碳捕获与封存项目存在许可管理制度缺失、无法适用已有的环境影响评价机制及涉外市场准入制度缺乏等市场准入法律困境，需要相应的法律对策。同时，以法律方式催化碳捕获与封存市场，建立碳捕获与封存善后法律制度，构建碳捕获与封存公众知情权制度等准入促进法律制度将有助于碳捕获与封存市场准入体系的完善。

碳捕获与封存；市场准入；许可；环境影响评价；促进

一、问题的提出

全球气候变暖问题目前已受到国际社会的普遍关注，各类气候大会频繁召开。从2009年哥本哈根世界气候变化大会，2011年德班世界气候变化大会，2012年多哈气候变化大会，2013年联合国气候变化大会华沙会议，2014年联合国利马气候变化大会到最近的2015年2月的世界气候变化大会日内瓦会议，昭示着气候变化问题从来未像今天这样的吸引公众的眼球。

目前，已经形成的共识是二氧化碳是气候暖化的主要驱动力。因此，各国承担的减少温室气体排放量（减排）的义务主要就是减少二氧化碳的排放量。2009年温家宝总理在哥本哈根世界气候变化大会上郑重承诺2020年我国单位GDP二氧化碳排放量较2005年要下降45%-50%。但是，为了国民生活水平的提高，我国必须仍然保持经济的快速发展。在没有高效的清洁能源生产技术之前，作为煤炭消费大国，我国短时期内无法改变主要依赖煤炭能源的消耗发展模式，相应地，我国二氧化碳的排放量亦将持续居高不下［1］，减排面临的压力也会与日俱增。

碳捕获与封存（以下简称碳捕获与封存），是指从工业和能源相关的生产活动中分离出二氧化碳，运输到选定的储存地点，进行封存使其长期与大气隔绝，以最大限度地降低二氧化碳排放量日益增长对环境所造成的影响。碳捕获与封存主要涉及到二氧化碳的捕集、二氧化碳的运输和二氧化碳的封存（海洋封存或者地质封存）三个主要环节。二氧化碳的海洋封存因为生态风险的不确定性、海洋固碳能力的不确定性、监测的难以操作性及易因为跨界而触发国际争端等特点颇受争议。目前比较获得支持的是地质封存，即将捕获到的二氧化碳封存于废弃的石油和天然气储存库、无法开采的煤层，以及深层含盐蓄水层等区域。地质封存已有很多成功案例，挪威的北海斯莱普内尔、加拿大的维本和阿尔及利亚的艾因萨拉赫等天然气加工项目中都已经进行了二氧化碳的封存实验。同时，在欧洲多国、美国、加拿大和日本等，还有超过一百多个的中小型碳捕获与地质封存项目正在建设或已经投入使用。通过对目前已知的潜在地质封存地点的估算表明，它们可以存储今后100年间全球总的二氧化碳排放量①数据来源http：／／bbs.hcbbs.com／thread-500331-1-1.html。。可见，二氧化碳的捕获及地质封存将是我国低碳策略中不能忽视的选择之一，本文仅以地质封存为研究对象。

根据澳大利亚全球碳捕获与封存研究所总部的统计，目前世界上运行、在建、计划中的碳捕获与封存项目有270个左右，其中70个达到每年封存超过一百万吨二氧化碳的商业级规模。捕集到的二氧化碳用于油气的开采，提高采油率，能够产生经济效益，所以大型的碳捕获与封存项目主要分布在石油、天然气等生产领域［2］。我国的碳捕获与封存项目主要集中在电力领域，因为我国大部分电厂依赖煤炭发电，二氧化碳的排放量大且排放源较固定。截至目前，中国石油吉林油田、华能天津煤气循环联合电站、中国神华集团有限责任公司、华能北京热电厂、中电投重庆合川双槐电厂、中国神华集团有限责任公司等企业已先后投斥巨资建设了十余项大规模碳捕获与封存项目，正在顺利运营。

我国已经部署的碳捕获与封存示范性项目，主要是为将来碳捕获与封存项目在中国的大规模商业化收集数据和实验性材料。不能忽视的是，碳捕获与封存技术的风险性我们目前还未能完全掌控，CO2封存可能导致的生态环境损害，CO2泄露对人身健康的潜在威胁以及可能引起的污染及伤害等，都会引起人身及财产法益的侵害性与威胁性，需要对于碳捕获与封存技术给予法律层面的规制。碳捕获与封存技术面临的法律问题是一些复杂的“全方位”问题，而当前，考虑到我国诸多示范性碳捕获与封存项目基本仍然处于自力更生、自给自足、乏人监管的状态以及今后碳捕获与封存技术在中国应用、推广的必然需求，我们认为，碳捕获与封存运营企业（碳捕获主体、炭运输主体、碳封存主体等）的市场准入问题尤为重要，值得探讨。

二、我国现行法律框架下碳捕获与封存市场准入的困境

市场准入是指为了保证相关市场产品、工程等的质量，具备一定条件与资质的生产者或经营者获得法律允许进入该市场进行生产经营活动的制度。市场准入制度是国家对于市场主体资格的确立、审核、确认的法律制度，该制度的存在直接影响碳捕获与封存交易市场的形成与有序化。宽松的碳捕获与封存市场准入制度降低主体资格的限制门槛，减少主体的投入成本，能够激发投资主体的激情，促进碳捕获与封存技术的快速发展，但宽松的市场准入制度无法保证碳捕获与封存技术发展的科学性、可靠性与合理性。与宽松的市场准入制度相对的是严格的市场准入制度，严格的市场准入制度提高碳捕获与封存市场主体进入市场的门槛性要求，保证碳捕获与封存主体具备比较高的资质，但严格的市场准入制度会增加碳捕获与封存主体的融资难度、投入成本，资质获得的程序较复杂，不利于碳捕获与封存技术的全面规模化发展。考虑到二氧化碳捕获与封存技术在我国当前还是新鲜事物，社会资本对于该技术仍然处于不了解和观望状态，大部分项目仍然只是处于示范性阶段，而其风险预测评估技术也尚未能与时俱进的发展，我国因此目前宜坚持相对严格的市场准入制度即可。

从国际层面看，根据IEA的路线图，评估和修订现行法律框架以监管碳捕获与封存示范性项目的计划分别为：2011年及于经合组织国家，2015年及于先行的非经合组织国家，2020年及于所有非经合组织国家，2020年前在所有国家建立碳捕获与封存综合法律框架［3］。反观我国，在建碳捕获与封存项目数量不少，且有半数以上已经投入正式运营，但对于碳捕获与封存的市场准入尚存许多法律上的困境，严重影响了对于碳捕获与封存项目的风险监管。

（一）碳捕获与封存许可准入制度缺失

碳捕获与封存技术的三个主要流程，即从前期的CO2捕获、CO2的运输到后期CO2的封存阶段，均必须获得准入机构的授权与许可。尤其是最后的封存阶段，发生风险的可能性远远高于前两个阶段，特别需要对于封存地的选址、周边居民的分布情况、周边环境的受影响程度、风险的动态监管等在相关许可制度中进行考量。碳捕获与封存技术的从业人员因为专业性要求必须有法律法规进行准入规制，而相关设备也因为多从国外进口，涉及到安全性问题，不能超出市场准入的范围。但迄今为止，上述细节性问题都还是碳捕获与封存技术市场准入面临的现实性困境之一。我国《危险化学品安全管理条例》《道路危险货物管理规定》《汽车运输危险货物品名表》《道路运输危险货物车辆标志》及《汽车危险货物运输规则》等法规对于陆上、水路运输单位的资质及程序有一定规定，对危险货物的种类、危险货物运输工具的维修与改造有程序性规定，对于可能发生的事故处理措施做了规定。但是，二氧化碳并不属于上述法规中的“危险物品”种类。而且根据我国固体废物污染环境防治法（2013年最新修订）与国家危险废物名录（最新2008版）等法律对于废物的界定看，二氧化碳因为属于气体废物而当然被排除在外。这样，二氧化碳的捕获与封存许可准入制度基本就是空白。

（二）环境影响评价法律制度的规制不足

CCS项目的安全性何如？是否可以大规模有效铺开？这些问题在科学界目前虽然争议不断，但只要CCS能够在规模和安全上被证实足够可行，那么该技术的采用将成为稳定全球温室气体排放的一个关键因素［4］。当前，作为已经在建或者已经正式投入运营的CCS项目（尽管只是示范性质的），不能否认它同其他一般项目一样，存在着对于环境和生态的巨大潜在风险，必须对CCS项目进行环境影响评价。但是，按照我国正在施行的《环境影响评价法》的规定，法定的评价对象为法定规划与建设项目两大类，则碳捕获与封存项目首先不属于法定规划。其次，由于国内数量不多的碳捕获与封存项目目前仅仅是处在示范性阶段，在实质上已经直接被排除在必须进行环境影响评价的建设项目之外。所以，尽管我国已经试验运行的碳捕获与封存项目中所涉及的CO2年封存数量动辄数十万吨，使所在区域处于不安全状态，尽管CCS项目仍然存在很大的技术上的不确定性，我国现有的《环境影响评价法》对于碳捕获与封存的规制显然是不足的。CCS项目的上马必须首先要获得政府的行政许可，环境影响评价理论上需要同时进行，并成为获得许可证的前提条件，现行法律体系没有提供CCS项目的环评法律依据。

（三）缺乏涉外市场准入法律制度

一般来说，海洋封存CO2对于没有其他存储选择的国家具有很大的吸引力，但因为海洋的流动性，CCS项目的设计、选址及可能的损害赔偿等非常容易触发国际争端，主要依赖于国际法进行争端解决。地质封存CO2则完全可以由本国市场主体在本国的领域内完成实施，一般仅仅与一个国家的国内法相关，主要涉及的也是本国主体的市场准入法律规制。但不排除相当数量的碳捕获与封存项目因其复杂性和规模的庞大性涉及到多国的合作，也涉及他国的市场主体、他国的领土与领海或者牵连到国际公共区域，CCS项目的融资主体会牵涉到外国主体，使得我国的碳捕获与封存准入法律制度必须考虑涉外因素。我国目前的相关立法中缺少对碳捕获与封存领域涉外准入关系的调整，从碳捕获与封存规模化发展的长远考虑，立法上需要予以重视。

从目前我国法律体系看，由于碳捕获与封存技术在中国尚处于起步阶段，相关法律规制非常薄弱，涉及碳捕获与封存项目运营主体的监管、项目审批、项目运营、风险防范等方面的市场准入法律制度更是缺失。除了考虑在将来合适的时机制定我国专门的《碳捕获与封存技术管理法》，目前最佳的选择是将碳捕获与封存市场准入法律要求与现有法律体系进行比较好的融合，创新某些制度，更新某些条款，以解决当前迫在眉睫的一些困境。

三、我国对碳捕获与封存市场准入问题的应对

碳捕获与封存项目的市场准入属于典型的特殊市场准入，对碳捕获与封存项目市场准入法律制度的设计不能脱离碳捕获与封存项目的自身特点。针对上文我国碳捕获与封存市场准入法律困境，提出如下应对策略：

（一）碳捕获与封存许可准入制度的建立

碳捕获与封存项目中的许可准入制度是指依据法律的授权和规定，政府中的相关监管部门，结合国际通行的或者我国自己制定的技术标准，评估市场主体正在申请的碳捕获与封存项目的减排价值、环境生态影响以及经济价值等多方面指标，确保项目实施的前期可行性及后期安全性，目的是对碳捕获与封存的实施主体资格进行严格限制，从源头把控碳捕获与封存主体资质、运作状况、发生责任时的承担能力及项目整体的有效性和可行性。碳捕获与封存项目具有特殊的复杂性和专业性，许可准入制度越是科学完备，项目的有效性和安全性就更为确定。碳捕获与封存项目的许可申请过程与其他涉及环境安全的项目类似，一般应该包含递交申请文件、核准项目及许可证颁发等环节。在递交的申请文件里，必须详细记载拟运行项目的总体情况，捕获CO2的技术细则（内容包括捕获方式，捕获效果，捕获的污染物排放方式等），运输CO2的技术细则（内容包括运输的方式和可能的环境风险等），CO2封存地点的细则（内容包括封存地点的概况、规划的CO2注入量，和周围环境概况与封存地周边的居民概况等），对封存地点的监控方案及细则，CO2泄露的特殊预案及项目的环境影响评价报告等［5］。申请之后就是审核阶段，在该阶段由法律授权的机构依据一定的指标体系对项目进行专业评判。例如，以减排价值为指标进行量化评价时，要从CO2的捕获量和此种捕获行为本身是否也会增加温室气体排放两方面角度考虑，也须从运输CO2过程中，运输工具是否增加了温室气体排放来考虑。审核完以后如果符合资质则颁发许可证，否则不予颁发。如果许可颁发后，封存地址的实际情况发生改变，申请主体应向相关机构递交新的资料，相关机构应做出变更或者撤销许可的决定，这样便终止了市场准入活动［6］。同时，需要对碳捕获与封存勘探许可证的期限做出明确规定，防止企业不行使权利的浪费。在获得相关的许可后，碳捕获与封存主体应根据具体的勘探情况编制碳捕获与封存项目封存场地勘验结论书以及实施碳捕获与封存项目计划书和风险防控办法等，向国家相关机构提出建设碳捕获与封存项目申请，获得相关批准后才可正式进行碳捕获与封存项目的建设。而在具体的碳捕获与封存市场从业人员准入方面，可以参考我国的执业医师法、护士管理办法等法律法规关于医务人员的准入法律制度，实施碳捕获与封存技术的从业资格及执业证书等制度，规定满足考试、学历、执业证书、实习经历等方面要求的人员才可以最终上岗。在有关CCS的设备准入方面，也应该创立一个设备准入法律制度，对相关的设备，尤其是从国外引入设备的相关信息进行详细登记，对设备的安全性进行检测与评估，在所有准入细节上努力保障碳捕获与封存项目的运行安全。

（二）构建碳捕获与封存环境影响评价制度

碳捕获与封存环境影响评价制度已经成为各国规制碳捕获与封存项目的主要手段。代表性的如美国在其《二氧化碳捕集、运输与封存指南》中规定碳捕获与封存项目必须满足《清洁空气法》和《清洁水法》中的要求，所有项目（包括示范性项目）都必须经过环境风险评价，在封存地址的选择上，要求项目首先必须远离水源地，其次优先选择风险小的场地，并最终形成一套最小化CCS风险的准则；澳大利亚的《二氧化碳捕集与封存指南》规定所有的碳捕获与封存项目（包括示范性项目）必须在现行法律框架下接受环境影响评价与核准，环境影响评价贯穿碳捕获与封存项目整个生命周期。封存场地必须接受连续的环境影响评价，提供封存地址的详细地址状况、特征和储备模型［7］。英国、德国作为欧盟成员国中碳捕获与封存技术发展处于领先地位的国家，在将2007年《碳捕获与封存指令》转化为内国法时，对于碳捕获与封存项目的环境影响评价也在其环境影响评价法中进行了调整性规定，以适应碳捕获与封存技术在国内的快速发展。考虑到碳捕获与封存项目在我国虽然仅仅处于示范性阶段，但涉及的相对规模、利益方及潜在风险都比较大，相关市场准入应该保有慎之又慎的态度，建议修改环境影响评价法，规定专门的碳捕获与封存项目（包括示范性项目）的环境影响评价条款，要求在项目的首次报批、运输阶段、运营阶段及终结阶段每个环节依法进行环评，呈交备案的资料、文档及模型等应该本着越详细越好的基本原则。同时，由于在封存地点饱和之前，CO2的封存是一个持续的行为，应明确规定一旦CO2的封存对自然环境造成一定程度改变，突破了已有环评的限制，则CO2封存行为就必须立刻停止。而在碳捕获与封存项目CO2牵涉国际间的选址、运输及封存等事项等，则可能牵涉碳捕获与封存国际环境影响评价制度的构建，此处暂不详谈。

（三）建立CCS涉外市场准入制度

碳捕获与封存技术及封存地选址要求的复杂性等使得跨国界项目合作成为经常。我国是碳捕获与封存技术发展较晚的国家，相关技术的引进及运营主体的进入不可避免，为了规范市场和促进CCS的进一步商业化规模化发展，需要建立CCS涉外市场准入制度，以有效筛选、甄别出合格的外资市场主体。碳捕获与封存涉外市场主体进入我国相关市场的审批环节应该不断优化，合并当前比较分散的各种审批环节，将工商、地税、质检、国税、统计及财政等各部门的分头登记合并为由一个部门总体负责，将涉外主体反复交多套重复资料改为递交一套资料，将准入等待时间大大缩短，避免多头管理导致的低效率、机械化和形式化，依法选择出能力、资质、信誉等适格的CCS项目运营外资主体，将不合格的主体排除在外，为CCS项目的安全性提供第一道安全屏障。另外，部分涉外主体是以获得法律资质许可的实体化方式直接进入相关市场，部分涉外主体则可能是通过兼并、收购等资本扩张的方式进入相关市场。由于碳捕获与封存技术的各个环节关系国计民生，一旦外资形成垄断，将不利于我国社会、政治和经济的安全，更不利于我国发展自己的碳捕获与封存技术，这就需要CCS市场涉外主体的准入还应该符合我国反垄断法的要求，不得出现滥用市场控制力、联合限制竞争或经济力量过度集中的局面，对外资以资本扩张方式并购我国内资的各种行为要保持长期警惕。

四、构建碳捕获与封存市场准入促进法律制度

碳捕获与封存项目的运行牵扯诸多环节，市场主体进入相关市场的考量除了法律准入的硬性要求，还有资金缺口、善后法律制度的缺失、公众支持不足及技术难题等“入市”障碍，从法律层面创设碳捕获与封存市场准入促进法律制度成为必要。

（一）催化CCS市场的形成

我国目前的碳捕获与封存项目尚处于示范性实验阶段，如果未来需要大规模商业化推广，首先必须有大量的市场主体对碳捕获与封存技术市场感兴趣。但是，CCS是一项非常“烧钱”的项目，投资大，短期内投资难以回收，是否能够得到回报以及回报的时间和回报的水平等均具有不确定性，碳捕获和存储对技术和系统关键要素成本的不确定性又非常脆弱，除非能充分判断出效益的回报，一般情况下企业不愿意冒这种风险……市场准入的前提是有市场的存在，催化CCS市场是碳捕获与封存市场准入促进制度的应有之义。目前，除了一些石油生产厂家以外，几乎没有客户愿意为公司提供的CCS设备和服务付款。可以说，相对于核能、风能、水能、电能、太阳能、生物燃料、废物回收及提高效能等减排技术，CCS尚无现成的市场。CCS缺乏市场化融资机制的支撑，这将会是CCS技术在各国大规模商业化运作的硬伤。加上碳捕获与封存技术应用的极强“正外部性”，其捕获、运输和封存成本的高昂也会使许多市场主体对其望而却步，必须有相应的激励措施激活市场主体的参与积极性。

从近期来看，鉴于中国目前尚未形成碳减排市场机制，因此政府必须通过制定法规的形式为私营资本投资CCS项目提供经济激励机制。因为，在私营减碳市场尚未形成，且无法为上述投资带来足够货币补偿的国际框架下，只有催化性的公共资金投入才有可能带动私人资本的参与。我国应该考虑建立政府支持下的公共融资体系的建立，如风险保险或对一定量成功减排的碳排放提供价格保证，这些做法类似美国2009年清洁能源及安全法案中的某些提议，可以促进碳减排市场的初步形成①比如，我国大量工矿企业生产的CO2目前都是直接进入大气层。这些CO2应该被捕获和封存，以加快在CCS领域的经验和实践。我们可以为最初封存的二氧化碳支付20美元／吨，企业界和政府可以“共同投资”这些项目。这种做法最终可以吸引更多的国际投资者进入，成为刺激CCS的应用建立公私资本联合投资的成功典范。。同时，在近期，可以借鉴我国的社保基金、证券投资基金、扶农（贫）基金等相对比较成熟的基金发行与管理经验，由政府出面，设立CCS项目投资基金，通过某个大型的CCS试点项目，吸收各类投资者资金，在此项目上投资者共享收益共担风险，之后总结经验，加以推广①在低碳经济建设方面，我国对碳汇基金的建设进行了积极的探索，例如2007年成立的中国绿色碳基金，号召个人和企业购买碳汇，但是由于这种形式不是投资基金形式，只是一种个人或企业对碳汇项目的捐款，导致投资者积极性非常低，这是我们在CCS市场化融资上值得注意的。。

从中期来看，CCS被排除在清洁发展资金以外，部分是出于对以燃煤为基础的能源的强烈反对。要改变这些要求将CCS包括在内绝不是容易的事情，但是，我们必须努力。我国可以推动将采用CCS技术所能够减少的碳排放纳入新的类似清洁发展机制②清洁发展机制是《京都议定书》中提出的碳排放补偿制度，允许发达国家以支付发展中国家的清洁能源项目以抵偿发达国家自身的碳排放量。的国际机制中，为其他资金来源创造机会。目前，一个在发展中国家建立的风能发电厂可被一个欧洲的排放国用来补偿其温室气体排放量，但CCS项目却不能用来抵偿。虽然CCS目前还不在清洁发展机制可以接受的减排额内，但是它应该被利用起来以帮助进行碳封存的公司获得收入。这将有助于提供一种中期经济激励，使私营资本乐意投资于第一代CCS项目以获得回报，也会有助于清偿政府支持下的公共融资。上述基础性工作将为建立国内或区域性的减排市场提供初始性素材及依据，为CCS技术的商业化运作提供实践支持。总而言之，降低为能够达到2020年和2050年全球减排目标而采用的第二代及第三代CCS技术的成本是我们所关注的目标。

从远期来看，依法促进全球碳减排市场的形成才是真正的解决之道。因为作为一种公共资源，气候资源或者生态环境无法（当市场缺位时）也不可能（交易成本太高）通过市场进行交易。因此，建立碳汇补偿机制以保障CCS项目建设有稳定的资金渠道，方为治本之道。

（二）善后法律制度的构建

我国土地使用权的有限性及二氧化碳封存的长期性使得封存后二氧化碳的所有权处于不明晰状态。如果碳捕获与封存主体因为项目结束或情势变迁而消亡，则已被封存二氧化碳的风险监管处于真空状态。另外，从各国情况看，碳捕获与封存技术风险性虽然已经被压低到可以承受的水平，但不能完全排除特殊自然现象如地震或者人为因素所引起的事故。这些事故一旦发生，造成的损害后果往往非常巨大，碳捕获与封存运营企业即使退出市场，也往往无法单独妥善的应对赔偿等相关纠纷解决，政府又不能够简单地以直接关闭企业对于事故的受害人给予回答。我国现有的《民法通则》《物权法》或《侵权责任法》的救济是不充分的。考虑到利害相关人的广泛性和所涉风险的潜在性、威胁性、长期性和巨大性，成熟的碳捕获与封存技术市场准入制度必须以相应的善后法律制度（市场退出机制）为前提，目前在我国这样的法律设计也是空白。

本文认为，CCS技术善后法律制度的核心是谁应该是责任承担者。一旦被封存的二氧化碳在未来发生泄漏，其波及的范围势必较广，加之时间跨度大，单靠企业根本无法对此负责。政府是公共利益维护者最佳的代表，在涉CCS善后法律制度领域，由其作为责任的“承担者”比较恰当。具体做法可以是，在CCS项目运营初期，碳捕获与封存主体就必须首先和政府达成正式协议，约定在项目完结后，将项目的所有权让渡给政府，使政府成为长期的、实际的所有权人和责任承担者。另外，大规模商业化推广碳捕获与封存项目的过程中，我们也可以借鉴国外设立基金的做法，将救济成本分摊到事前［8］，通过设立环境基金会的方式，建立一个迅速清除和治理污染遗留地的反应机制［9］，赋予政府相关应急反应及处理的权限，或者未雨绸缪，为碳捕获与封存项目投保商业险，总之，让责任的承担有保证。这样既可减少政府单方承担责任的压力，同时也能更好的补偿因风险而可能遭受损失的公众。

（三）构建公众碳捕获与封存知情权制度

由于CCS的技术性和相对“遥远性”，评估公众对CCS的反应是具有挑战性的。已有的调查研究结果表明公众对CCS的了解是不充分的，因此，CCS并没有像其他方案（提高能源效率或使用其他清洁能源等）那样的受到公众的普遍赞同。从国外的经验看，公众对于CCS的接受程度可以被归纳为“不情愿”而远非“充满热情”③如：由于当地居民的反对，德国具备碳捕获和存储功能的黑泵电厂（Schwarze Pumpe）于2012年5月关停。最近，美国电力公司决定暂时搁置在西佛吉尼亚州的登山家（Mountaineer）电厂附近修建世界最大规模的碳捕获设施的计划，等等。。这种公众态度和意识的存在，一方面源于CCS作为一项新兴技术，除在化石能源生产和研究的企业和机构以及相关感兴趣科研人士外，一般公众对其可以作为一种潜在的减排选择方式了解得还很少，以至于对于CCS应用所可能产生的风险估计过大。另一方面，至今为止所进行的研究及调查表明，至少要满足两个条件才能使公众认为CO2的捕获与封存是一种可信可采的技术：（1）必须把认为引起全球气候变化作为一个相对严重的问题对待；（2）必须接受需要大量减少CO2排放以减少全球气候变化威胁的理念。这样的两个条件在我国都尚不具备，因此，总体上各国公众的CCS意识都是极其薄弱的，在CCS示范项目不太多的我国更是如此。理论上讲，民众至少有权知道五个方面的信息，可以总结为四个W加H——What，Why，When，Where，How。民众有权进行辩论和充分发表自己的意见，其中的反对意见尤其应该得到认真对待。这种吸取民众意见的制度应该是碳捕获与封存运营企业市场准入的辅助和前提性制度之一，在我国是缺乏的。

二氧化碳的封存，一定意义上使所在区域成为一个巨大的碳填埋场。因此，民众可接受CCS基础设施的前提首先是他们充分了解CCS的信息，包括正面和负面的信息，其关注的问题其实就两个：一是是否可以相信政府；二是项目开展过程中能否公平透明地对待利益相关者。有关的信息都应该在相关法规中予以公开，比如CCS设施安全性的各项指标以及哪些群体是最主要的利益相关者等。衡量公众接受度具体可以围绕“3MA”获得，即：什么样的信息（Message）？谁是信息的提供者（Messager）？政府？运营企业？NGO？还是科学界？形成结论的依据（Materials or Medium）是什么？依据的质量如何？听众是谁？（Audience）：普通民众？当地的公民？还是利害相关者？同时，依法促进公众充分参与CCS实施的整个过程，对于增强民众对CO2运输网络和储存场所安全性的信任度更是十分重要的。另外，补偿机制也应该是民众CCS知情权的重要内容。CCS实施中的一个重要环节就是选择适合的封存场地，才能保证封存的经济性、有效性和安全性。因为封存地的选址问题，可能会使项目当地的公众受到物质和精神损害。若不进行合理的补偿，CCS基础设施的接受度就会明显降低。在我国尚无CCS专门法案的情况下，必须在现有相关立法中规定对于CO2储存相关区域的补偿，包括补偿金额标准、补偿方式、补偿时间的确定等。只有依法设立明确的补偿机制，才会使民众在知情的基础上不再简单的对CCS持反对态度，而是会在政府依法释明CCS技术的优、缺点、公众知晓有关CCS科普知识及充分的公众参与的情况下做出审慎理性的选择。这要求政府将公众意识普及与技术开发放在同等重要的地位上给予考虑，以保证公众CCS意识的提高和合理的应对。

公众有关CCS的认识方面存在严重不足、补偿机制的缺失及公众参与不足引致的利益表达渠道不畅等导致一些CCS项目在技术可行、安全无虞的情况下夭折，对此必须从法律角度扩大公众知识、增加经验、减少不确定性及保障公众积极参与，这对于促成有关大规模部署CCS的决策具有重要的意义。上述工作有赖于政府、环保组织及行业协会等组织的共同努力。

五、结语

尽管碳捕获与封存面临着一些市场准入法律困境及相关资金、善后问题及公众意识方面的准入障碍，但它确实是一条潜在的有效途径，有助于将全球温室气体排放量减少到科学论证所要求达到的标准，而这是仅仅依靠提高效能、节约能源所不能够做到的。对于能源结构中以煤炭为主、以火力发电为主的中国而言，CCS技术拥有相当的发展潜力。因此，从法律角度对于碳捕获与封存基本问题进行研究，尤其是从市场准入角度的分析，对于形成中国的CCS技术市场，推动中国CCS技术的大规模应用，进而减少温室气体对环境的影响有非常重要的意义。

［1］杨正先等.二氧化碳捕集与封存研究进展及在我国发展前景［J］.海洋环境科学，2012，（3）：81.

［2］闵剑等.我国碳捕集与封存技术应用前景分析［J］.石油石化节能与减排，2011，（2）：21.

［3］UNIDO／IEA.碳捕集与封存工业应用技术路线图［J］.科学研究动态监测快报，2012，（8）：17.

［4］McKinsey＆Company.Global cost curve for greenhouse Gas Abatement Measures.http／／www.gltg.com.au／images／mckinsey-cost-curve.jpg.

［5］李明远.低碳经济与绿色石油［J］.中国科技成果，2010，（13）：4-5.

［6］李桂菊.二氧化碳捕获与地质封存项目进展及启示［J］.中外能源，2011，（6）：12.

［7］刘兰翠等.碳捕获与封存技术潜在的环境影响及对策建议［J］.气候变化研究进展，2010，（7）：46.

［8］张小平等.二氧化碳捕集与封存法律问题研究［J］.金融服务法评论，2011，（1）：38.

［9］张志慧等.完善碳捕获与封存技术立法的思考［J］.党政干部学刊，2012，（12）：67.

责任编辑：李富民

On Legal Issues of Carbon Dioxide Capture and Storage Dioxide Capture and Storage——From aspect of market access

Yu Jinxiang
（Civil Commercial and Economic Law School of Gansu Political Science and Law Institute，Gansu，Lanzhou；Gansu Legal Research Center on Circular Economy and Sustainable Development，Gansu，Lanzhou，730070）

As one of excellent scheme selections，Carbon Capture and Storage（CCS）has been demonstration applied in China.There are market access law difficulties such as lacking of permission management system，unable using existing environmental impact assessment system mechanism and lacking of concerning foreign affairs market access system under the current legal framework and it needs the corresponding law countermeasures.At the same time，the article suggested catalyzing CCS market using law，establish a system of aftermath legal system and structuring CCS public right to be informed system are helpful access promotion systems to perfect CCS market access system.

CCS；market access；permission；environmental impact assessment；promotion systems

D922.287

A

2095-3275（2015）05-0096-08

2015-06-02

本文系2012年度国家社会科学基金项目“气候变化背景下‘碳捕获与封存’（CCS）法律障碍与应对研究”（项目编号：12XFX025）和2015年度甘肃省循环经济与可持续发展法制研究中心科研项目“城市生活废弃物资源化法律问题研究”（项目编号：GSCELCZT15001）的阶段性研究成果。

俞金香（1974— ），女，甘肃兰州人，甘肃政法学院民商经济法学院副教授，甘肃省循环经济与可持续发展法制研究中心研究员，硕士研究生导师，博士。