论中国国家主席制度的改革与完善

何建庭，李惟芳

（西华师范大学 政治与行政学院，四川 南充 637000）

论中国国家主席制度的改革与完善

何建庭，李惟芳

（西华师范大学 政治与行政学院，四川 南充 637000）

自1954年我国设立国家主席以来，国家主席在国家政治生活中发挥了重要作用。由于受“文革”干扰，该职务曾经一度被悬空和废止，直至八二宪法颁布并实施后，国家主席制度才重新被确立起来。从现行宪法和政治实践出发，对我国国家主席制度进行分析，同时结合我国实际与时代发展趋势，探索国家主席制度改革，完善国家主席权力结构，对于建立有中国特色的国家元首制度具有一定意义。

国家主席；国家元首；全国人民代表大会

中华人民共和国成立后，中国共产党带领全国人民打破旧的国家机器，建立了社会主义制度，实现了人民当家做主，进行了一系列的政治探索，建立了人民代表大会制度，形成了相对稳定的政治结构体系。在中央层面，由全国人大代表组成全国人民代表大会，选举产生国家主席、国务院总理、最高人民法院院长、最高人民检察院检察长、中央军事委员会主席，通过宪法的形式赋予各个国家机构相应的职权，共同管理国家事务。人民代表大会制度作为我国的根本政治制度，体现了我国的社会主义性质，实现了人民民主专政，是政治体制改革必须始终坚持的基本制度。

自1954年中华人民共和国宪法颁布实施后，我国设立了国家主席这一职务，由于受“文革”干扰，该职务曾经一度被悬空和废止，直到1982年现行宪法颁布实施后才重新设立了该职务。国家主席根据全国人民代表大会及其常务委员会的决定行使职权，在国家政治生活中发挥了重要作用，是国家对内对外不可或缺的国家机构，然而，现行宪法中并没有明确规定国家主席的法律地位。笔者从我国宪法文本和政治实践的角度对国家主席制度进行分析，并结合我国的政党制度，探讨国家主席制度的改革与完善。

一、宪法文本中的国家主席制度

我国现行宪法关于国家主席制度的规定主要集中在第三章第二节的第七十九条至第八十四条中，其中第七十九条规定了主席、副主席的选举及任期，第八十条和第八十一条规定了主席的职权，第八十二条规定了副主席的职权，第八十三条规定了主席、副主席的职权行使期限，第八十四条规定了主席、副主席的缺位处理。

在我国政治生活中国家主席常常被视为国家元首，但是我国宪法对国家主席的性质及法律地位并没有作出明确规定，导致学界对于国家主席是不是国家元首还存在争议，笔者就此谈一下看法。

何为国家元首？国家元首是一个国家实际上或形式上的对内对外的最高代表，是国家主权的实际掌握者或象征，在国家机构体系中实际上或形式上处于首脑地位[1]。我国国家主席在实际上是国家元首吗？根据我国现行宪法规定，国家主席是一个国家机构，国家主席和副主席都由全国人民代表大会选举产生。主席根据全国人民代表大会及其常务委员会的决定行使职权，副主席协助主席工作。可见，主席个人并无任何实质性权力，他的一切权力必须根据全国人民代表大会及其常务委员会的决定来行使，国家主席并不拥有最高权力，他必须服从、执行全国人民代表大会及其常务委员会的决定。国家主席更不可能是国家主权的实际掌握者，真正的国家主权实际掌握者是人民和由人民选举产生的全国人民代表大会。于是我们可以得知，现实中的国家主席不可能成为我国国家元首。形式上的国家主席是国家元首吗？形式上的国家主席与国务院总理、最高人民法院院长、最高人民检察院检察长、中央军事委员会主席都由全国人民代表大会选举产生，国家主席与他们一样，都隶属于全国人民代表大会，国家主席在法律上不可能取得与全国人民代表大会平等的地位，也无权否决全国人民代表大会及其常务委员会的决定。国家主席的职权无法单独行使，其从属于全国人民代表大会，实际上只是全国人民代表大会及其常务委员会职权的延伸，所以从形式上说国家主席也不是国家元首。

到底谁是国家元首呢？中华人民共和国是社会主义国家，实行的是人民代表大会制度，在国家机构设置上坚持民主集中制原则，实行“议行合一”制度。中华人民共和国的一切权力属于人民，人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会，全国人民代表大会及其常务委员会是我国的最高国家权力机关，享有立法权、选举权、监督权等，国家主席配合全国人民代表大会及其常务委员会行使职权。由此可见，国家主席和全国人民代表大会及其常务委员会联合行使职权，缺少其中任何一方都无法使国家政治生活正常进行，因此国家主席和全国人民代表大会及其常务委员会共同行使国家最高权力，他们一起构成我国的最高权力机构。由于全国人民代表大会一般一年只召开一次，所以它的常设机构——全国人民代表大会常务委员会和国家主席一起构成我国的国家元首，故我国的国家元首制度是一种集体元首制度。我国的集体元首制度与我国的社会主义性质相适应，是同我国实际相结合的产物，充分体现了社会主义国家的人民主权原则，因此国家主席实际上是全国人民代表大会及其常务委员会的代表，国家主席和全国人大常委会共同构成我国国家元首。

二、政治实践中的国家主席制度

现行宪法颁布和实施之后，我国先后选举产生了李先念、杨尚昆、江泽民、胡锦涛、习近平五位国家主席，其中李先念、杨尚昆只担任过一届国家主席，没有兼任中共中央总书记和中央军委主席。自江泽民之后似乎形成了国家主席兼任中共中央总书记和中央军委主席的惯例，然而，这种惯例并没有任何法律保障。

中国国家主席制度的更新或变化是同我国改革开放后的政治形势相适应的。我国改革开放初期的根本任务是以经济建设为中心，为了推进党和国家领导体制改革，建设法治国家，在李先念、杨尚昆担任国家主席期间，中共中央总书记和中央军委主席分别由不同的人担任。然而，实践中发现这种设置容易引起领导集团内部的分歧与争执，不利于集中精力搞经济建设，20世纪80年代末期的政治风波也让中国共产党深深感到权力集中的重要性，于是，自江泽民开始，国家主席、中共中央总书记、中央军委主席由同一个人担任似乎已成惯例。

我国现行宪法有一个很明显的特征，就是强调国家主席、中央军委主席等国家机构都在全国人民代表大会的领导之下，因为国家主席和中央军委主席都由全国人民代表大会选举产生。而在现实中由国家主席兼任中央军委主席则明显违背宪法制定的初衷，否则，便没有单独设置中央军委主席的必要，或者完全可以由宪法直接规定国家主席兼任中央军委主席。至于中共中央总书记是否可以兼任国家主席或中央军委主席，则是中国共产党的内部事务，宪法中不应该给予任何规定。然而，在实践中倘若中共中央总书记同时兼任国家主席和中央军委主席，则会导致权力过于集中，不利于全国人民代表大会及其常务委员会对国家主席进行监督。当然，当前中共中央总书记兼任国家主席和中央军委主席制度也有其现实合理性，它适应在当前我国社会转型期间建立一个强势政府的要求，维护了社会秩序，在社会主义民主法治没有完全建成之前，我们还需要一个稳定的政治环境[2]。在政治实践中，国家主席的权威在很大程度上是依靠国家主席兼任的中共中央总书记与中央军委主席的职权来维持的，这就导致国家主席权力来源多样化。在国家主席拥有了相当大的权力之后，就成为国家政治生活中权力最大的机构，实质上已经成为个人元首。政治实践中的个人元首与宪法文本中的集体元首出现了分离，这种分离是由于改革开放后我国经济社会发展迅速、进行多次政治体制改革而导致宪法文本规定的国家主席制度跟不上现实政治发展步伐，以及与时代发展有所脱节才出现的。当然，政治实践中的个人元首制度虽然不符合宪法精神，但是也没有违反宪法。在以后的政治体制改革过程中，应当尽量缩小宪法文本中的国家主席制度与政治实践中的国家主席制度的差距，在改革和完善国家主席制度的同时，使国家主席制度实现宪法文本与政治实践的统一，而这种改革和完善应当在坚持社会主义国家集体元首制度的同时，赋予国家主席相应的个人权力，以树立国家主席的政治权威，发挥国家主席的政治作用。

三、国家主席制度的改革与完善

全国人民代表大会曾于2004年以通过宪法修正案的形式对国家主席制度加以完善，对宪法第八十条、第八十一条关于国家主席职权的规定进行修改，完善了国家主席的公布法律权、荣典权、任免权，增加了国家主席的外事权。这主要是考虑到元首外交是国家交往的一种重要形式，需要在宪法中对此留有空间，通过赋予国家主席外事权，方便我国对外交往，扩大中国在国际地位中的影响。

我国现行宪法于1982年通过，之后曾经三次通过宪法修正案加以修改，然而经过30多年的改革开放与发展，我国社会各方面都发生了深刻变化，旧有政治体制显然难以适应社会发展的要求，需要对其进行相应的改革与完善。我国政治体制改革的一个重要任务就是完善国家主席制度，推进国家主席制度改革，使国家主席制度顺应我国社会发展趋势，并与其他国家机构改革一起构成我国政治体制改革事业。

我国国家主席个人并没有任何实质性权力，他必须根据全国人民代表大会及其常务委员会的决定行使职权，但是全国人大及其常务委员会并非经常召开会议，而对一些突发的紧急重大问题必须迅速加以解决的，就赋予国家主席单独行动和解决这些突发问题的权力，以应对社会公共危机。为了增强国家凝聚力，更好地维护国家和人民的利益，必须优化国家中央机构设置，对国家主席制度进行改革和完善。

改革国家主席制度是一个牵一发而动全身的系统工程，为保证国家主席制度改革的顺利进行，笔者认为应当坚持以下基本政治原则：一是坚持社会主义制度，二是坚持中国共产党的领导，三是坚持人民代表大会制度。只有坚持社会主义这个根本制度，才能确保国家主席制度改革的社会主义方向；只有坚持中国共产党的领导，才能保证国家主席制度改革的正确政治方向；只有坚持人民代表大会制度，才能保证人民民主专政永不变色。在这三者中坚持党的领导是关键。我国是人民民主专政的社会主义国家，实行中国共产党领导的多党合作和政治协商制度，中国共产党是中国特色社会主义事业的领导核心，是正在执政并将长期执政的政党。中国共产党通过对各国家机关实行政治领导、思想领导、组织领导，保证了党的意志在国家社会生活中得到贯彻。中国共产党对人民代表大会的领导是实现党的执政职能的重要保障，人民代表大会的各项工作必须始终坚持党的政策和主张，必须接受党的政治领导、思想领导、组织领导。国家主席由全国人民代表大会选举产生，除了接受全国人民代表大会的监督之外，也必须接受党的领导，遵守党的纪律。国家主席制度的改革与完善，必须始终接受全国人民代表大会的监督和坚持党的领导。

在现行宪法规定的国家主席职权的基础上，可以从以下六个方面改革与完善国家主席制度。

（一）完善国家主席的外事权

宪法规定国家主席享有进行国事活动、接受外国使节的权力，但这仅仅是为了便于我国对外交往而赋予国家主席的象征性权力，难以取得实质性的外交成果。如果赋予国家主席在全国人民代表大会及其常务委员会允许的范围内一定的对外交往的决定权，那么这就对于提高中国国家主席的国际地位，提升我国的国际影响力会有很大的帮助。

国家主席的外事权与中国共产党、全国人大、外交部的外事权有重要区别。国家主席是国家对外的最高代表，其享有的外事权在各个国家机构的外事权中居于首要地位。国家主席在行使外事权时必须积极发展对外友好关系，维护国家利益，必须遵守中国共产党和全国人大的外交政策，不得违背党和全国人大的意志。

（二）增加国家主席的提案权

我国国家主席在设置上只是作为全国人民代表大会及其常务委员会的代表，国家主席个人并没有提出议案的权力，这与国家主席作为国家集体元首的代表地位极不相称。如果赋予国家主席提案权，就可以最大限度地发挥国家主席在政治生活中的作用。

国家主席在国内享有极大的权威与崇高的荣誉，其一言一行对国家政治生活都将产生重大影响，因此国家主席在行使提案权时必须极为慎重。国家主席的提案权与其他国家机关的提案权是有所区别的，国家主席的议案应当是针对有关全局的重大问题而提出的，在行使提案权时应当结合我国实际情况和时代发展趋势，体现党和全国人大的意志或主张。

（三）增加国家主席的提名权

宪法规定国家主席可以提名国务院总理候选人，但却没有规定最高人民法院院长、最高人民检察院检察长的提名程序。笔者认为应当赋予国家主席提名最高人民法院院长和最高人民检察院检察长候选人的权力，形成国家主席之下的国务院、最高人民法院和最高人民检察院并立的政治局面，提高我国司法机关的政治地位，便于三者之间互相监督。

国家主席的提名权必须同党的组织领导相结合，增强党的组织功能，提拔一批赢得党和人民信任的、德才兼备的领导干部，切实做到全心全意为人民服务。国家主席在行使提名权时必须充分考虑候选人的道德修养和综合素质，必须对人民负责，坚持党的用人原则。

（四）增加国家主席的军事权

在当前我国的政治实践中，国家主席兼任中央军委主席的惯例应当由宪法及相关法律确定下来，或者直接废除中央军委的建制，由国家主席直接统帅军队，这样可以避免在可能出现的政治动荡中发生政权与军权分离的情况。国家主席享有最高的军事权，就可以迅速调动军队应对各种突发事件，对减灾救灾、国防、外交等具有重大意义。

国家主席在行使军事权时必须坚持党对军队的绝对领导和党关于军队工作的原则，反对军队国家化的倾向，打造一支让党和人民放心的军队。必须对国家主席行使军事权进行规范和约束，使其在法律规定的范围内行使军事权。对国家主席行使军事权也要建立问责机制，使国家主席不能随意行使军事权，做到其行使军事权是真正为了国家和人民的利益。

（五）增加国家主席的召开国务会议权

国家主席应当参加国家日常的经济、政治等社会活动，成立一个由国务院、最高人民法院、最高人民检察院有关人员及社会团体和相关学者参加的日常性会议，就国内出现的重大政治问题进行讨论和研究，并达成会议共识，供相关机构参考，同时将会议共识交由全国人民代表大会及其常务委员会审议。

国家主席召开国务会议权力的行使必须坚持民主集中制原则，使国务会议成为各民主党派、各社会团体参与政治的又一个政治平台。与此同时，要广泛吸收社会各阶层参与中国特色社会主义建设，增强国家主席在国内政治生活中的影响力。当然，国家主席召开国务会议的权力也必须坚持党的领导，由党来掌握国务会议的领导权，确保党在社会主义事业建设中的核心地位不被动摇。

（六）增加国家主席的监督权

国家主席作为国家集体元首的代表应当享有对国务院及其下属机构、最高人民法院、最高人民检察院的监督、质询、问责的权力，对于没有履行职责和对国家造成重大损失的人员，可以向全国人民代表大会及其常务委员会提请罢免，同时国家主席作为全国人民代表大会及其常务委员会的代表，应当对全国各级国家机构享有监督权。

国家主席的监督权是全国人民代表大会及其常务委员会的监督权的具体体现，代表国家主权对国内一切政治权力进行监督，因此必须以极大的法律效力赋予国家主席监督权。国家主席对国务院各部委、中央各国家机关及其首脑可直接向全国人民代表大会及其常务委员会提请罢免或问责，对地方各级国家机关及其首脑，可以直接问责或者罢免。

四、结语

中国国家主席制度自建立以来经历了多次波折，折射出中国政治体制变迁的历程，改革与完善国家主席制度对我国政治发展具有重大的积极意义。国家主席作为全国人大及其常务委员会的代表，首先，必须贯彻执行全国人民代表大会及其常务委员会的决定，并对全国人大及其常委会负责。其次，国家主席作为一个独立的国家机构应有其独立的职责，增加国家主席职权，提高国家主席在我国政治生活中的地位，对于推进我国政治现代化具有重要意义。最后，国家主席作为一个中央国家机构，应当处理好与其他中央国家机构的关系，实现权限分明、职责清晰，并与其他中央国家机构共同接受全国人大及其常委会的统一领导。

改革国家主席制度要坚持社会主义方向，坚持中国共产党的领导，坚持人民代表大会制度，坚持人民民主专政，这是政治体制改革必须坚持的原则。在此基础上进行积极探索与创新，使国家主席制度与时代发展同步，做到权为民所赋，权为民所用，在实现中华民族伟大复兴的征程中，改革与完善国家主席制度，形成具有中国特色的国家元首制度。

[1]王浦劬.政治学基础（第2版）[M].北京：北京大学出版社，2006:205.

[2]塞缪尔·菲利普斯·亨廷顿.变化社会中的政治秩序[M].上海：上海人民出版社，2008:69-70.

【责任编辑 李 敬】

Abstract: national chairmanship; the state headship; the National People’s Congress

On the Reform and Perfect of the Chinese Chairman System

HE Jianting, LI Weifang

（ School of Politics and Administration, China West Normal University, Nanchong 637000, China）

Since the establishment of Chinese National Chairmanship, it has played an important role in our national political life. Owing to the “cultural revolution”， it was ever abandoned, the position has been vacant and nullification until the promulgation of the Eight Two Constitution, the chairmanship system has been set up again. This paper tries to analysis chairmanship system and to reform and perfect the Chinese National Chairmanship system from the view of the living constitution and political practice. Based on the practice of the our nation and the tendency of the times development, it has certain significance for the establishment of the state headship system with Chinese characteristics to explore on the reform of state president system and perfect the president power structure.

2015-01-04

何建庭（1990—），男，安徽宿松人，硕士研究生，研究方向：中外政治制度；李惟芳（1990—），女，安徽霍山人，硕士研究生，研究方向：政府经济学。

D034

A

2095-7726（2015）05-0001-04