英国义务教育公共财政投入模式研究

刘娜娜

摘 要：任何国家的农村义务教育政策必然是该国国家公共政策的组成部分，任何国家的农村义务教育财政体制也必然是该国国家财政体制的组成部分。研究英国农村义务教育的投入模式，首先要着眼于英国的教育财政体系研究，这对完善我国农村义务教育投入模式具有现实意义。

关键词：英国义务教育；农村教育；公共投入模式

中图分类号：G526.7 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2015）02-0160-02

英国行政体制的主要特征是“议会主权”。即在宪法下，议会立法权是无限的，但最终真正掌握权力的是英国政府，尤其是既作为议会多数党领袖，又作为政府首脑的首相。相比而言，英国首相拥有的实权远远大于美国总统。英格兰和威尔兰实行两级地方政府体制，设郡和区。英国中央政府监督、控制地方政府最主要和最有效的手段是立法和实行财政控制，同时，在法律和财政的权限内地方政府拥有一定的自主权。

一、英国教育财政的特点

1.英国大部分教育经费由地方教育当局负担，中央对地方教育经费提供补助，英国教育经费由中央和地方共同负担，但英国中央政府一般只直接负责高等教育的财政，基础教育、成人教育及其他类型的教育经费主要由地方教育当局负担，中央政府对地方教育当局给予补助。

2.教育财政立法包含在普通的教育法之中。由于所属法系、立法传统和习惯的差异，英国没有制定像日本的《义务教育费国库负担法》或美国的《1984年拨款法》等专门的教育财政法，其有关教育财政的内容都包含在其他的教育法之中。教育财政作为教育立法内容的一部分，成为国家加强对教育改革与管理的手段。英国几部有重大影响的教育法案，如初等教育法、巴尔福法、费舍法等都有这一特征。

3.不同类型的学校，经费来源不同。英国实施中等教育的学校有公立中学和独立学校系统的“公学”，即私立学校；高等教育有大学、公立高等教育学校及私立大学。公立中学的经费主要来自地方教育当局，而私立中学的经费主要来自学费、私人捐款和其他资助。

二、英国义务教育财政体制演变过程

在基础教育领域，1870年英国颁布初等教育法及一系列有关法案，提出普及初等教育，由于政府投入不足，致使普及初等教育难以落实。直到1891年，随着中央补助金的不断增加，才真正地实现了普及初等义务教育。1988年的教育改革法确立了“直接拨款学校”政策。根据规定，这类学校的办学经费主要由教育科学大臣通过中央拨款的形式向学校直接提供，地方教育当局负责提供学校的基建、交通以及学生福利方面的费用。1991年，随着直接拨款学校数目的不断增长，英国政府对中小学教育体制进行了新的改革，通过了1993年教育（学校）法。通过设立“学校基金处”，取代原来教育部对学校的直接拨款。学校基金处由10—15名成员组成，由国务大臣任命，其中大部分来自教育以外的工商业界。义务教育通常是地方行政当局的职责，但中央政府在义务教育的总开支中要占到50%左右的份额，其余的由地方政府以税收的形式来弥补，学费与捐赠仅占到8%左右，这是1902年教育法所确立的英国教育行政管理的独特之处—中央和地方共同合作的“伙伴关系”。1965年以后.中央政府的负担升至60%，地方税收和学费与捐赠分别降至36%和4%，与美国中央政府主要以专项补助给与州和地方学区以资助不同，英国中央政府主要采取“税收资助拨款”的一揽子形式。它不指定资金的用途，但在资金的使用上仍然施以监控。各个地区因经济水平的不同所得到的中央政府的拨款数量也不同。从比例上看，英国中央政府财政转移支付的力度大于美国联邦政府。英国地方教育管理体制的主体是地方教育当局。地方教育当局是负责本地区有关教育事务的法定机构，也是英国地方一级的行政机构。日前，英格兰和威尔兰地区的地方教育当局共有117个。在20 世纪80年代之前，学校始终是地方教育当局的行政单位，中央政府对教育的话语权比较弱。自1980年的教育法颁布实施以来，学校董事会的权力逐渐加强，学生家长、教师的发言权在不断加大，地方教育当局的权限有所削弱。同时，中央政府也与学校之间建立起了更为自接的联系。1988年的教育改苹法以及20 世纪90年代以来的几项重要的教育立法.都进一步奠定了这一变化趋势。

三、以州、郡级政府为主的基础教育财政管理体制

在英国，素有“规定了战后英国教育发展的基本方针和政策”之称的1944年教育法，提出了基础教育管理体制的基本框架，即“设立全国性的教育领导机构教育部（后几经调整，现称教育与就业部），教育部长通过所属地方教育当局有效贯彻国家关于提供各种类型的全面教育的政策”；“郡和郡自治市的议会为唯一的地方教育当局，……地方教育当局对本地区各种类型的公共教育设施负有法律上的责任”；“地方教育当局的职责，如为学生提供免费医疗、牛奶、午餐及其他点心，为生理缺陷的儿童提供特殊教育，为公立学校的学生提供生活补助费……”等等。

可以说，基础教育的地方自治在英国有着悠久的历史。郡议会作为地方自治体的最高机关，也是地方的教育行政当局，兼有决议和执行两种职能，具有行使本地区基础教育（包括初等教育、中等教育）和继续教育的行政权限和义务，即我们通常所称的“地方教育当局”。地方教育当局通常设有教育委员会、教育局等地方教育行政机关，并委托他们具体行使教育行政职责。

英国基础教育的财政管理体制因中小学的类型之异而呈现出几种不同的体系，其中占主导的公共教育体系，是由地方教育当局开办的、占绝大多数的郡立学校及由各教派为主的民间团体主办的民办学校共同构成，他们基本上都由地方教育当局提供经费，包括人员经费、公用经费、专项经费和基建投入等；另外，还有由预备学校和公学为主构成的独立学校系统，他们一般不接受公共教育经费补助。但自20世纪80年代以来，英国政府开始推出一项“辅助学额计划”，以向部分私立学校拨款的方式，为那些原本进不起独立学校的儿童提供进独立学校的学费资助；再者，作为1988年教育改革法实施的直接结果之一，越来越多的公立学校陆续选择脱离地方教育当局的控制而直接接受教育大臣从中央下拨的办学经费独立办学，成为“中央直接拨款学校（the Grant Maintained Schools ）”。

四、中央财政转移支付与地方税收：基础教育经费的主要来源

英国的地方教育经费主要来源于中央的转移支付及少量的地方税，英国用于基础教育的财政拨款，一部分拨给中央一级的教育行政机构并由其支配使用，还有一部分就是通过直接拨款和税收资助拨款等形式拨给地方当局，再由地方当局从中拨出一部分连同地方税收及其他来源的经费一起作为地方教育经费。基础教育经费是英国地方教育经费的主体部分。

五、基础教育经费预算与拨款方式

英国政府十分重视对基础教育财务工作的管理，其最重要的特点是抓预算管理，这样，就从根本上保证了教育经费的使用效率。英国地方教育当局所制定的财务管理纲要，把整个财务管理分解为四个阶段，即预算评议：对上一年度财务计划执行情况进行分析，以了解经费支出的类型，并发现问题，提出解决问题的办法；预算预测：对下一年度所需经费进行预测，使对经费的需求建立在有效基础上；预算编制：尽管经费往往以增量方式表述增长，但一般仍采用“零基预算”的方法，这是因为，此法重视预算是否满足事业的要求，且人为因素较少：预算管理：这是一项跟踪整个预算执行过程的财务控制和监测过程，将财务管理作为整个学校管理的一个重要组成部分的体制保证。

目前，英国地方教育当局的中小学拨款采用两种方式，一是实行公式拨款，即以学生人数加权测算拨款数额，此部分拨款一般为全部拨款数的75%；二是采用专项拨款办法，其中又分为限额和非限额两种拨款形式。具体分配与拨款程序为以下方面。

第一步：编制本地区教育总预算，即全部经费的预算计划，包括实际下拨给学校的部分、地方教育当局统一支配与本身的支出等；

第二步：计算由法律规定由地方教育当局集中掌握部分的经费数，包括基建经费、教辅人员拨款、师资培训经费、职教经费等；

第三步：计算地方教育当局被授权集中使用、但非法定权利的经费部分。此部分经费又分两种情况：（1）按实际需要拨款而无限额规定，如学校午餐补贴、地方教育当局本部留用经费、教师提前退休补偿金、督导与咨询经费、家校交通补贴等。（2）有限额规定的部分，包括房屋维修、不动产保险、由地方教育当局组织的课程开发与师资培训经费、特殊教育经费、学生护路员、心理咨询和护理人员经费、校服补贴等。

从第一步的教育总预算中扣除第二和第三步中计算的总和，即为直接下拨给学校的中小学总预算。按公式标准分配的经费一般占拨给学校经费的75%左右，是学校最基本的运行经费。除了按公式分配的基础教育经费以外，英国有关学校校舍保养、维修、能源、卫生等方面的拨款标准按具体情况确定。

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[责任编辑 柯 黎]