我国民主政治发展：实质与程序的统一

龚元园，郜清攀，曾庆亮

（西华师范大学 政治与行政学院，四川 南充 637002）

实质民主和程序民主是民主政治发展的两个重要维度。程序民主在政治建设中强调民主政治的制度、规则和方法；实质民主强调人民的统治、权利和利益。实质民主需要程序民主保驾护航，程序民主以实质民主为最终的目标，二者相互促进，共同推动民主政治的发展。民主政治建设是我国社会主义政治文明建设的重要内容，随着经济社会的巨大变革，我国民主政治建设也获得了新的突破。城镇和农村因受不同因素的影响，民主政治发展分别呈现出以实质民主发展为主和以程序民主发展为主的两种不同形态。

截至2013年底，基层群众自治组织共计68．3万个，其中：村委会58．9万个，村民小组466．4万个，村委会成员232．3万人；居委会94620个，居民小组135．7万个，居委会成员48．4万人。全年共有15．0万个村（居）委会完成选举，参与选举的村（居）民登记数为2．2亿人，参与投票人数为1．7亿人。［1］以通过投票、选举等程序民主方式参与政治的农村人口参与比例远大于城镇。根据国家统计局发布的《中华人民共和国2013年国民经济和社会发展统计公报》我国城镇常住人口为73111万人，占总人口比重为53．73%。［2］由此可见，在总人口上城镇人口占据优势，但农村人口参与程序民主发展的活跃程度超过城镇人口，程序民主在农村民主政治建设上占据了主导地位。而近年，城镇人民的权益意识日益提高，维权事件增多，关于公民权益保护的法律法规在不断完善。换言之，程序民主在我国农村政治发展中占据主要地位，而实质民主则是城镇政治发展的主要形态。在城镇化进程中，经济社会的发展带动了政治文明进步，农村和城镇分别以程序民主和实质民主两种主要方式推动着我国政治转型。

一、实质民主——我国城镇政治发展的主要形态

实质民主又称实体民主，在民主概念中强调民主的目标、内容、主体与价值，旨在确立人民当家作主的地位。［3］实质民主将民主视为一种政治状态，关注民主政治的最终结果并以结果的正义与否判断民主的实现程度，突出人民的统治、权利及利益的实现。在制度层面，实质民主从国体角度确定民主政治的实现形式，即宪法和法律以及规章制度等对人民所享有的自由平等主要政治权利的尊重和保护。实质民主的发展有利于加强政府行政的制度建设，实现公民权益，同时确立民主在人民心中的地位，促进人民权利意识的形成并赋予人民自觉维权的勇气。

我国城镇民主政治发展中市民占据主体地位，市民通过维权和监督来实现宪法和法律中规定的协商民主、政务公开、社会保障等民主政治权利，在争取权益实现的过程中不断参与公共事务的管理做到人民当家做主最终实现自身权益。实质民主成为我国城镇政治发展中的主要形态主要受到以下几点因素的影响：

（一）社会主义市场经济的发展

社会主义市场经济的发展在城镇政治发展上的作用之一在于促成了契约精神的形成，为民主思想的培育提供了精神土壤。改革开放以来，我国不断对经济体制进行调整，最终确立以社会主义市场经济来推动我国生产力的发展。社会主义市场经济是市场经济与我国社会主义公有制相结合的产物，是市场经济在我国本土化的结果。市场经济通过人们的市场交往和商品交换摧毁了古代社会的特权与强制，以契约为纽带确立了市场主体之间的平等与自由。［4］市场经济中所孕育的平等、自由等契约精神是平等和自由的一个发展过程，也是实质民主所蕴含的价值取向。这些自由平等的理念在社会主义市场经济的发展过程中不断实践成为人们共有的价值理念，为实质民主的发展提供了思想条件。作用之二在于加速了人口流动促进了民主思想的广泛传播。对外开放和经济全球化带来了全球范围内的人口流动，社会主义经济发展带来了我国产业结构调整、城镇化进程加快，导致国内人口流动速度加快。流动的人口能在更大范围内接受信息、传播信息，民主思想在这样的时代背景之下更容易传播。在经济发展较快、人口较多的城镇，有更多的机会接触新的信息，接受民主思想，促使城镇市民有了对实质民主的价值诉求，奠定了实质民主在城镇发展的基础。

（二）信息渠道的拓宽

实质民主的发展与信息渠道拓宽的影响密不可分，信息渠道的拓宽从三个方面加速了城市实质民主的发展。第一，大众传播媒介增加了社会透明度，加速了传统文化交流障碍的瓦解。［5］人民更容易获取和自己切身利益相关的信息，自由民主思想的传播对传统的政治文化加以否定，人民当家做主的理念在整个社会逐步树立起来。第二，现代化的通讯工具的使用，使人民获取信息更为便利。第三，互联网的发展加速了网络政治的发展。截至2013年12月，我国网民规模达6．18 亿，互联网普及率为45．8%，在运用上关注网络新闻的网民使用率达79．6%，我国网民中城镇人口占71．4%。［6］在城镇，市民获取信息的渠道更为通畅，在信息传播迅速的时代，整个社会的透明度较以往大大增加。政府信息透明度的增大，无可厚非地加强了对人民知情权、监督权的保护。由于获取信息快捷便利，人民参与公共问题的解决将付出更低的社会成本，人民的政治参与热情提高，并试图通过这些信息渠道影响政府政策的制定，维护并实现自身权益，实质民主在城镇中蔓延开来。

（三）社会的驱动

社会大众尤其是市民的推动是实质民主在城镇发展的主要动力，动因主要存在两个方面。一方面，多发的政府政策失灵现象引发了社会大众对实质民主的强烈渴望。改革开放以来，我国的社会面貌发生了翻天覆地的变化，在社会主义市场经济背景下，政府出台的政策面临更为多元化的利益群体和更为复杂化的公共问题，政府政策制定难度加大。在多元利益分配的过程中，政策的滞后性、政策失误、制定过程寻租以及政策执行的低效率使所面临的公共问题难以解决，而复杂化的社会环境使新的公共问题不断产生，政府在解决公共问题、保障公共权益上陷入被动局面，引发了公众的不满。此时，人们迫切要求实现法律规定的诸项民主政治权利。另一方面，权利意识的觉醒树立了人民实现实质民主的信念和勇气。民主思想的传播，使自由平等理念深入人心。信息传播速度的加快促使民主思想在更大范围上得到了普及。在这一过程中，传统的臣民政治文化趋向瓦解，参与者文化逐步树立，人民要求当家做主实现自身的民主权益，实质民主也在人民的维权事件中凸显出来。然而，这样的变化并未在整个社会同步展开，人民权利意识的觉醒，以及维权的能力都和经济社会发展水平紧密联系。在我国，大部分城镇经济发展较快，民主思想传播也更为活跃，实质民主的发展就产生了以社会驱动为主、以国家驱动为辅的政治发展形态。

二、程序民主——我国农村政治发展的主要形式

程序民主也称形式民主，指的是在实现民主过程中的先后顺序、步骤、方式及其有关制度性规定。［7］程序民主强调政治参与过程，通过具有可操作性的步骤、顺序、时限、方式等实现实体民主所追求的目标和价值，提高制度的执行力，最终起到实现人民权益的作用。程序民主具有规范制约作用，它通过建立控制机制来约束政治参与者的政治行为。同时又具有教育作用，程序民主使人民在政治参与中获得民主知识与技能并借此得到政治训练，从中提高自身的参与素质和自觉性。

我国城镇民主政治发展中村民占据主体地位，村民通过投票、选举等机制参与政治，并通过约束权力、建立责任型村委来实现村民的民主政治权利。在村民权益的实现上，可操作的规则、步骤、方式等发挥了至关重要的作用。程序民主成为我国农村政治发展中的主要形式是多种因素共同作用的结果，而其主要原因有以下几点：

（一）臣民文化的影响

阿尔蒙得提出一个社会存在着村民文化、臣民文化、参与者文化这三种政治文化。他指出，臣民意识到政府的存在，但仅限于情感和规范的，而非认知层面，在政治层面没有积极的自我参与。这种文化通常产生在中央集权国家。［8］我国有着长久的中央集权统治历史，官本位思想、等级制抑制着人的主体性，人民倾向于对权力的服从，由此形成的社会伦理体系带着浓厚的臣民文化色彩。即使我国早已摆脱中央集权的封建体制，人民的思想也在改革开放的过程中得到了进一步解放，但臣民文化的影响犹存至今。在广大农村地区，信息渠道不通畅，落后的经济水平制约着新思想的渗入以及新政治文化的生成。在这种情况下，受臣民文化影响缺少对民主政治权利的渴望，权利意识难以在农村自发形成，民主政治的发展就需要借助制度、规则、程序等加以推动，在政治参与过程中通过这些规则、程序获得政治训练促使权利意识形成，自觉维护自身合法权益。因而，程序民主就成为农村政治发展的主要形式。

（二）受教育程度的制约

受到国家政策的扶持，我国农村地区人民受教育水平在不断提高。但由于经济水平偏低、教育教学质量相对城市较差等多方面因素的影响，农村地区受中等教育的人口比例大于高等教育。托夫勒认为暴力、财富、知识是力量的三个最重要的源泉，在信息时代，知识成为力量最主要的源泉。［9］达尔也认为通过教育制度的改革提高公民的受教育程度将提高公民所需的能力。［10］然而受教育程度的制约，占据财富偏低的村民难以通过拥有强大的内在力量来保障自己的权益不受侵害。所以只能通过程序民主这一外在力量借制度、规则、程序以维护自身合法权益，程序民主成为村民实现自身政治权利的不二选择。有研究表明，受教育程度和程序民主存在着相关性，以民主选举而言，受中等教育的人选举态度更为积极，受高等教育的人更为消极。［11］农村人口中受中等教育的人数占绝大多数，这种相关性是受教育水平与村民维权意愿共同作用的结果，促使程序民主成为农村维权的主要手段。

（三）国家的驱动

亨廷顿指出，在社会急剧变革而政治体制发展缓慢的情况下，新的社会集团容易卷入政治引发暴乱与动荡。［12］改革开放以来，我国在政治、经济、文化各方面都发生了巨大变革，进入社会转型的加速期，社会结构发生了巨大的变迁。此时，制度化的速度若赶不上社会变迁的速度就容易引起动乱，国家从维护社会稳定的角度出发亟需改革相关的政治制度、建立规则和程序来适应社会变迁、维护政治秩序。在这一时期，建立在政绩基础上的政治共识也受到了质疑，政府公信力下降。而民主政权的合法性不仅依赖于政绩表现，还依赖于过程与程序。［13］在这样的背景下，国家就必须有所行动，以程序民主驱动政治变革，树立政府权威和政策的合法性。在农村，村民没有形成强烈的权益意识，而整个社会的变革又使农村与城镇形成了一道巨大的民主政治发展鸿沟。为缩小城乡民主政治差距，促进整个社会制度跟进变革的需要，国家就通过在农村建立程序民主来达到治国理政的作用。目前，在国家的推动下，农村通过投票、选举、村民参与等机制建立民主政治，通过民主政治训练来提高村民的民主意识，通过程序设计切实保护村民权益。在国家的带动下，村民积极参与其中，以此便形成了国家驱动为主，社会驱动为辅的程序民主发展模式。

三、实质民主和程序民主——现代民主政治发展的两条支柱

（一）实质民主的深化必然要求程序民主

社会结构变迁下人民对权益的诉求即便获得了国家制度性的认可，但是这些制度仅仅规定了人民权益的内容，并没有规定其实现的方式。如果没有相应规则、程序在实现权益的过程中实际操作，人民自发的维权行为很容易造成无序混乱的局面。同样，行政权力在运作过程中自发产生扩大权力的本能冲动，使行政权具有一种无限延伸的动力，而行政权力的扩张无疑使行政机关违法侵权的机会大大增加。［14］如果没有程序民主在政府行政的方式方法上作出规定，人民的权益将在行政机关随意行使行政权力的时候受到侵害。实质民主必须要有程序民主才能保证民主权利的实现，才能保证整个社会的有序运行。利益多元化的背景下，社会问题日益复杂化，以及公共事务协调难度的加大，政府更愿意将一些公共事务斥诸民主化的手段。在解决社会问题、保障民主权利的过程中，政府和人民都需要遵守既定的规则和程序来保障社会问题的有序解决以及民主权利的具体实现。有了对实质民主的需求，就要有程序民主加以保障，否则实质民主只是制度上规定的民主，而不是人民真正享有的民主。在城镇民主政治发展过程中，市民维权事件增多，按照既定程序实现自身权益是实现权益的有效途径也是社会稳定的关键。在农村民主政治发展过程中，村民逐步有了权利意识，法律也规定了各项权利，只有通过相应的规则、步骤才能保障权利的有效实现。

（二）程序民主的深化必然导致实质民主

在农村，在村民尚未形成系统的权利意识的情况下，通过制度、规则的建立来保障村民权利，促使在农村政治转型的过程中村民的合法权益不受侵害。通过程序、规则的建立，村民在参与民主政治的实践过程当中将意识到自己所拥有的权利，从而产生权利意识。当这些合法权益受到侵害时，村民通过法定的程序来维护自身权益不受侵犯，保障自身权利。以农村基层民主自治制度为例，该制度规定通过民主选举产生自治委员会，在农村基层组织实行民主选举、民主决策、民主管理和民主监督及村务和政务公开。村民通过选举、投票等方式参与乡村治理，做到自己管理自己，真正做到人民当家做主。而这些方式所要保护和实现的正是村民的选举权、决策权、监督权、管理权以及知情权，这些权利都是实质民主的具体体现。程序民主的深化一方面促进了村民权利意识的觉醒，另一方面则使权利的运行得到了保障，最终实现实质性的民主。

（三）程序民主与实质民主相辅相成，共同促进我国的政治现代化进程

程序民主与实质民主是民主政治建设的两个维度，程序民主以实现实质民主为最终目标，而实质民主只有通过程序民主的保障才能变成现实。我国政治现代化进程中，与现代经济和先进文化接触更为紧密的城镇市民率先有了民主的价值诉求，而人民当家做主的社会主义国家也对人民享有的权利作出了具体的规定，在民主实现的路径上，要借助程序民主来探索实现实质民主的条件、规则和过程，民主才有可能从制度变为现实。程序民主是实现民主的工具，也是一个具体的过程。程序民主的最终目的不在于建立投票或是选举等机制，而是通过这些机制来实现真正的民主权利。在程序民主的保驾护航之下，实质民主才能成为为人民所享有的民主。无论是市民还是村民，只有在具有实质民主这种“人民当家做主”的理念驱动之下，才会试图探索实现实质民主的具体方法和程序，程序民主也因这种工具性需求而得以产生。在城镇，市民因实质民主产生对程序民主的需求，在规则程序的运行中又增强市民的权利意识，而复杂的经济社会环境，又在程序民主中探索新的实质民主权利。在农村，程序民主让村民意识到自身拥有的民主权利，也将产生新的权益需求，新的程序和规则的建立仍将继续探索。当前城镇化速度加快，村民和市民产生更多的互动关系，程序民主与实质民主相辅相成，在政治现代化进程中共同推动我国民主政治的发展。

［1］民政部门户网站．2013年社会服务发展统计公报［R］．2014．

［2］国家统计局．中华人民共和国2013年国民经济和社会发展统计公报［R］．2014．

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［13］塞缪尔·P．亨廷顿．第三波：20世纪后期的民主化浪潮［M］．北京：中国人民大学出版社，2013：244．