少数民族地区基层公务员胜任力研究——基于重庆市黔江区沙坝乡政府实地调研

王志刚

（重庆文理学院 公共管理学院，重庆 永川 402160）

少数民族地区基层公务员胜任力研究
——基于重庆市黔江区沙坝乡政府实地调研

王志刚

（重庆文理学院 公共管理学院，重庆 永川 402160）

通过对重庆市黔江区沙坝乡基层公务员和黔江区部分执法人员的实地调研，构建了少数民族地区基层公务员胜任力模型，该模型包含品德、技能、知识三个特征以及六个维度。运用该模型对该地区基层公务员的胜任力进行比较和分析，找出非优秀者在胜任力方面存在的不足之处，然后从价值引导、激励机制、团队建设、行政文化等方面改善基层公务员工作的内部条件和外部条件，以期提升少数民族地区基层公务员的胜任力。

少数民族地区；基层政府；公务员；胜任力

“胜任力”最早由美国哈佛大学的学者戴维·麦克利兰于1973年提出。它是一种测量工作能力的指标，可以用来评价工作人员在工作方面存在的差距以及需要改进的方向和程度。胜任力包括工作者的动机、特质、价值观、知识、认识和技能等。在测量工作人员的胜任力时，将各种指标集中在一个体系中，通过规范各项衡量指标，建立一个统一的胜任力模型，再对胜任力模型中的各种因素进行综合分析，就可以从整体角度对工作人员进行系统的胜任力测量。

对于公务员胜任力模型的建构，有的学者从公务员职业发展的角度探索了多重路径的职位晋升胜任力模型[1]，也有一些学者从诚信声誉价值观的角度构建公务员胜任力模型[2]，还有一些学者在少数民族地区通过实地考察，构建了少数民族地区公务员21项内容、3个等级的胜任力模型[3]，等等。每一种模型都企图建立一种普遍适用的体系，然而，由于我国少数民族地区一般处于相对偏远的边疆或者山区，交通闭塞、物质文明相对落后、自然条件相对较差，加之人们的文化水平相对较低，这些具有明显劣势的外部因素和内部因素叠加在一起，使得少数民族地区基层公务员的整体素质与发达地区基层公务员的整体素质不可同日而语。同时，少数民族地区基层政府的行政管理比较特殊，除了日常的行政管理以外，还承担着民族团结、民族平等、各民族共同进步的政治任务，因此在对少数民族地区基层公务员的胜任力进行分析时，必须根据该地区的实际情况建构分析模型。

一、构建少数民族地区基层公务员的胜任力模型

（一）问卷调查与访谈

笔者抽样调查的对象为重庆市黔江区沙坝乡的公务员和黔江区的部分执法人员（警察和城管人员）。为力求调查数据科学、准确和客观，笔者从自然情况和6个维度出发，设计了21个问题，共发放问卷50份，收回50份，其中有效问卷47份。通过对有效问卷进行分析，在被调查的对象中男性有37人，约占有效样本总人数的79%，女性有10人，约占有效样本总人数的21%；有28人属于本地人，有19人属于外来人；汉族人员有5人，苗族人员有18人，其余的24人为土家族，少数民族人员约占有效样本总人数的89%；在年龄结构上，30岁以下的公务员有28人，约占有效样本总人数的60%，31岁～40岁的有10人，41岁～50岁的有7人，51岁以上的有2人，老中青人员呈金字塔结构分布；在学历统计中，拥有大学学历的共有40人，约占有效样本总人数的85%，具有硕士研究生学历的有2人，其余的为中专学历和高中学历。见表1。

接受访谈的基层公务员连续三年考核优秀的有14名，称职的有18名。通过访谈，笔者了解了公务员的情感归属、自我发展、组织认同、价值观、团队协作等状况，进而发掘了少数民族公务员胜任力的测量维度。

表1 问卷调查样本的自然情况

（二）少数民族地区基层公务员胜任力评分表

少数民族地区基层公务员在行政管理过程中主要是依法执行上级的行政决策，并根据本地区的特点贯彻、落实上级决策。在地方各级政府行政管理中，基层政府履行职能占90%，在执行决策时，公务员要依照法律法规行使行政权力，并根据拥有权力大小承担相应的责任，同时要做到以人为本，满足人的合理合法需求，树立为人民服务的价值观念，最终实现行政管理的政治功能。根据调查结果，笔者从六个维度构建少数民族地区基层公务员的胜任力模型，即政治素养、奉献精神、学习能力、业务能力、人际交往能力、电子政务能力。当地基层公务员的年度绩效考核资料显示，在被调查对象中年度考核获得优秀的有14人，约占有效样本总人数的30%，比较称职或者良好的有14人，约占有效样本总人数的30%，其余的19人为考核合格，约占有效样本总人数的40%。

按照李克特量表的标准形式对调查问卷的四级题目和五级题目给予分数值[4]，对每一份有效问卷的每个问题进行分数统计，并按照六个维度对问题和分数进行归类，之后计算出每一类的平均值和总体样本平均值，最后根据考核结果和考察维度得出表2。

表2 问卷调查样本维度平均值

由表2可知，在政治素养、奉献精神、电子政务能力、人际交往能力四个方面，优秀者的平均分均高于比较称职者的平均分；在学习能力方面，优秀者的平均分和比较称职者的平均分相同；在业务能力方面，优秀者的平均分略低于比较称职者的平均分，但是远高于合格者的平均分；在政治素养、奉献精神、人际交往能力三个方面，比较称职者的平均分均低于优秀者的平均分。除了人际交往能力以外，合格者的平均分均低于优秀者和比较称职者的平均分。从整体上看，优秀者的总体分最高，比较称职者的总体分次之，合格者的总体分最低。

（三）基层公务员的胜任力模型建构

根据问卷调查和访谈的数据统计以及对基层公务员胜任力评分表的分析，笔者明确了在基层公务员行政管理年度考核中优秀者和非优秀者之间的差别，由此整合到品德特征、知识特征和技能特征三个特征中，建立了基层公务员胜任力模型（见图1）。

图1 少数民族地区基层公务员的胜任力模型

品德特征关系到基层公务员的思想政治动向和价值观选择，是指导基层公务员从事行政管理工作、依法完成工作任务、实现行政目标的灯塔，因此应当将其置于基层公务员胜任力模型的最高点，其他维度的构建都应该在品德特征的指导下考察基层公务员的工作能力。技能特征是基层公务员做好行政工作的基础，基层公务员在执行行政决策、坚定政策方向的条件下，应当注重行政技能在执行中的应用。业务能力、电子政务能力、人际交往能力都需要在实际工作中培养，这些技能特征对于基层公务员来说，是缺一不可的。知识特征处于品质特征和技能特征的中间层次，基层公务员要加强政治修养、提高道德水平以及提升各种技能，都需要努力学习。反过来，通过努力学习，也能够提高自己的政治素质、道德素质和处理各种行政事务的能力。因此，知识特征是基层公务员胜任力模型中最活跃的因素，考察一个基层公务员的发展有没有潜力，能不能担任比较重要的职务，应该从知识特征的维度对其进行测评。

二、少数民族地区基层公务员的胜任力分析

被调查对象主要以渝东南少数民族地区的土家族和苗族人员为主。由于该少数民族的风俗习惯仅仅被保留了一小部分，少数民族语言如土家族语言和苗族语言基本上被汉语取代，当地居民的生活习惯也趋向一致性，仅仅在某些节日和地方风俗上具有本地特色，因此当地政府在行政执行过程中受到民族文化的影响较小，可以对文化因素适当忽略。根据以上对问卷调查和访谈的数据统计以及基层公务员胜任力模型的构建，就可以从六个维度对该地区基层公务员的胜任力进行分析。

（一）年度考核合格者、比较称职者和优秀者的比较分析

表2统计数据显示，在六个维度平均分的比较上合格者与优秀者有较大的差距，相差的平均分依次是：政治素养2.2分、学习能力1.2分、奉献精神1分、业务能力0.9分、电子政务能力0.7分、人际交往能力0.3分。比较称职者和优秀者的较大差距主要体现在政治素养、奉献精神和人际交往能力三个维度方面，相差平均分依次是0.9分、0.8分、0.6分。

1.合格者的特征

从访谈的统计结果来看，在品德特征上，合格者中有15%的人不主动关心和认识国家的发展政策，有40%的人对政策学习不够重视，没有系统地对当前政府执政的目标、理念和发展方向进行学习，对政策的理解不充分，在执行政府决策时，主要根据领导的指导或者同事的协助处理行政事务。同时通过访谈，发现这一部分人在平时工作中不愿意付出过多的时间和精力，对于加班加点和繁重的工作时常有抱怨情绪，对于组织没有强烈的归属感。

在知识特征上，合格者中有30%的人没有经过任何培训，有一半以上的人对相关工作的最新知识关注不够。在电子政务处理方面，只有3人认为能够熟练使用电子政务，其余大多数人的电子政务处理技能一般，也有少数人对此业务不太熟悉。参加培训学习的人往往倾向于领导提供机会以提高自己的能力，过度关注外在条件的改善，倾向于用外部力量促使自身因素的变化。只有极少数人注重自身的发展，通过多种渠道为自己创造条件，提高自己的能力。

在技能特征上，合格者中有50%的人不能牢固掌握国家的法律法规，在用到专业岗位的法律知识时，还要从法律书籍中或网络上进行查找。这一部分人在行使行政权力时主要根据领导的指示行事，属于依从承诺型。这一部分人中有30%以上的人存在危机感，并且大多数人认为现有的知识水平同实际工作存在一定差距，对未来的工作和发展不抱有好的预期，对个人与工作、组织的认同性不一致，对待工作既没有积极性，也没有消极性，处于一种得过且过的状态。这部分人虽然具有危机感，但是仍然处于一种发展停滞状态，抱定不求有功但求无过的心态。

2.优秀者的特征

在品德特征上，优秀者注重政治学习和政治理论水平的提高，他们除了通过领导讲话了解政策外，主要通过多种方式的自学，以此提高自己的政治理论水平，且学习频次较高，学习的内容也比较广泛和深入。对待加班加点和繁重的工作很少产生抱怨情绪，认为加班加点属于积极表现的一部分，愿意承担工作责任，热爱本职工作，对领导、组织和岗位有很强的归属感。

在技能特征上，优秀者熟悉国家的法律法规，并能够对公众进行合理解释，依法行使权力，遇到特殊问题能够积极寻找解决问题的办法，独立解决问题，具有较强的自信心和主动性。他们熟悉电子政务，也经常使用互联网处理公务，并且建立了电子网络工作群。在人际关系上，优秀者能够同上级和同事之间保持经常互动，对当前的工作氛围表示满意。

在知识特征上，优秀者中有12人具有大学学历，1人具有硕士研究生学历，1人具有高中学历，他们都曾经在不同级别的培训机构学习过，平时都十分关注与本工作岗位有关的最新知识和政策法规，学习积极性很高。在提高自身文化水平上，主要是通过自己的努力，自己为自己创造机会，如果有多余时间，他们愿意在英语学习上多下些工夫。

3.比较称职者的特征

在知识特征方面，比较称职者具有优秀者同样的特征。在技能特征方面，比较称职者的业务能力超出优秀者平均分0.3分，具有较强的处理政务的能力，具有很强的主动性和灵活性，在对法律的理解和运用以及处理政务的原则性上高于优秀者，但在人际交往能力上低于优秀者，也低于合格者。这部分人都具有大学学历，都明确自己的公务员角色和职责所在，都能够按照规章制度办事，但是忍耐程度低，时常与同事之间保持一定距离，并且经常和同事处于一种竞争状态。在品德特征上，比较称职者对时事政策学习的频次较低，甚至有的处于游离状态，他们更专注的是专业知识水平的提高，理解政策大多是被动接受，缺乏主动性。

（二）少数民族地区基层公务员胜任力的不足之处

由以上分析可以看出，在三个特征、六个维度上，合格者、比较称职者、优秀者三者之间还存在着结构的不平衡性。

1.非优秀者在品德特征上与优秀者相差较远

基层公务员中有70%的人缺乏对党的路线、方针、政策的主动学习，对政府宏观发展目标和方向存在模糊认识，甚至其中一部分人忽视政治路线，只是按照领导的指示进行工作。这说明基层公务员的政治社会化程度较低，对上级领导具有很强的依从性，没有把国家政策内化到自己的行政心理和行政思想中。在具体的行政执行过程中，基层公务员的政治目标低于任务目标，他们成了典型的“政府人”[5]。他们把主要精力集中在对上级指示的执行上，注重制度化和规范化，主动或被动地将自己对事务本身的理解遮掩起来，由此使得行政管理工作只是追求现实结果，忽略了其政治意义和社会价值。诚然，行政执行如果缺乏正确的政治价值观的指导，那么行政执行就会失去权威性和合理性，其公平性也会受到挑战。

2.非优秀者在技能特征上有所欠缺，尤其在人际交往方面不能与同事友好相处

合格者和比较称职者都缺乏奉献精神，在工作中索取多于奉献，在工作互动中有较强的自尊心和自我约束能力。比较称职者的自负性较强，能够熟练运用现代专业技术，喜欢独自完成任务，不乐意他人干涉或者领导直接指挥，对待工作对象也喜欢按章办事，但缺乏灵活性。而合格者的专业性程度较低，对待工作总是不冷不热，以至对同事和工作对象也都抱着相同态度。由此可以看出，非优秀者没有形成一定的群体认同感，对组织还处于离散状态。

3.非优秀者尤其是合格者在知识特征上的整体学习能力较弱

基层组织偏重于组织和建设的学习，对专业知识的学习不够重视。合格者的学习积极性不高，基层单位提供给他们专业知识学习的机会较少，而且在我国少数民族地区基层政府所在地也没有正规的外部教育资源供其使用，外在环境资源的有限性制约了基层公务员学习和发展的机会，使其在学习能力上很难有机会提高。而优秀者和比较称职者基本上是一步到位完成了高等教育的学习任务，在原来的基础上结合实践和网络进行学习，进一步提高自己，其学习积极性远高于合格者，故他们在业务能力方面成绩突出。

三、多渠道培养少数民族地区基层公务员的胜任力

（一）转变行政执行的引导机制

我国少数民族地区基层政府既要履行基本的行政管理职能，还必须承担一定的政治职能。这些政治职能包括贯彻执行党和国家的民族宗教政策、加强民族团结、防范和化解民族矛盾、严厉打击民族分裂势力、构建和谐的民族关系等。因此，基层政府在执行行政决策的同时，还应该注重树立公务员的政治价值观。基层政府的行政执行通常是任务指挥型的，公务员在指挥型控制下形成了墨守成规的办事风格，其认知观念处于满足任务、实现结果的较低层次，看不到行政决策背后所蕴含的社会效益和政治效益。要提高基层公务员的政治素养，使其具有奉献精神，就要树立正确的价值观，就要由任务指挥型向价值引导型转化。在实际业务中寻找行政思想的引导途径，通过增强行政意识、树立行政信念、实现行政理想、规范行政道德，形成系统的行政价值观。在行政价值观的引导下，基层公务员将个人的政治能力贯穿于行政执行的始终，使国家政策在行政价值观的引导下得到贯彻落实，在实际工作中提高政治素养。

（二）引入鲶鱼效应，建立有效的激励机制

少数民族地区基层政府大多处于比较偏远落后的地区，当地封闭的文化和社会环境响着行政效率，社会传统对行政执行的制约非常明显。在民族区域自治制度下形成的对中央和上级政府特殊照顾政策的依赖，也使部分民族自治基层政府在政策执行方面缺乏足够的效力。因此，建立有效的激励机制是提高公务员胜任力的重要途径。打破少数民族地区的封闭性，就需要在内部和外部的行政环境中引入竞争机制，通过鲶鱼效应采取有效的激励措施。鲶鱼效应是指采取有效手段或措施，刺激组织成员积极参与竞争，从而激发成员的潜质，改变以往的行政行为，促进组织变革以提高管理效率的一种负向激励机制。在行政内部环境中建立良性的竞争机制，明确奖惩和考核制度，激发公务员的工作斗志，健全公平制度和监督制度，保障激励机制有效运行。同时，积极鼓励服务对象（民众）参与基层政府的政绩评估，通过电子政务和新闻媒体等媒介，给予少数民族地区民众参与的通道。将民众对行政结果的满意度作为公务员考核的一项指标，以此提升公务员的行政业务能力、人际交往能力、行政技术能力。

（三）塑造支持性工作团队

团队是由具有相互补充技能的人们组成的群体，团队中的成员彼此承诺为他们共同负有责任的绩效目标而努力[6]。少数民族地区基层公务员来自不同的民族和不同的地区，因此公务员团队就具有了明显的异质性，这种异质性在一定程度上对行政管理产生了负面影响。在异质性的团队中要实现行政目标，就需要个体之间相互支持，在相互支持中提高行政管理能力。在团队中公务员完成任务需要相互依赖和信任，任务执行得顺利与否取决于公务员团队内部不同技能、不同特质成员之间能否默契配合。就个人而言，在一个组织中如果下属从实际经验中感受到是上级的支持和重视，每个人感到有价值，那么公务员就会对工作做出积极反应，相应地，领导对成员的和谐协作也感到是一种支持[7]。在工作过程中优秀者、比较称职者和合格者只有做到互动沟通，各个成员之间相互协作，共同承担责任和贡献才智，才能使团队形成强大的凝聚力。因此，少数民族地区基层公务员团队建设要从民族特征和个体特征出发，并根据民族背景和文化风俗以及个体的气质、性格、道德、知识、技能等，组合成相互支持的工作团队。

（四）构建民族地方特色的行政文化

在现代行政管理中，一定的地方文化影响甚至塑造了地方组织的行政思想、行政态度和行政心理。少数民族地区基层政府重在执行中央和上级政府的政策和法规，但是由于因地制宜的需要，少数民族地区的行政管理必然融入一般性的政府管理中，这就使得行政执行具有了民族地方特色。民族文化是维系民族成员的心理纽带，一个地区要建立自己的行政文化，必须继承和融合当地民族文化的优秀部分，同时也要注意移风易俗，将社会主义的革命精神、核心价值、现代管理方式等作为改造基层政府行政文化的因素。在行政思想上，基层政府应以“中华民族为一家”的统一认识，强化公务员的政治意识，加强民族团结，增强行政工作的凝聚力；在行政态度上，要注重公务员之间和服务对象之间的民族平等，协调异质性行政队伍的人际关系；在行政心理上，要培育公务员的价值归属感，使少数民族地区基层公务员在行政管理中有较强的组织认同感，对民族责任和国家责任有辩证统一的认知。基层公务员既是政治的人、行政的人，也是文化的人，通过对文化人形象的塑造，增强少数民族地区基层公务员的责任心，以行政文化的观念和价值从内心促进公务员胜任力的提升。

四、结语

少数民族地区基层政府具有与一般地方政府不同的特征，其公务员也具有与一般政府公务员不同的个体特征。要提高少数民族地区基层公务员的胜任力，首先，运用价值引导型机制，使基层公务员在行政执行中有坚定正确的权威价值观，并将这种价值付诸实践，加强民族团结。其次，运用激励机制促使公务员注重自身能力的提高，给予个体进步和发展的机会，改变自我封闭的不良状态。再次，搞好支持性团队工作，建立和谐的人际关系，做到人尽其才，才尽其用，培养和提升基层公务员的胜任力。最后，通过改造具有民族地方特色的行政文化，形成基层公务员的国家、政府和民族统一，责任一致的行政观念，从观念上提高公务员的认识，从文化建设上提升公务员的胜任力。

[1]杜兴洋，田进.基于公务员胜任力的职业发展路径研究[J].中国行政管理，2011（1）:105-109.

[2]李天太，邱菀华.基于诚信声誉价值观的公务员胜任力模型构建与评价[J].生产力研究，2008（20）：118-120.

[3]郑烨，王明杰，李金龙.少数民族地区公务员胜任力模型建构研究[J].西南民族大学学报（人文社会科学版），2011（3）：35-37.

[4]林聚仁，刘玉安.社会科学研究方法（第2版）[M].济南：山东人民出版社，2008：120.

[5]华涛.“政府人”行为分析之视角转换[J].中国人民大学书报资料中心（公共行政），2004（4）：9-12.

[6]张德.组织行为学（第4版）[M].北京：高等教育出版社，2011：161.

[7]朱国云.公共组织理论[M].南京：南京大学出版社，2003：223.

【责任编辑 李 敬】

2015-02-05

教育部青年基金项目（14YJCZH160）

王志刚（1978—），男，河北石家庄人,教师，硕士研究生，研究方向：政府管理、公共政策。

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2095-7726（2015）05-0041-05