基层公务员行政伦理失范的原因分析及解决路径研究

王庆林

（广西大学 公共管理学院，广西 南宁 530004）

在公务员制度中公务员伦理方面占有重要地位，尤其是在国家治理现代化的要求下，基层工作者的伦理观念、态度与行为直接反映出政府相关部门在行政过程中的道德维度的价值取向。基层公务员与人民群众最为密切，其行为伦理失范将有可能损害国家和公民的公共利益，制约政府公信力，并容易导致社会的不稳定和发展的不协调。行政伦理失范是指公务人员在进行公共事务的处理中，置公众利益于不顾，违背法律规范和准则进行权力异化而谋取集团或个人利益，导致权力寻租和政府公信力失效的一种公共道德背弃行为。基层公务员作为政府服务人民的最直接代表，其行政伦理行为的规范性对形成清廉高效的行政组织与构建良好的政府公信力有至关重要的意义。

一、基层公务员行政伦理失范方面

鉴于我国基层公务人员数量庞大，涉及的行政范围比较广，而大多数行政工作人员素质不高，而在整个政府系统中与人民沟通交流最为密切，在社会各方利益的诱惑下，基层工作者道德失范难以避免且形势相当严峻。基层公务员的行政伦理失范有多种表现方式，根据公共行政道德的标准，我们可以从一定程度上把行政伦理失范的形式归结为以下几个方面：

基层公务员角色定位不明晰。基层公务员是沟通公民与政府之间的纽带，是反映民意与体现政府治理政策的中间人，其宗旨始终是围绕为人民服务为中心，基层公务员是人民的公仆而不是人民的主人。目前相当一部分基层公务人员颠倒了这种角色的定位，把自身当作是人民的主人，对人民反映的问题不解决，对人民服务缺乏友善，对公权力缺乏依法规范使用［1］。服务利益也存在本末倒置，基层公务员本应为公共利益服务，但部分部分公务员甚至利用自身手中的权力不惜损害公民的利益而为自身服务，造成严重的工作乱作为和不担责问题，导致政府公信力受削弱。

基层公务员公权力的滥用。基层公务员行政权力滥用是指行政主体通过超出法律法规授权以任意自由裁量权来治理公共事务的行为。主要体现在：其一，基层公务员未依法按界定行使公权力；其二，基层公务员通过不正当的法律程序和手段来进行权力执行，在行政过程中产生暴力行政而导致冤假错案；其三，基层公务员本应根据所在职位利用手中的权力为公众谋福利，但是却不作为导致公众的利益受到损害；最后，基层公务员以错误的行政目的为由，滥用权力进行打击报复等行为损害公众利益。公权力在基层缺乏依法规范行使导致伦理失范迫切需要构建伦理制度建设。

基层公务员的贪污腐败。基层公务员行使着国家公共权力，容易通过权力的滥用及出卖来谋求自身利益，甚至损害公共权益。主要体现在：其一，基层公务员通过非法或不道德行为在权力再分配中进行权力交易，以便实现个人权力的最大化；其二，基层公务员通过手中的权力在政府资源配置中进行权钱交易，以实现个人利益的最大化；其三，基层公务员在司法工作中利用手中职权不公正的处理司法案件，使某些利益相关这的权益受损，严重损害了法律的威信；最后，基层公务员通过其所在的职位以及所具有的权力在生活上穷奢极欲，以公权力换取生活上的便利，导致公共道德的沦丧。

基层公务员的责任淡化。行政伦理失范在基层公务员中表现为责任淡化，在我国的传统思想观念里突出为重权力而轻责任，遇到需要承担责任的事件时都是互相推诿、相互推脱［2］。行政伦理的核心是行政责任，责任意识是行政伦理规范的基本要求，在物质极度膨胀的思想上，相当多的基层公务员利用手中的权力去引进不合乎实际、不达标的项目，为了晋升、为了绩效而不管企业项目是否会对当地的环境产生影响，也不顾其是否会威胁居民的健康，缺乏长远的规划，最后导致不堪设想的后果。针对该履行职责执行不力是基层工作者对职业道德规范缺失与工作责任担当匮乏［3］。基层公务的责任意识的沦丧正是行政伦理失范的一个表现，只有提高基层公务员的责任态度，才能使其真正为公众利益而服务。

二、基层公务员行政伦理失范的原因分析

基层公务员伦理失范来源于多个维度，包括基层工作者素质、基层政府方面、基层政府伦理机制等几个维度，以此来对基层人员伦理失范进行深度剖析：

（一）基层公务员的伦理不足

1 基层公务员素养偏低

基层公务员是由国家政府通过考试筛选而出，相对中高层政府管理者还是存在一定的差距，共同之处在于均是利用公权力进行公共治理并担责的政府人员。行政管理工作需要基层公务员较高的素质修养及道德信念等来协调好各方面的矛盾［4］。然而基层公务员受传统官僚思想的影响制约和行政伦理的培养的不足，导致我国基层公务人员行政专业文化和职业精神的不足，依然存在严重的官本位权力崇拜现象，基层公务所在的基层政府的乡土文化也制约着其行政伦理的规范性发展。基层公务员伦理失范在某种程度上追根究底是其素质与工作性质内容的不匹配导致伦理理念未形成。

2 基层公务员在各方面利益冲突

基层公务员既扮演一般的普通“经济人”又是政府工作的代理者，角色的不协调必然会在一定程度上引发利益冲突，造成基层人员在工作中的权力异化和寻租行为。公共性是公共管理者建立在以公共权力为核心提供服务的本质属性，必须着重于公众利益而非小集团或非个人利益，在国家治理中做奉献。而普通“经济人”作为基层公务员的另外一个角色，会潜在的从自身利益角度去进行抉择与行动，在自由裁量权的扩大同时利用公共权力的谋私行为也必然严重化，导致深程度的伦理失范情况。面临双重角色冲突，基层公务员需要在工作角色和生活角色之间不断区分，在公共利益与私人利益之间不断权衡来进行公共行政管理，把握住公共利益与个人利益的度，才能有效避免伦理失范行为。

（二）基层政府的局限

1 基层政府受经济水平和管理者的局限

我国基层政府是指县级和县级以下的各行政单位，经济、地域和社会结构等各方面都在一定程度上制约着基层公务员行政伦理水平。经济基础决定上层建筑，基层政府由于在经济上的滞后和政府领导伦理水平和伦理倡导程度都是影响基层公务员伦理行为规范的重要因素。其中可以表现为：其一，基层政府在经济上的滞后使其无法提供充足有效的资金对基层公务员进行伦理教育培训，在政府伦理建设上的投入必然偏少，各个阶段的经济发展也会形成不一致的伦理困境；其二，基层政府的行政领导自身的伦理水平尚有待评估，如若行政领导由于伦理规范的“真空”而产生权力的滥用导致行政伦理行为失范，这就树立不良的价值取向引导和默认失范行为［5］；其三，基层政府的行政领导对伦理规范的重视程度也会对基层公务员伦理行为规范性形成一定影响，针对伦理规范而行政领导表现为不重视，则基层人员也会效仿，造成在行政过程中的行为不端。

2 基层组织伦理文化氛围局限

基层行政组织文化氛围需要进一步加强，特别是在行政伦理方面需要突出建设。组织文化是一个组织特有的价值观念、团队思维作风行为规范等的综合，是在相当长的实践中总结而成的［6］。在公共部门中，使用行政文化来替代组织文化的称呼，行政文化由组织文化的外显硬件和内隐软件两方面构成，内隐性文化构成其核心。行政伦理文化的缺失涵括为：其一，基层行政主体对行政组织伦理文化建设投入的资金、资源以及时间等等方面明显不够；其二，鉴于基层公务员受到自身素养与文化知识的局限，对行政过程中的伦理现状认识不足以及对行政伦理的未来发展趋势不够远瞻，导致相当一部分基层工作者进行公共服务时伦理与责任缺失；最后，未形成一套行之有效的保障基层公务员行政伦理有效执行的奖惩结合的工作制度和评估系统，过于依赖行政工作者自律容易导致行政伦理文化流于形式。

（三）行政伦理机制缺陷

1 基层干部考核评估机制的局限

基层公务员通过考试进入政府单位，工作中缺乏有效的干部考核机制使基层公务员为了晋升评职称加薪导致行政伦理失范。在政府部门中的晋升考核更多的侧重于绩效考核，而忽略了伦理层面的考核，同时基层公务员的工资普遍偏低。正是基于这样的事实，部分基层公务员为了达到其所在职位的工作业绩，采取一些违背道德规范甚至法律的手段来获得提升或者加薪。固然，基层公务员的工资与现今极为丰富的物质社会有极大差距，在自身利益诉求无法得到满足时并会导致一部分基层公务员，通过手中的公共权力进行寻租腐败，不惜损害公共利益来弥补职位上工资的不平衡，形成行为伦理的不规范。政府对伦理道德不重视，缺乏配套的激励保障机制，也会间接地助长伦理不规范行为。

2 基层政府权力监督机制局限

监督的有效性低以及基层政府公共权力制约度不高都是基层工作者的伦理失范表现。一直以来，学术界都在理论层面上对提供有效的监督制约公共权力的方式做研究，而行政实践工作者则在执行层面对提供有效的监督制约公共权力的方案不断摸索，并未创新出普适度高的有力监督约束机制。主要涵括以下几个方面的缘由：其一，我国公民社会尚未真正形成，公民参政能力不强，参政意识不足，很多时候还是依赖政府部门去制定执行相关政策；其二，政府部门的手仍然管得很宽、伸得很长，行政审批管理涉及方方面面，加上给予公民表达政治诉求的渠道窄而少，对基层公务员的监督权利认知不够、执行不够；其三，基层政府组织对公民的监督制约舆论的重视有待提高，导致公民监督前后一个样，基层政府不当回事，后续效果不明显；其四，由于公民社会不成熟，第三部门并未发挥出其应当发挥的作用，导致相当多的行政事务都仍然由政府大包大揽，滋生权力腐败；最后，基层政府部门应当充分的公开行政信息，在阳光下行使权力，避免由于权力的滥用造成权力寻租，危害政府公信力。

三、基层公务员行政伦理建设的优化策略

行政伦理建设的本质归根究底其实是对行政管理工作中道德规范的要求。公共行政过程中不仅需要法律制度的约束，同时离不开公共伦理道德的约束，两者相辅相成方能构建服务型的政府。通过以上基层工作者行政道德缺失的分析，根据这些不足方面提出相应的解决优化路径以构建基层公务员的道德伦理规范。

（一）基层公务员的伦理建设

1 提高基层公务员自身素养

基层公务员的个人伦理建设需要正确的道德规范和价值取向为引导，树立榜样标兵，提升个人综合素质，严肃认真行使公权力，正确协调处理好各方面、各阶段、各区域等的利益关系，基于此才能不断完善行政道德伦理观念建设健全。作为行使公共权力的人员，其一，要严格遵守法律法规，将法治观念深刻牢记，加强学习行政伦理方面的相关知识，始终严标准高要求的为人民服务；其二，自觉深入学习文化知识与公共伦理理论，提高党性修养，同时各基层政府要重视基层公务员行政伦理教育，结合各类教育培养方式，创新伦理教育的内容，确保正确的伦理价值观念的树立；最后，举办系列的行政伦理教育培训讲座、展览及报告会等方式树立良好的行政伦理氛围和行政伦理规范性导向，构建基层公务员的行政伦理规范化。

2 加强基层公务员行政伦理教育培养

行政伦理其实是用一种价值和道德规范约束基层工作者在公共治理中要始终以公众利益为核心，做到不偏不倚。面对基层公务员的角色冲突和利益冲突，必须将行政伦理观念内化为基层公务员的个人道德观念当中，使其在行政工作过程中时刻保持正确的定位：自己代表的是公共利益的角色责任，必须抵制一系列的非道德或非法的利益诱惑和冲突，从观念上指导自己行政行为，保证公共利益不受损害。基层公务员必须通过不断的行政伦理教育培养，增强其为公共利益服务的角色定位和价值取向，成为具有公共道德和公共性的行政人。基层政府部门必须大力倡导和宣传符合行政伦理规范性的行为和精神，必须为行政伦理教育培训提供资金和机会。基层公务员必须认真学习伦理理论，积极进行自我教育学习，将行政伦理规范落实到实践当中去。

（二）基层政府的伦理建设

1 提升经济发展水平和行政领导伦理重视

加强基层政府的伦理建设，主要反映在区域经济水平的发展、行政效率的提高和行政领导伦理的重视三个方面。其一，基层政府必须加强自身的投融资能力，结合长期规划，引进能刺激经济发展、带动就业又无污染的项目和企业，不断提高基层政府所在区域的经济水平；其二，必须改善基层政府行政人员的工作能力，通过提高管理能力和技术减少各类公共事务的行政成本和在不损害公共利益的前提下提升某些项目的盈利能力，以便把更多的资金和精力用到基层政府伦理建设当中；最后，行政领导首先要严于律己，规范自身和亲属的行为，提升各方面素质能力，将行政道德观念贯彻到自身的实际行动中，树立榜样精神以教育宣传，同时，行政领导可以制定行政伦理规范行为的奖惩机制，通过鼓励表彰规范的行政伦理行为来表示出对伦理建设的重视，通过惩罚行政工作中的不端行为，在行政工作人员中重拾行政道德。

2 构建基层政府行政伦理文化

构建和谐的行政文化氛围，有利于在基层公务员中形成良好的工作规范和工作价值观。行政伦理文化是行政文化中的一种，但其在塑造行政伦理规范的过程中是相当重要的，因为基层公务员处于基层政府这样一个组织中，在行政文化感染下也会自身对照自身行为进行反省检讨，达到在意识上工作方式的转变。行政伦理文化有益于基层工作者形成一岗一责的担当，控制行政工作不端的发生度。基层政府行政伦理文化建设需要行政领导的强调，也需要基层公务员的重视，更需要政府在资金与资源等方面的支持。通过行政文化的形成宣传，让以公众利益为核心的理念深入工作者的内心，更能够承担行政责任，更能够以道德规范去克制自己的私利欲望，避免公共权力的滥用对公民利益的损害，引导基层人员的约束和规范自身行为。

（三）行政伦理规范约束机制的完善

1 完善基层公务员考评与激励机制

基层公务员的考核评估应该以围绕公共利益为核心目的的标准下，同时对基层公务员进行伦理行为的考核，包括德、绩、能等三个维度，以各种指标做保障，进行激励和奖惩［7］。斯金纳指出：社会公民会根据一种行为的激励性以及激励程度而判断决定是否继续改行为［8］。激励机制主要通过对基层公务员行政过程中的伦理行为进行考核评估，进行正激励和负激励，形成正确价值行为导向，便于公共利益和服务的提供和保障。考核评估机制的完善需要依赖于考评的置信度与有效度，为确保基层公务员的考评信度和效度，考评制度必须公正、公平、公开的设计，配给相应的激励机制及时对相应行为进行正负激励。基层政府在公务员选任和晋职加薪中，充分考评公务员的行政伦理行为，形成对公务员的一种伦理动力与压力，可以有效的规范基层公务员的伦理失范现象。鉴于当前基层公务员工资过低的状况，在伦理规范与伦理义务两方面执行维护得好基层公务员进行补偿，建立道德补偿机制使善行得到强化激励［9］。完善伦理激励机制的一向重要内容包括逐渐提高基层公务员的工资，逐渐形成一种高薪养廉机制，减弱基层公务员行政伦理失范。

2 完善基础政府权力监督机制

行政权力的合法执行才能确保是行政工作中道德规范的有效遵守，因此必须以自律和他律进行有效监督。孟德斯鸠指出：一切有权力的人都很容易滥用权力，这是万古不易的一条经验［10］。在利益的诱惑面前，弱无行政监督的行政权力拥有者往往退变成代表自身利益的“经济人”而不是公共利益的维护者，因此必须完善政府权力监督机制。行政权力监督机制的完善包括：其一，构建政务公开的透明型政府，将政务信息、行政权力的行政充分暴露在公民可以监督得到的范围；其二，充分发挥各类媒体的监督作用，包括纸质媒体、网络媒体以及其他的媒体工具；其三，培养公民的参政议政能力，充分引导公民积极参与政治，在政府与公民的互动交流中进行监督执行；其四，培育健全的公民社会组织，使其能承担相应的职责，减少政府行政工作人员腐败的机会；其五，将公务员财产与行政伦理的逻辑关联进行研究，建立基层公务员财产公示制度，以财产透明塑造基层公务员的行政责任，降低行政道德失范发生度［11］；最后，加强基层政府对各类监督主体的重视，对它们提出的意见和建议应该做分析总结，妥当合理的部分要积极采纳，不能搞形式主义说一套做一套，只有这样才能保障基层工作的合法规范执行。

3 完善基础政府行政伦理法律规范体系

行政伦理需要顶层设计，不断贯彻落实，才能以立法形式约束规范行政行为。基层公务员的行政行为失范是由于行政权力的自由裁量权在法律规制内过于模糊，导致权力的滥用与不公正［12］。因此，基层公务员的行政伦理行为只有从法律层面、制定层面开始着手，以我国优秀传统与公共行政的精神为参照，构建一套覆盖全国基层公务人员的行政伦理判断、选择和评价体系，形成行政工作者行政过程中必须遵循的行政伦理规章制度。通过相关法律条文的制约，将政府宗旨、方式与目标结合伦理要求来规范基层工作者，塑造一支综合素质高、道德品质好的基层干部队伍，在为公民利益服务中充分展现出我们党的宗旨目的。完善相关伦理法律规范体系需要不断对以往的基层干部行为进行总结提炼，以创新的精神制定一系列能为基层公务员接受又能很好的规范行政伦理行为的法律规范体系，这对构建中国和谐社会道德层面的要求有着举足轻重的价值。

四、结束语

基层公务员是政府联系群众的桥梁，其素质行为直接影响公众对政府的评价以及政府在公众中的形象甚至关系到政府公信力的有效度。为了尽量避免基层公务员将公权力私有化而进行寻租与推脱行政工作责任等导致的行政伦理失范现象，通过对行政工作者伦理失范表现出的定位模糊、责任淡化、权力寻租等各个维度的阐述，并通过对基层公务员自身素质、基层政府、伦理机制三个宏观层面深入细致的剖析，探讨出各个方面的优化路径以规范基层工作者的行政行为。国家治理体系和治理能力现代化要求政府单位工作者具备现代化的素质、能力要求和行为规范，基层公务员的规范行为有助于治理现代化的有效实现，也是提升公众对政府信任度和满意值的重要内容。笔者坚信在治理现代化的推进下，基层行政工作者的伦理规范方面的研究将会朝着更有深度和价值的方向发展。

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