论全面推进依法治国与国家治理现代化

李 龙 任 颖

（武汉大学法学院，武汉430072）

论全面推进依法治国与国家治理现代化

李 龙 任 颖

（武汉大学法学院，武汉430072）

法与治理具有深刻的历史渊源，在中国经历了“以法治国”、更化善治、正法治化、“以八灋治官府”的演进；在西方，历经良法之治与城邦美德伦理的治理、等级化教会法与宗教治理、自由主义法治与治理观、垄断资本主义时期的法治与对抗式治理模式及后现代“治理术”的变迁，呈现出对于不同经济社会发展状况的“路径依赖”特征。中国特色社会主义法治与治理道路的形成以马克思主义的法与治理理论为指导，历经人民民主专政的法制理论与治理基础、社会主义法制理论与治理、法与政党治理理论、依法治国与和谐治理理论、全面推进依法治国与国家治理体系与治理能力现代化阶段，形成具有中国特色、中国风格、中国气派的理论体系。正确处理全面推进依法治国与治理权、治理规则体系、治理价值体系、治理方法体系、治理运行体系、治理指标体系及治理能力的关系，推进“四个全面”战略部署在完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系与治理能力现代化上形成总体效应，实现法治现代化、治理现代化向人的现代化的回归。

法治；治理；全面推进依法治国；国家治理现代化

从古至今，治理理念、原则、体制、基本要求一直塑造着法治的指导思想、地位、功能和保证，法治模式又不断为治国理政进程革新方略。正确处理法治与治理的关系是改革发展稳定、治党治国治军的重要基础，是治理法治化的逻辑前提，对“四个全面”总体部署的协调推进具有战略意义和现实影响。从历史溯源、理论基础、逻辑框架、现实意义四个方面展开对全面推进依法治国与促进国家治理体系与治理能力现代化的辩证关系论证，回答国家、政党、政府、社会建设的根本性、全局性、长远性问题，对完善和发展中国特色社会主义制度、“促进国家治理体系和治理能力现代化”、形成“建设中国特色社会主义法治体系”的基本纲领，具有重大战略意义！

一、法与治理的历史溯源

中国特色社会主义法治体系建设根源于中国的“法治”与“善治”传统，中华优秀传统文化的“创造性转化”与“创新性发展”是完善和发展中国特色社会主义制度、建设社会主义法治文化、实现“中国经验马克思主义化”的根基与血脉；塑造法治与治理的中国道路、中国精神、中国力量，是“在中国大地上探寻”解决问题之道的必由之路。全面把握法与治理范畴的历史发展，是正确处理坚持从中国实际出发与学习借鉴世界优秀文明成果关系的重要前提，是国际法治与全球治理概念科学重构的历史基础。

（一）中国传统

中国古代的“法治”即是“治国安邦”意义上的概念，强调以德治国、严明法制、公正利民以成盛世之治；而盛世（如北宋汴京）的衰落则为城市治理的落后与理性规约的缺失。最早可追溯到“五帝治理”时期，太昊伏羲氏立“五官”（其中“秋官”掌刑狱）以为治，黄帝之治“使民安其法者也。所谓仁义礼乐皆出于法”，尧之治“善明法禁之令而已矣”①上古时期的历史多见于后世的史料考证中，参见《管子》，四部丛刊景宋本，第161页。。

1.明确以法成治世之功的原则。《舜典》已有以法为治在技术性维度上发展，区分累犯、过失犯，以慎刑名。“象以典刑，流宥五刑”以达到“唯刑之恤”的目的。《大禹谟》记载了以明五刑“弼五教，期于予治，刑期于无刑，民协于中，时乃功”；确立了“与其杀不辜，宁失不经”的基本原则②关于法律技术发展的详细描述，参见《尚书》，四部丛刊景宋本，第8，14，34页。。而《清经世文三编》也有“国家治理之法与庶司奏绩”关系的论述。

2.在治理方法体系方面，中国古代已出现系统的治理方法探讨，并且初步形成了不同主体各司其职的基本框架、基本原则。于吉在《太平经》中阐述了治理的十种方法，即“元气治”“自然治”“道治”“德治”“仁治”“义治”“礼治”“文治”“法治”“武治”③关于治理方法体系的论述，参见《太平经》，明正统道藏本，第178页。。匡政巨著《群书治要》第五十卷从天下大同道、“万里一心”的角度论述了“以人治人，以国治国，以天下治天下”，并从四个方面分析了治国的“大体”，即“仁义”“礼制”“法令”“刑罚”，指出面对治道万端，要把握其核心原则，即“一者何？曰公而已矣。”④对治理之本的分析，参见《群书治要》，四部丛刊景日本本，第580，585-586页。在“宗法一体化的国家治理体系”中，以德治国⑤学者将中国古代的“礼治”视为“等级法”（规则）之治，属于广义的治理规则体系，如章太炎的《检论·礼隆杀论》：“礼者，法度之通名。大别则官制、刑法、仪式是也。”陈寅恪的《隋唐制度渊源略论稿》：“礼律古代本为混通之学。”萨孟武的《中国政治思想史》：“非礼不决之礼就是法律”，故“安上治民莫善乎礼”。萧公权的《中国政治思想史》：“春秋时人之论礼，含有广狭之二义。狭义指礼之仪文形式，广义指一切典章制度。”也有反对这一主张的思想史与制度史论证，之所以得出不同的结论，是因为虽不能将礼、法等同起来，但二者都是规范化治理的组成部分，发挥着治理“准绳”（规则）的作用。参见李贵连：《法治是什么》，广西师范大学出版社2013年版，第18—20页。与严明法制相结合。《尹文子·大道上》确立了以道为治、以法为治、以术为治、以权为治的先后顺序⑥治理方法位阶的论述，参见《周礼》，四部丛刊明翻宋岳氏本，第178，181，189页。。荀况也指出礼义是“治之”，法是“治之端”，君子是“治之原”；也即礼是“法之大分，类之纲纪”⑦法与治理关系的详细论述，参见《荀子》，清抱经堂丛书本，第4，57页。。中国古代的审判是维护秩序的“社会治理系统”的组成部分，更多的纠纷通过“礼仪和调解”解决，重视和解、关系的恢复［1］。

3.法成为治理机制。战国时期，法家被视为中国历史上研究“国家治理方式”（法治）以及“体制改革”的学派。至秦始皇时期，以“法式”为“治道运行，诸产得宜”的基本方式⑧法作为治理基本方式的论述，参见《史记》，清乾隆武英殿刻本，第128页。。（1）法是治理的准则。将法视为“天下之仪”、辨是非与安民生及治理的基础，指出“法则治”⑨法在治理体系中重要作用的论述，参见管仲：《管子》，四部丛刊景宋本，第182页。。（2）法制统一是治理的前提。“海内为郡县”，不可不一法而治，“一法”是民族治乱的重要前提。（3）以法为强国之治，“治强生于法”，通过以法为治，建立并巩固强大的国家体系，这在历次变法中有鲜明体现⑩以法为强国之治的论述，参见［清］张玉书：《佩文韵府》，清文渊阁四库全书本，第6322页。。同时强调治理环境建设，也即“徒善”则不能开创伟大政治局面，“徒法”不能自动形成善治局面⑪法的局限性的论述，参见《孟子》，四部丛刊景宋大字本，第54页。。

4.良法善治与改革更化，强调改革是“善治”的前提，“民本”是“善治”之本，“厉行节约”是“善治”的要素。只有通过“更化”才能不断适应战略需要和时代变迁，实现良好的治理；只有爱民、养民、“宽民力”，才能实现治理的核心价值目标［2］；而善治本身即包含了“务俭约、重民力”的内在要求［3］。（1）良法之治，强调需“遵成法治”、以养民之良法治之，防止专断。唐朝“盛世”建立在厉行法治、完善制度的基础上，太宗时期，深以隋“不惟法度之善”而亡为戒，尤重“公心望治”、克己纳谏、依法办事，开创“贞观之治”；玄宗时期，厉行法治，编纂《唐六典》，完善法制，成就“开元之治”，制度完善（皇帝诏书亦须门下省“副署”审查）、贸易兴盛、吏治清谨、政治修明、人民安居、社会公正、声威远播，“无敢侵欺细人”。（2）改革之治，总结汉朝治乱的历史经验，得出没有实现善治的根源在于“当更化而不更化”。（3）民本之治，“守法以宜民”“尽心民事”、法察民情、治宜于时是善治的前提［4］。（4）和谐之治，中道是“天下之大本”；和谐是“天下之大道”，并将其提升到治理之本的高度。

5.国家法度与政府治理的关系，强调以法促进治理能力的提高，对制法者的资格进行了严格的限定，尤其强调明选的基础性作用，需明了“治乱之源”，才可以“令制法”①立法与治理关系的论述，参见《淮南鸿烈解》，四部丛刊景钞北宋本，第154页。。“以八灋治官府”在“邦治”“官治”层面系统总结了“官属”“官职”“官联”“官常”“官成”“官灋”“官刑”“官计”之辩；此外，还包括司马光提出的“十科举荐令”等诸多官府治理规则②八灋与政府治理关系的论述，参见《周礼注疏》，清嘉庆二十年南昌府学重刊宋本十三经注疏本，第27页。。

6.旧民主主义革命时期的法制与治理。洋务运动、太平天国运动、戊戌变法到辛亥革命及新文化运动，呈现出从经济发展方式变革到政治制度革命，再到思想解放与理论指导的根本性转变。1851年“金田起义”是形成“军律”的太平军武装对抗清廷的开始，经济制度上推行公有制、颁布《天朝田亩制度》与《资政新篇》；司法制度上每军设“典刑法”官，但由“帅”兼任，程序上以两司马“调理”为一些诉讼的必经程序，实体上推行严刑峻法，“凡犯天条者，一律处死刑”；政治制度上建立“官制”、颁布“三谕”“十款天条”；文化制度上颁布“礼制”、实行《太平天历》，以“礼拜堂”形式推行教育；军事制度上“军制”，史称“永安建制”，但其本质属性仍为封建等级制，从“万岁”“千岁”到“大人”“善人”“贞人”不等。其仍然属于君权与神权合一治理与专制统治的法律化，这一根本制度的弊端，成为“天京事变”及其后形势急转直下的决定性因素。随着“治外法权”引发教案的增多及民族矛盾的加深，1899年起，形成规约的义和团以组织化形式发展壮大起来，但由于道路选择的错误，未提出彻底的反帝反封建纲领，以及组织内部治理的弊端，至1901年在“中外反动势力的联合绞杀”中失败。辛亥革命后，形成三民主义的法治与“民治”模式，将国家权力分为政权（四权）和治权（五权），包含了人民行使直接民主和政府机关行使管理职能，而国家富强有赖于五权宪法的施行，民治就是把“支配人事”、“调和自由和专制”的法权给人民，良好的宪法是建立真正的共和国的前提［5］；将法律提升至“惟系”国家治乱的至上地位，指出一旦不依法律为治，则“专在势力”，但其后出现党义治国的悖论，体现出历史局限性的一面［6］。思想理论指导对于改革和治理具有基础性意义，辛亥革命后的中国社会处在“封建主义”“鬼神迷信”“尊孔祭天”思想罗网的束缚与扼杀下，社会发展、改革与治理上空的阴霾亟待冲破。1915年，《青年杂志》创刊，1916年改名为《新青年》，倡导“文学革命”、思想解放、民主自由；1917年，“十月革命”爆发，成为社会主义革命时代的启始，“布尔什维主义的胜利”是“庶民的胜利”（李大钊语），社会主义思想与理论成为全世界被压迫人民争取独立与解放的“曙光”。“五四运动”后，新民主主义革命时期的文化运动正式以马克思主义为指导思想，以《湘江评论》等刊物、马克思学说研究会等组织为理论阵地，但其全面肯定“民主”和“科学”、全盘否定儒家思想与礼教传统的做法，违背了马克思主义唯物辩证法的基本原理［7］。

（二）西方的法与治理理论

法律制度是适应私有制和社会发展对经济治理规则的需要而产生的，古代自然法、中世纪神学自然法、古典自然法、分析法学、社会学法学等理论演进，法国宪法、美国宪法、《独立宣言》《人权和公民权宣言》等法治实践，正是治理探索在各个时期的成果，反映历史发展阶段，以及时代的治理目标。其后，在应对资本主义生产关系内部矛盾及克服治理悖论的过程中，治理由弥补政府、市场协调不足，发展为将国家、政府、政党与社会对立起来的新自由主义理论、公共选择理论、“没有政府的治理”、“第三条道路”和社会中心论。

1.法治与城邦治理：（1）治权归于法律。毕达库斯指出，治权寄托于法律［8］；柏拉图从《理想国》的“哲学王”统治主张转变为对法的治理的追求，认为一旦法律遭到践踏，城邦的灾难也就会随之而来，因此，服从法律的治理十分必要；相反，如果“法律在官吏之上”（官吏是法律的仆人），诸神就会保佑并赐福于这个国家及其人民［9］；亚里士多德指出在任何方面，法律都“应得到尊重而保持无上的权威”［10］；梭伦认为人民是应当服从治理的人，然而“治理的人”则需要遵守法律的规定，并禁止附带人身担保的财产行为。（2）治理能力制约法治的实施和保障。柏拉图对护法官、将军、政务员、宗教事务官、管理员、教育督导员、法官的选任办法和职务履行的重视，提出官职安置（政府治理的一个部分）上的不当，会导致制定得良好的法律的价值被掠夺，滋长政治破坏与恶行，背离法治的精神①强调“根据理性和神的恩惠的阳光指导自己的行动”的首要地位。参见［古希腊］柏拉图：《法律篇》，张智仁，何勤华译，上海：上海人民出版社2001年版，第751页。。（3）知识的治理与法律的治理。柏拉图认为若能，就不用法律的支配，因为知识与法律或秩序相比更为有力量，但很少有人能够达到这样完美的状态，退而求其次，法律成为“第二种最佳选择”，其以“全体城邦的善”为根本目标，当法律失去权威，国家将会灭亡。（4）良法之治与城邦美德伦理的治理。亚里士多德强调“凭城邦政制的规章加以治理”，包括治理者本身都受法律的治理，法治是最优良的统治者（法律至上），包括已成立的法律获得普遍服从和该法律本身制定得良好；另一方面，城邦美德伦理即是当时的社会核心价值体系，强调通过对法律的普遍遵守实现，在一些治理领域，积习所成的不成文法比成文法更有权威②普遍良好的秩序仍“以道德优良的生活为宗旨”，法律的治理成为中道的权衡。参见［古希腊］亚里士多德：《政治学》，吴寿彭译，商务印书馆1997年版，第167，170，182，353页。。其历史局限性在于奴隶制社会的法与治理为奴隶主服务，奴隶则被视为奴隶主的所有物，是法律的客体。直至伯里克利改革后，公职人员才不再有财产限制，而陪审员从年满30岁的男性公民中抽取，被抽到者无权拒任，女性被排除在外，公民大会表决权亦是如此。

2.等级化教会法与宗教治理。历史上的第一个现代国家发源于泛欧洲的罗马教会，其以系统的法律体系为基石推进国家治理与建设进程，1140年，格拉提安的《教会法整理汇编》（Concordance of Discordant Canons）即是对于其国家法律实践的“现代体系化”的总结③12和13世纪最早的现代法律体系产生（受11世纪末、12世纪初格列高利七世发起教皇革命的影响），它有两种表现形式，即罗马天主教会的新教会法（jus novum），以及“世俗法律体系”（王室法、封建法、城市法、商法）。至16世纪以前，西方法律体系，包括宪法性法律、法律哲学、法律科学，及刑法、民法、程序法的原则和规则，都处于罗马天主教会的管辖；至以路德的宗教改革为关键的德国革命，“德国各公国的路德宗统治者们都颁布了综合性立法”（Ordnungen），管理公国范围内的教堂建构、家庭关系、公共教育及社会救济；17世纪英国的资产阶级革命仍以加尔文的宗教改革为关键。参见［美］伯尔曼：《法律与革命》（第二卷），袁瑜琤、苗文龙译，北京：法律出版社2008年版，导论第2-3页，第4，6-7页。。13世纪，布拉克顿描述了国王“在上帝和法律”的治理状态；这一状态通过《大宪章》及议会权力的加强，促进了法治的成长。法律被奉为治理的主要权威，在取得自由特许状的城市，通过公众大会的治理选举产生官员、采用新的法律，形成互相制约的立法、行政、司法机构，除行会等组织成员外，市民享有包括参与司法裁判（民众法官）在内平等的自由权利，但仅城市公社和自治的商人团体通过自由特许状获得自由，其余则处于教会“神权”统治下；14世纪后，虽受衡平法调整，普通法形式主义倾向并未改变，高度技术化的法律规则、判例导致封闭状态的出现，封建制度制约法律确立的民主治理机制的实效，议会依靠贵族势力限制王权，至都铎王朝置于国王控制之下，至斯图亚特王朝被解散，直至资产阶级革命才逐渐恢复［11］。阿奎那强调了法律的共同福利属性与理性命令性质，指出处于神治下的法律是人们的行为准则，从神意治理角度确立永恒法的至上地位，构成宇宙整个社会秩序的基础和国家治理的前提［12］。

3.资产阶级启蒙思想中的权利法治与治理。（1）卢梭在主张人民主权的同时，强调了政府在“掌管民政和执行法律”中的重要作用，指出排除公权力或只赋予不确定权力的做法，会产生“治理得不好的共和国”；通过“明智的法律”进行治理，才能够为人民提供安全保障，防止侵害，形成永久和睦的生活环境。一个治理得良好的国家，是法律至上、人民守法的国家［13］。（2）洛克指出，“人民的福利是最高的法律”（Salus populi suprema lex），国家立法权或最高权力的享有者负有通过确定的、公开的、有效的法律进行治理的责任，反对临时命令的统治，因为其并不能为人民提供应有的安全和保障。《政府论》第四章“论奴役”阐述了和政府治理下的人的自由以国家立法权和法律规范为基础，且立法权与执行权应分离，不能擅自剥夺任何人的财产权；第七章“论政治的或公民的社会”确立社会在治理中的重要作用，并将其作为“真正的和唯一的政治社会”的前提，其理论根源则为社会契约论所让渡的自然权力的集合，社会“仲裁人”地位处理那些“请求保护的事项”，就权利纠纷作出裁决，并以确定的法律规则公正地、平等地对待所有人；第十章“论国家的形式”将立法权力归属作为判定国家形式的重要标准［14］。

4.德国古典哲学中的法与治理：（1）康德在《论永久和平》中指出，法律是国家这一人民联合形式产生的基础，以公共利益为核心目标，以道德准则（自由法则）为主要内容，但不并同于道德规范的含义，因为这些规则仅作用于人的行为，而非思想，因而具有了合法性形式与规范价值；公民具有三种法律属性，宪法规定的自由（只服从认可的法律）、公民的平等、政治的自主；任何情况（包括不公）都须毫无例外地遵守法律［15］。（2）黑格尔指出，好的法律是良好的国家治理状态的前提。《法哲学原理》第一篇“抽象法”中有法的命令是对人的尊重，使人真正成为人；第三章“不法”指出，在没有法律的社会状态中，原始复仇性质的刑罚屡见不鲜，要以刑罚的正义（犯罪自身的辩证法）代替复仇对治理的破坏，实现“从法向道德的过渡”；在第三篇“伦理”中界定了市民社会范围内“特殊公共利益”的管理主体层次，确立了政府（行政权）、“自治团体”“同业公会”等不同治理主体的重要作用，并以国家法律与公共利益为治理基础，而伦理（精神性的世界）的发展则由三个阶段组成，即自然联合的家庭、通过法律制度和外部秩序建立的单个人的联合、在国家制度中的统一；第三章“国家”再次强调了自治团体对国家治理力量的支持作用，“顶层的组织化应与群众（基层）的组织化结合起来”，其构成了合法的权力存在的基础。但他把辩证关系的根本归于绝对精神，而其市民社会和国家观也是从客观唯心主义出发，宣扬王权至上和私有财产权的“神圣性”，为殖民事业提供论证，并把三权分立改为王权、行政权、立法权的结合，否定了国家的事务就是一切人的事务的观点［16］。

5.分析法学与自然法学之争凸显程序自然法是规则治理的基础工程。（1）富勒在《法律的道德性》第二章“道德使法律成为可能”中论述了“法律的内在道德的八项要求”。第三章“法律的概念”阐明全书的立论目标“服从于规则之治的事业”中自然法的内涵和属性要求，提出“法律的内在道德”观点，指出其是“程序版的自然法”（procedural version of natural law），致力于对建构和管理规则系统方式的分析与总结，而非规则实际目标的研究，这些规则有效地规范人类行为以保持其合法性形式和规范价值为前提。第四章“法律的实体目标”全面阐述了要实现“服从于规则之治的事业”这一目标，必须理性负责地进行参与，而不能背离程序自然法规范的要求，否则即构成对公民权利与尊严的侵犯；另一方面，要保持制度“特定完整性”，这一完整性构成了该制度有效性甚至是合法性的逻辑前提［17］。（2）德沃金的权利理论的核心是“法律发展的理论”，宗旨是通过法律的发展“维持道德社会”，而这一发展本身以平衡“法律和政治实践的一致性”与适应性为前提，法律以政治道德为基础，因此，“政府道德责任”是适应社会政治条件做出法律调整和改革的原则，其构成了法律发展的效力基础及公民法律信仰的保障。第十一章“法外之法”中描述了通过由态度而非权力或领土界定的“法律帝国”，即谈及政治的阐释性的态度、表示异议态度、建设性的态度，以“高于实践的原则”，建立起社会中的联合，建设美好未来［18］。此外，罗尔斯强调正义的规则即是调整理性人的行为并为社会合作提供框架，在“正义原则规制良好的社会”，法治准则是“程序正义和制度设计”的基础，合法性与自由主义原则（公共性、一般性、透明性）之间紧密的联系起来［19］。（3）哈特在《法律的概念》第五章“法律作为初级规则和次级规则的结合”论证法律内涵与不同类型规则的联系，指出命令、服从、习惯、威胁观念是法律基本形态的必要内容，只要法律适用，人类就不能任意行为，但对于法律体系的复杂性也要有清晰的认识与“周延地处理”，需要把握法律科学的真正关键，即科以义务的“初级规则”（primary rules）和授予（公共的或私人的）权力的“次级规则”（secondary rules）；第七章“形式主义与规则怀疑论”部分有述在涉及人民自由的事项上，法院完善和发展“基础规则”的基础是确定无疑的遵守规则的规定，树立法律权威与司法威信；第八章“正义与道德”部分论述对于“法律作为社会控制工具的特质”（治理机能）的阐释，须区分初级规则和承认、变更、裁判等次级规则，法律和道德的关联处于核心的位置，但“国家只能惩罚触犯法律明令禁止的行为”，但在极端情况下，也不能忽视道德的判断［20］。

6.社会学法学，庞德的《通过法律的社会控制》一书中，第一章“文明的社会控制”指出，一战后，对法律制度和法律正义的失望引出了“不要法律的治理”，没有如19世纪“法律统治”权威性理想指导下的强力行使助长了对个人意愿与偏好的放任，而文明是人类通过社会控制对外在物质世界和内在本性的最大限度的控制来维系的；第二章“什么是法律？”论述法律即按权威性的传统理想由一种权威性的技术加以发展和适用的一批权威性法令（三要素），其用“惩罚、（有限的）预防、特定救济和代替救济”，很好地履行着调和、解决、排解利益冲突和纠纷的职能，奠定了文明的延续与发展的秩序基础。相信万能国家的人，不会诉诸柏拉图的哲学王假设，而是需要一个治理者或组织起来的社会推进法律的社会控制，其需要宗教、道德、教育的支持，埃利希已证明了作为法律秩序基础的各个治理主体及他们的联合形成的内在秩序对社会治理的重要意义［21］。

7.戴雪的自由主义法治与治理观，即法律主治，法律的治理是人民唯一需要服从的东西，这也意味着除非经过法律规定的程序，人们不受无故惩罚与剥夺，以致人身权利、财产权利受损。“行政院”不具有“裁决权能”（discretion），以避免“武断性”（arbitrariness），即使是在一个民主国家中，赋予行政院法律上的“裁决权能”，将导致对人民权益与自由的侵害［22］。发展至哈耶克新自由主义思想中的法治与进化论理性主义治理观，即民主的治理要求人们就一般性规则达成共识，并且，最高权力机构、及其他所有权力、国家统一皆以“人民之同意”（the consent of people）为前提，如果代议机构将政府治理与立法这两项权力集于一身，那么，“法律下的政府”（government under the law）和法治就不能够实现。第三卷“自由社会的政治秩序”第十三章“民主权力的分立”分析了现行代议制度以政府治理需要而非立法为源起，并且，现行立法机关、代议机构属性也是由其所“承担的政府治理职责所决定的”，因此，导致最高权力机构集中关注政府治理而非法律现象的出现，制度设计本身使政府治理成为“压倒法律的工作”，同时，民选议会的政府治理任务“常与立法者的目的直接发生冲突”，代表的当选将取决于所属党派的政府治理成就，而非立法工作状况。为防止无限权力冲破禁锢并占据支配地位，必须改进调整各种行动（包括政府行动在内）的法律框架，以及构成正当行为规则的“法律人的法律”［23］。

8.垄断资本主义时期的法治与对抗式治理模式，与其主导建立的国际规制与全球治理秩序的形成密切相连，即20世纪90年代西方兴起的管理范式。一战后国际组织的成立与公约的达成，成为世界范围内的治理的转折，其奠定了从均势、强权向平等协商、法律的治理的基础。（1）定义：将法律看作“社群的决策过程”，以“建立人类尊严之公共秩序”、加强公众参与为目标。拉斯韦尔和麦克道格尔在《自由社会之法学理论法律、科学和政策的研究》的第二部分“社会过程背景”中将其“作为一个整体的社会过程”［24］；全球治理不仅意味着正式的制度和组织维持管理世界的规则，而且意味着所有其他组织追求影响跨国规则和权威体系的目标和对象［25］；联合国发展计划署认为治理是一种“公共管理框架”，以正义、平等、高效的法律系统为基础，包括正式的和非正式的制度和规则，但其基础不是控制，而是协调，治理本身不是一套规则或制度，而是一个过程，只有接受一套共同的权利和责任观念，才最符合人类的整体利益，才能实现善治［26］；罗茨列举治理六种定义的第四种“作为善治的治理“这一公共服务体系，强调效率、法治、责任的作用；斯托克“作为理论的治理：五个论点”的第三种治理观点强调致力于集体行动的组织存在权力依赖，相互交换资源的结果取决于参与者的资源、游戏规则和环境；罗西瑙在《没有政府的治理》中指出，治理是以被多数人接受为生效前提的规则体系［27］。（2）原则：作为全球治理改革的重要组成部分，“独立且据法裁判的全球治理裁判机制”以法治原则为基础，程序公正、法官（及工作组、专家小组）中立、秘书处的平等对待、透明度原则，以“保证全球治理机制在自身法律框架基础上的独立性”，软法不得损害法治和民主原则；根据公认的法律原则处理好新的更大范围内的全球治理机制与已有机制的衔接协调、正当性论证或失效问题，联合国框架内的解决也不能违背全球治理机制的相对独立性原则，以实现“没有全球政府的全球善治”；在全球治理机制内部，国际组织以法治为行动原则和组织模式，以实现善治为目标；民族国家以法治为善政的组成部分和善治的重要原则。全球治理机制一方面加强全球治理的规则化、制度化，另一方面，也以形式法治理论为基础构建法律规范本身的合法性基础，即民主合意的程序性规定。由此，全球治理机制成为实现法治原则的重要载体，是“国际关系民主化”的基本前提，而“集体安全体制的失败”是由于国际联盟规制体系本身的绝对化，割裂了政治、法律、国家权力的系统作用，从而，维护和平发展与平等、避免武力与侵略的规定在国家权力的扩张面前不堪一击；但可以合理界定和限制全球治理机制尤其是立法职能机构的权力，促进各种全球治理机制间的合理分工与协作，跨领域权力扩张须经严格合法的民主程序，改革同时承担立法、裁判、监督甚至执行职能的部门或机制［28］。（3）国际规制与全球治理实践中的中国责任：“全球规制”是全球治理的核心［29］。包括国际人权立法、经济贸易规则、诉讼与仲裁规定等方面，全面协调和规范全球治理进程。法治指标与治理指标密切相连，法治原则体现于《联合国宪章》《世界人权宣言》等一系列国际规约中，《国际法原则宣言》（1970年）第一次明确提出国家间法治（rule of law among nations），确认了联合国和国际法治之间的内在关联，并通过七项国际法原则的确立建立法治框架；2000年《联合国千年宣言》强调了国际法治与国家法治密切相联；2004年，联合国秘书长向安理会UNSC提交“冲突与后冲突社会中的法治与过渡司法”报告，指出法治意味着一个“治理原则”（a principle of governance），并确立国际法治基本原则；2006年联合国大会通过“国内和国际的法治”（the rule of law at the national and international levels）决议，明确了推进国内和国际的法治，国内和国际的良治和法治，对持续经济增长、可持续发展、消除贫困与饥饿以及保护所有人权和基本自由极为重要，确立了联合国及其会员国以“公正和善政”为指导方针，提出国家间和平共处与合作的三个基础——法治和国际法基础上的国际秩序、公正原则。中国以“亲仁善邻”“天下为公”“天下大同”等治理观念为基础，承担起大国的历史责任，完善涉外法律法规体系，构建开放型经济新体制，积极参与国际规则制定及执法安全国际合作，积极推进对国际司法机制的深度参与，重构全球治理，推动国际法治，建立国际新秩序［30］。

此外，后现代语境的“治理术”，福柯在《安全、领土与人口：法兰西学院演讲系列1977-1978》第四讲“治理术的问世：从司法国家、行政国家到治理国家”中，强调了以人口自身为目标的治理，指出中世纪司法国家对应“法律的（习惯法或成文法）社会”，十五、十六世纪行政国家对应“管制和纪律的社会”，是从主权出发的治理艺术，“治理国家”则对应“安全配置控制的社会”；国家治理有赖于“牧领技术”“新的外交-军事技术”“治安”；将“治理”（governmentality）与“权力／知识（power／knowledge）”“规训（discipline）”等概念联系起来探讨，强调法制、管理、伦理权力实践是作为“灵活策略”与动态关系的“生产性实践”与“生产性网络”，从权利分析的法律模式转变为“权力分析的战略模式”，其弊端是在一定程度上解构了法律、制度及国家的积极作用［31］。

二、理论基础

依宪治国、良法善治关系一个国家根本性、全局性、长远性的制度安排，不能套用西方的理论分析中国的现实，更不能走“改旗易帜的邪路”，首要的是完善中国特色社会主义法治理论与治理理论体系建设，实现完善和发展中国特色社会主义和推进国家治理体系与治理能力现代化相统一，坚定道路自信、理论自信、制度自信。

（一）马克思主义法与治理观

马克思主义法与治理论述以阶级本质的分析为核心，并奠定了法与治理分析的方法论基础，是科学社会主义理论体系的重要组成部分。

1.法与治理的辩证唯物主义与历史唯物主义基础。法与治理运行机制的内在矛盾是系统化发展的动力，“法治只有不仅作为一种有效的治国方略而且更作为一定形态的经济关系的必然要求”而产生、存在和发展时，“才能对社会的发展和进步起广泛、稳定和持久的推动作用”，这也构成了古代法治和近现代法治的区别［32］；现代国家的法不仅是经济基础的表现，而且需要呈现内部和谐一致性。从方法论角度看，恩格斯在《社会主义从空想到科学的发展》一文中指出，社会变迁的终极原因不在于对真理和正义的认识中，而在于生产方式和交换方式的变更，公平、正义等价值追求是具体的、历史的，立法的不断丰富与完善要依据经济生活条件所借以表现的方式；关联关系是一种“活的机体”，自然界、人类历史、精神活动是由联系和相互作用“无穷无尽地交织”形成的，应从运动的、本质上变化的视角，而非静止的、永恒不变的状态，去考察相互联系的事物的运动、变化、生成、消逝。这就要求：第一，我们要把法治与治理的关系放到整个历史进程中去，从社会形态的生产关系基础出发，研究法治与治理发展的必然因果联系；第二，既分析相互促进作用的内涵、机制、方式等发展规律，又注意相互制约作用、历史悖论出现的情形及克服的路径；第三，从时代性的总的联系去考察，实现“四个全面”总体部署的协同推进。

2.揭示法与治理在“巩固国家根本制度”上的本质一致性，强调法是“阶级的物质生活条件来决定的”的阶级意志的体现。马克思主义的治理理论也围绕揭示治理的阶级本质展开，经济方面，马克思在《法国的状况》一文中批判了1860年1月15日“通报”上发表的路易·拿破仑至国务大臣富尔德的关于“国民财富”（如在“工人阶级中普及福利”）的书信，揭示了帝国治理下的国民生产的发展并未“改变法国人民群众的生活状况”，以及农业、工业、信用事业发展方式的剥削实质，人民不可能平等分享发展成果，而是成为服务于帝国经济治理的工具；政治方面，马克思在对“华沙会议”的讨论中，揭示沙皇俄国“解放农奴”建立在“消灭共产主义原则的计划”基础上，贵族所取得的政治权力即是行使“宪法权利参加帝国的一般治理”，作为放弃对农奴的统治权的条件；国家安全方面，在《墨西哥的干涉》一文中，马克思阐明了以建立民主的强有力政府为名，以主权干涉为实质的治理（包括如英国、西班牙、法国的十字军征讨）所造成的“无政府状态”给人民带来的灾难，并在对“加里波第的信”的讨论中描述了通过人民性质的运动取得治理权、“排除法国外交干涉的一切借口”，保护国家不受敌人侵犯的安全治理，揭示了“加里波第和拉法里纳之争”的虚伪性［33］。

3.国家与法的理论方面，马克思在《评普鲁士最近的书报检查令》一文中从国家治理的准则出发，探讨作为“政治理性和法的理性的统一”的国家，遵循以行为规范，而非思想强制，“作为主要标准的法律”，因为行为是一个人主张基本权利的唯一现实媒介，也是受法律规制的唯一的因由。如果所思所想的也要成为惩罚的对象，那么，这种法律则具有“危害生存的法律”“追究倾向的法律”“报复的法律”的法律属性，其是特权，是党派倾轧的工具，而非权利保障的手段［34］。

4.从抽象的理性人权观到历史唯物主义人权观的转变，将法与治理的联系建立在人的现代化基础上，在这一本质上，以人们的自由行动与联合及自我控制为基础，“使法律成为人民意志的自觉表现”；只有以物质生活条件为基础，立足生产方式及其矛盾运动，确立人的本质与法权体系，才能使一切人自由发展以个人自由与全面发展为条件成为现实，“人在积极实现自己本质的过程中”，也同时在创造其社会本质；而历史唯物主义人权理论确立之前，费尔巴哈将抽象的“类”作为人的本质，将法视为抽象理性，治理也与现实的社会联系脱离开来［35］。

5.科学社会主义理论体系，从空想社会主义理论（如《太阳城》《乌托邦》《自然法典》中）对实业制度、法郎吉、新和谐公社（治理），及自然法是人为法的前提，共同构成自由的基础进行了论述；到科学社会主义体系中，共产主义是在更高物质基础上实现“自由、平等、博爱精神”的回归；国家从社会中产生，从产生之初即以缓和社会冲突、维护公共秩序为职能，以“表面上凌驾于社会之上的力量”控制利益冲突、维持生存发展［36］；国家的政治职能以社会职能为基础，恩格斯在《论住宅问题》中阐述了从习惯（生产和交换的共同规则）、习惯法到法律的演变过程，指出国家是以维护法律为职责的公共权力［37］，强调国家、政府在公共治理中发挥着积极作用；无产阶级专政的政权以公有制为主体，以“议行合一”为原则，实行民主治理，巴黎公社即为“首倡者和楷模”，其确立了包括人民代表会议的权力、立法与行政主体的民选、民治、公务人员依法对每个公民负责的一整套民主治理机制；强调社会力量在治理中的作用，马克思在《哥达纲领批判》中指出，国家的“高踞社会之上的机关”属性需要合理转变，才能够真正实现自由。这一对西方以个人中心主义为基础的“自由民主理论”（liberal democracy theory）进行辩证分析的方法，发展为强调国家与社会的互动的“治理民主理论”（governable democracy theory），即以“宪法根本秩序”为基础、以正义原则为准则、以善治为目标的政体民主形式［38］。

6.法与治理机制的关系方面，无产阶级取得胜利、掌握国家政权，列宁指出，国家公职人员要“根据法律管理国家”，人民的自由才能得到保障［39］。国家制度须真正的、实际的体现人民意志，也即“人民成为国家制度的原则”［40］。将群众是否实际参与国家管理视为民主制的阶级性差别之一，列宁在《俄共（布）纲领草案》中指出资产阶级的民主制和议会制在形式上宣布了各种自由和权利，无产阶级的民主制则着重于在实际上保障劳动人民真正参与国家管理、享有文化和民主权利、享受文明的福利［41］。立法权与法律执行权归于人民，斯大林在《十月革命和俄国共产党的策略》指明了人类民主发展进程的一大里程碑，即苏维埃的立法权和法律执行权在人民代表权力上的集中体现［42］。

（二）中国特色社会主义理论体系中的法与治理

中国特色社会主义理论通过一系列法律文件、报告、纲要、决定等形成具有高度内在一致性与协调性的开放体系。

1.人民民主专政的法制理论与治理基础

早在1912年，毛泽东在《商鞅徙木立信论》一文中阐述了良法观，肯定法律之治，指出“法令而善，其幸福吾民也必多”［43］。在新民主主义革命理论指导下，民主和法制对于建立人民民主专政的国家制度的根本性意义凸显，从1947年《中国人民解放军宣言》（《双十宣言》）、中共中央《必须将革命进行到底》的指示，到1948年末、1949年初，在中国人民解放战争取得全国范围内胜利形势明了的背景下，毛泽东同志揭露国民党《新年文告》“求和”保留伪“法统”的政治斗争阴谋，发表《将革命进行到底》一文，指出通过彻底的革命坚决推翻国民党的反动统治，是实现人民解放、民主和平和建立新中国的首要条件，废除伪“法统”符合人民的意志；1949年1月中共中央政治局会议通过了《目前形势和党在一九四九年的任务》的指示，其后1月14日，毛泽东同志发表关于时局的声明，再次强调废除伪宪法、废除伪法院等民主和平主张［44］；1949年7月，毛泽东在《论人民民主专政——纪念中国共产党二十八周年》一文中指出，在工人阶级及共产党的领导下，强化“人民的军队，人民的警察和人民的法庭”，“以保护国防和保护人民利益”，由此，“消灭阶级和实现大同”［45］。

党的建设和政权建设的法律化阶段，彭真强调法律体现人民意志，成为“敌占区城市工作的策略”方法，“奠定我们能在敌后坚持长期抗战的合法基础”［46］。晋察冀边区的政权组织机构与陕甘宁边区等抗日根据地是基本相同的，并且由《晋察冀边区参议会组织条例》《选举条例》《行政委员会组织条例》《县、区、村组织条例》等法规、法令加以确认，具有了合法的法律形式明确规定人民的基本权利与义务；党的八大报告提出，必须“进一步加强人民民主的法制”，“逐步地系统地制定完备的法律”，“巩固社会主义建设的秩序”。

2.社会主义法制理论与治理

1978年，党的十一届三中全会公报中强调加强社会主义法制，实现具有稳定性、连续性和极大权威性的民主的制度化、法律化［47］，邓小平同志提出，制定刑法、民法、诉讼法，及工厂法、人民公社法、森林法、草原法、环境保护法、外国人投资法等各种必要的法律，通过法律形式确定经济关系，坚持十六字方针，强调通过民主程序集中力量制定各种必要的法律［48］。

最早提出“法治”的中央文件是1979年9月党中央发布的《关于坚决保证刑法、刑事诉讼法切实实施的指示》（64号文件）；1979年，彭真同志在中央党校所做《关于社会主义法制的几个问题的讲话》提出“要依法办事，依法治国”；1980年8月邓小平同志在中共中央政治局扩大会议上发表讲话强调了制度问题的根本性、全局性、稳定性和长期性，保证人民真正享有管理国家的权利，“人人有依法规定的平等权利和义务”；1982年第五届全国人民代表大会第五次会议通过的《中华人民共和国宪法》第五条规定，“国家维护社会主义法制的统一和尊严”；邓小平同志在回答日本公明党委员长竹入义胜的提问时指出“正确处理好法治和人治的关系”，在回答法拉奇提问中进一步指出，要“认真建立社会主义的民主制度和社会主义法制”；党的十三大提出建设有中国特色的社会主义的基本路线，强调“建立高度民主、法制完备、富有效率、充满活力的社会主义政治体制”。

3.法与政党治理理论

20世纪90年代，苏联解体、东欧剧变更由凸显了思想理论指导、党的建设与执政能力的提高对于国家治理的重要意义。1992年，“党的十四大将党内法规的表述写入了党章”，提出依法治国，建设社会主义法制国家的任务，进一步明确了政党治理法治化方向［49］。

1996年，江泽民同志在中共中央第三次法制讲座总结讲话中，首次对依法治国基本方略进行了系统阐述，指出：“干部依法决策、依法行政是依法治国的重要基础”；八届人大四次会议把“依法治国，建设社会主义法制国家”基本方针写入《国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标纲要》，通过《中华人民共和国行政处罚法》，推进依法行政；1997年，党的十五大报告提出，“进一步扩大社会主义民主，健全社会主义法制”，从公民权利角度阐述了依法治国的基本含义，强调“广大人民群众在党的领导下，依照宪法和法律规定，通过各种途径和形式管理国家事务，管理经济文化事业，管理社会事务”；党的十六大提出，发展社会主义民主政治必须坚持党的领导、人民当家做主和依法治国有机统一，推进政治体制改革，建设社会主义法治国家，强调从中国实际出发，借鉴人类政治文明有益成果；1999年3月，九届全国人大第二次会议通过《宪法修正案》，第十三条中，宪法第五条增加一款“中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家。”7月，国务院发布《关于全面推进依法行政的决定》严格按照法定权限和程序，既保护公民合法权益，又要提高行政效率①2004年国务院发布《全面推进依法行政实施纲要》；2013年，首个《中央党内法规制定工作五年规划纲要》（2013-2017）出台，坚持“宪法至上、党章为本”，强调“保证党内法规制度体系与中国特色社会主义法律体系内在统一”，完善党领导国家法治建设的党内法规、配套党内法规及体制机制完善，以及党内法规制度体系的内在协调、与时俱进。参见《中央党内法规制定工作五年规划纲要》，《人民日报》2013年11月28日，第10版。。

4.依法治国与和谐治理理论

和谐治理指运用公共政策等手段，调整社会结构、调节社会资源分配、化解社会矛盾，促进全面协调可持续发展，并仍以“管理”范畴为社会建设的核心。以科学发展观为指导的健康可持续发展的治理理念，以人为本，创新社会管理体制，加强社会领域立法，如《就业促进法》《社会保险法》《劳动争议调解仲裁法》，重视社会权利保障，实现建设和谐社会、“两型社会”、小康社会、“和谐中国”“美丽中国”目标。2002年，学界开始出现“社会主义和谐法治”的探讨，如刘光：论社会主义和谐法治——从柏拉图的国家学说谈起，《政法学刊》2002年02期。从2005年开始，关于“和谐法治论”的研究扩展到政治、经济、文化、社会各个领域；2004年，《宪法》第三十三条增加一款，作为第三款：“国家尊重和保障人权。”2007年，出现将和谐法治置于法治话语体系转换、建设社会主义法治国家高度的论述，如张文显：走向和谐法治，《法学研究》2007年04期；党的十七大报告提出实现国家各项工作法治化，强调更加注重社会建设，完善社会管理，促进社会公平正义；2011年2月19日，胡锦涛同志在省部级主要领导干部社会管理及其创新专题研讨班开班式上提出从法律、体制、能力建设方面出发，“完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会管理格局”［50］。

5.全面推进依法治国与国家治理体系与治理能力现代化阶段

在十八大报告基础上，十八届三中全会和十八届四中全会两项决定开辟了全面推进依法治国与国家治理体系与治理能力现代化新阶段。法治是治国理政的基本方式，全面推进依法治国与全面深化改革相互促进，共同维护人民主体地位、促进制度现代化的实现。运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定［51］。法治在处理社会问题、做出总体部署中的引领和规范作用，强调以法治框架、法治轨道、法治理念、法治方法，促进国家和社会生活稳定、规范、和谐运行，“领导干部要做尊法学法守法用法的模范”，“全社会都尊法学法守法用法”，以党的领导、人民当家做主和依法治国的有机统一为基本原则，以中国特色社会主义法治体系为基本依据，以依法治国、依法执政、依法行政共同推进为实现机制；推进“科学立法、严格执法、公正司法、全民守法”，在国家治理体系和治理能力现代化上形成总体效应；中央全面深化改革领导小组第二次会议通过了《关于十八届三中全会〈决定〉提出的立法工作方面要求和任务的研究意见》《关于深化司法体制和社会体制改革的意见及贯彻实施分工方案》等，强调了“法治的引领和推动作用”“加快形成科学有效的社会治理体制”等具体工作要求。

三、全面推进依法治国与国家治理现代化

治理史即是一部法治发展史，法治与治理呈现领域的同源性、过程的同构性，及本质属性、基本原则方面高度的一致性，在制度、体制、机制设置上的互补性，以党的领导、人民当家做主和依法治国的有机统一为根本原则，以人民根本利益为最终目标，由其所处的物质生活条件决定，受其所服务的基本制度的制约。

（一）逻辑框架

正确处理法治与治理的关系是国家治理法治化的逻辑前提。法治化（becoming rule of law）即国家生活、社会生活全部纳入法治轨道，直到建成法治国家，形成法治社会，树立法治的制度文明和精神文明，达到民主法治的理想境地。从治国方略高度，“促使国家行为、社会行为按照法治的理念、精神、原则、规则运行”，也将经过实践检验的“国家的某些政策、举措或某些社会规范（如道德、习俗、社会组织规则）转化为法律和法律制度”①“促使国家与社会生活建立法治秩序；能够克服国家行为的随意性、不稳定性、无预测性、不公开性等弊端”，“或者是使某种国家措施、社会规范法制化”。周旺生、朱苏力主编：《北京大学法学百科全书法理学·立法学·法律社会学》，北京：北京大学出版社2010年版，第399页。。

1.逻辑前提：法治与治理的相对独立性。从治理的主体、手段、方法上，善治和法治都区别明显，（1）法治以国家强制力为后盾，将行为控制在国家法律范围内；善治的基础不是控制而是协调，随着社会价值多元化和利益冲突的增多，协商、共识、沟通的重要性日趋凸显，甚至“不是简单采取判决的方法”，而是诉诸多元纠纷解决机制的灵活作用［52］。（2）法律从单纯国家治理工具转变为独立的自主性的力量，与社会正义、个体自主性、国家权力边界联系起来，法治领域制定主体是人民，实施主体是法定主体，有来自法律的授权，执政者、行政者既是主体，也是被规范的对象；而治理领域主体多元，是“合意权力”（consensual power）与强制权力（coercive power）属性的有机结合；法治运行表现为从法律规范出发的执行、适用、遵守，包括反馈机制在内，并不以多向度约定为依托；治理体系的运行则建立在广泛协商、多元互动、合作认同达成的共同目标基础上；厉行法治以实现根本权益保障和行为规范约束的统一为核心，推进治理以协调公共事务，实现维护秩序与激发活力的协同为要义。法治更重规则性、稳定性，以权威性为前提，强调规范、遵守、制度坚持，追求权利保障与权力制约；治理更重协商性、灵活性，以共同的目标为前提，强调共识、合作、体制创新，追求公共利益的实现。

2.法与治理权：（1）治理权来源于法律，人身权利、政治权利、经济权利、文化权利、社会权利保障的法治化是多元主体“共治”的前提。1959年新德里国际法学家大会通过的法治宣言指出，国家的一切权力来源于法律，而法本身应尊重人性的尊严，实现“治权层次上的民主”，学界出现“法治治理权”论述［53］。（2）法治对主体权利的保障成为民主治理的前提，治理的合意权力与强制权力属性的法治结合的前提是法律与社会的良性互动（朱景文语），法治“是一种以法律为基础的治理”（law-based governance），治理实现“法律与社会之间的良性互动”，及“合意权力（consensual power）与强制权力（coercive power）的结合”，“避免法治的‘刚性’加剧社会的冲突”，“法治化治理强调法治必须成为国家和社会管理中一种常规的治理方式”，才能真正实现“社会治理意义上的法治”②即“鲜活的生活事实”，“成为日常社会生活中人们交往实践的一部分。把法治理念转化为一种具体的治理实践”。参见张元元：《澳门法治化治理中的角色分析》，澳门理工学院一国两制研究中心2009年版，导论8-9，11页，第10页。。

3.法与治理规则体系：“国家治理必须依靠法制的统一、尊严和权威”，宪法以最高法律效力统领这一规则体系，赋予其“高度的内在一致性和适用效力的统一性”③宪法的全面贯彻落实为推进国家治理现代化提供“最根本的秩序保障与制度规范”。参见《塑造共同的宪法信仰》，《人民日报》2014年12月4日，第1版。。（1）法治体系为治理现代化提供“良法”依据与价值判断，任何重大改革都要于法有据。作为全面深化改革的总目标之一，治理现代化的各个层面、各项工作都要依法开展，在不与宪法法律相抵触的前提下，充分发挥市民公约、乡规民约、行业规章、团体章程等社会规范的积极作用，以及开展行业自侓、基层自治，以良法、良俗保障人权的实现；而法律的创立、改变和论证都根据自己的规则，自我调整、自我强化、自我维持，以它自己的方式行为、思考、发展，如政治、文化变迀的影响要通过规范的法律程序的转化产生作用［54］。（2）现代法治的自我更新同时也促进了治理内涵的发展。除一般治理范畴外，法治运行系统本身也是对社会关系的调整，实现专门机关和特定范围的治理，通过立法实现稳定的规则治理、通过行政法治确保公共产品（包括安全）和公共服务、通过司法（如刑事程序法治、民事程序法治中“互动式的主体性司法”）维护社会正义、通过社会法治实现国家治理与社会治理的整合和联动（如法定公民参与治理机制），以及通过党内法规体制实现政党治理［55］。

4.法治体系与治理运行体系：治理体系承载法治内在协调机制的建立，在国家与社会之间“形成适宜于现代化发展的良性结构”［56］。（1）方法体系：法治现代化与治理现代化的实现需要有科学的路径和方法，已有成果包括了制度、技术、结构、方式（法律、行政、经济、道德、教育、协商）方面①参见刘勇：“用法治推进国家治理现代化”，《解放军报》2014年3月17日第6版；陶希东：国家治理体系应包括五大基本内容，《学习时报》，2013年12月30日，第6版。。从根本意义上讲，需要确立法治在治理体系中的根本性地位，以“形成健康有序和可持续发展的国家治理结构”，实现社会和谐，促进社会公平发展。（2）价值体系：法治是治理价值体系的基础性构成，治理价值体系包含国家治理层面的富强、民主、文明、和谐价值目标，社会治理层面的自由、平等、公正、法治价值取向，公民个人层面的爱国、敬业、诚信、友善价值准则。（3）指标体系：治理评价指标体系的目标、原则、框架需贯彻法治精神，法治是国家治理体系和治理能力现代化的标准之一，2012年，“中国社会治理评价指标体系”标准发布，涵盖共“1个一级指标”“6个二级指标”“35项三级指标”，实质为民主、法治、公平、正义、自治治理价值和理念的体现［57］。（4）治理能力：法治促进在国家与社会之间“形成适宜于现代化发展的良性结构”及治理能力的提高，包括“提高依法执政、依法治国、依法行政、依法治理社会的能力”，运用社会主义法治体系治理国家的能力、运用中国特色社会主义制度有效治理国家的能力；党和国家领导干部深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定的能力，党领导人民治国理政的能力，领导全面推进依法治国，科学执政、民主执政、依法执政的能力；依法全面履行政府职能、依法决策、严格公正文明执法、综合执法、统一领导和协调行政执法管理、政务公开的能力，党和国家机关、企事业单位、人民团体、社会组织等的工作能力；人民群众依法管理国家事务、管理社会事务、管理经济文化事业，参与政府立法，依法维权的能力及国防军事能力等。

（二）现实意义

法治是治理文明的重要标志与“善治的基本要素”，是治国理政的基本方式与治理现代化目标的基础性支撑力量，坚持中国特色社会主义法治道路是促进国家治理体系和治理能力现代化的必由之路，全面推进依法治国引领、规范国家治理现代化进程，并形成“四个全面”战略部署在国家治理现代化上的总体效应和总体效果。

正确处理法治与治理的关系以坚持党的领导、人民当家做主和依法治国的有机统一为总原则，其中，党的领导是正确实施治理的根本保证，人民当家做主是治理的本质要求，依法治国是党领导人民实施治理的基本方式［58］。国家治理现代化奠定系统性改革的基本框架，赋予法治现代化历史使命与时代内涵，全面推进依法治国的目的是通过中国特色社会主义法治体系的建立、改革与完善，实现中国法治建设的现代化，在国家治理上形成总体效应和总体效果，符合国家治理体系和治理能力目标的现代化法治体系包括形式“新常态”，规则之治；实质“新常态”，良法善治；战略“新常态”，适应中国特色社会主义事业总体布局与改革发展要求，协调推进“四个全面”战略部署，将法治现代化与治理现代化融入改革开放和社会主义现代化建设伟大进程，提升到完善和发展中国特色社会主义制度的高度进行推进，开拓新境界，完成新发展。

中国特色社会主义法治体系是治理体系现代化的根本依据，涵盖法律规范体系、党内法规制度体系、“政策制度体系”及有关社会规范体系。中国国家治理方式向法治与法治基础上的德治变迁，“才有利于完成中国现代化这一人类历史上最伟大的巨变”［59］。法治为治理提供普遍性、确定性、稳定性、权威性、可预见性、可操作性的行为规范，通过建立稳定明确的行为指引，促进社会共识的达成和社会关系的调整；在法治轨道上推进国家治理体系和治理能力现代化，“任何重大改革都要于法有据”，乡规民约与行业及团体规程等社会规范，人民团体、社会组织及社会矛盾预警与矛盾预警、民意表达、协商沟通及救济救助等机制积极作用的发挥都要在法治框架内展开。依法治国是国家治理的基本方式，是党领导人民依法治理国家，充分保障人民当家做主，实现国家各项工作以及社会生活的法治化；依法执政是政党治理的首要任务，是党依据宪法法律治理国家与依据党内法规从严治党的统一；依法行政是政府治理的核心内容，包括权力机关、行政机关、司法机关，严格依照宪法法律规定履行职责，推进治理进程；法治社会是社会治理的战略目标。

治理现代化是中国特色社会主义法治“新常态”的战略推进器。中国特色社会主义道路致力于人的自由与全面发展目标的实现，是法治现代化、治理现代化回归人的现代化的科学路径。全面推进依法治国，需要国家治理领域系统深化改革，从制度现代化层面形成总体性的、战略性的巨大推进力。法治现代化与治理现代化一体相连，共同提供对现代民族国家的制度安排，维护公共生活秩序，其根本是运用中国特色社会主义制度有效治理国家，通过全面深化改革，在改革领域形成各个领域的“联动和集成”，在治理领域形成国家治理体系和治理能力现代化上的总体效应和总体效果，“推动中国特色社会主义制度更加成熟更加定型”，实现国家繁荣富强、人民幸福安康［60］。

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责任编辑：闻刚

On Comprehensively Promoting the Rule of Law and the Modernization of National Governance

Li Long Ren Ying
（Law School，Wuhan University，Wuhan 430072）

Law and governance have a profound historical origin through“rule by law”and its evolution in China.In the west，after ruling by good law and the governance of the city ethic and virtue，grades of canon law and religious governance，liberal rule of law and governance，law and adversarial governance in the period of monopoly capitalism and post-modern“governance”，differences in economic and social development form the characteristics of governance.Socialism legal system with Chinese characteristics and governance was formed under Marxist law and governance theory through the development of the legal theory and governance of people’s democratic dictatorship，the socialism legal system theory and governance，law and political governance theory，the rule of law and harmonious governance theory，comprehensively promoting the rule of law and modernization of national governance，which has formed Chinese characteristics and styles.Dealing with the relations among rule of law and governance rights，governance rules，governance values and methods，operating system，governance index and capacity correctly，it is important to promote four comprehensive strategic deployment，accomplish the socialist system with Chinese characteristics and realize the overall effect on modernization of national system of governance and governance capability.Thus we can realize the regression of the modernization of rule of law and the modernization of governance to the modernization of human.

rule of law；governance；comprehensively promoting the rule of law；the modernization of national governance

D923.9

A

2095-3275（2015）05-0001-15

2015-06-16

本文系教育部人文社会科学研究项目“国家治理与人权保障”的阶段性成果（编号：14JJD820023）。

李龙（1937— ），男，湖南祁阳人，武汉大学人文社科资深教授、博士生导师，主要从事法学理论、宪法学研究；任颖（1984— ），女，河南巩义人，武汉大学法学院法学理论博士研究生，主要从事法学理论研究。