特大型城市上海生态化转型发展的路径与重点举措*

王祥荣 谢玉静 蔡元镔 钱敏蕾 李 响 徐艺扬

0 引 言

纵观人类文明的发展，已经历了浅黄色的原始文明、深黄色的农耕文明和黑色的工业文明3个阶段，目前正在过渡到生态文明阶段；生态文明对人类与自然界的互惠共生、协调发展提供了最佳路径[1]。与原始文明、农业文明和工业文明相比，生态文明具有3个重要的特征：较高的环境保护意识、可持续的经济发展模式、更加公正合理的社会制度[2]。生态文明观念是人类对传统工业文明所带来的一系列危机进行深刻反思的产物， 这对于饱受资源环境压力约束、处于转型期的我国城市发展尤为重要[3]。“十一五”期间， 全国有一千多个县（区、市）开展了生态县（区、市）的建设。生态省、市、县建设和生态文明建设试点促进了区域的转型发展， 实现了由环境换取增长向环境优化增长的转变， 有效促进了生态环境、经济发展、社会进步的良性互动和良性循环[11]。

党的“十八大”报告进一步从“五位一体”的战略高度和中华民族永续发展的大局出发，系统地提出了我国生态文明建设的目标和任务，党的十八届三中全会又进一步明确了“建立系统完整的生态文明制度”的具体要求，为今后一段时期加强我国生态文明建设指明了方向。目前， 国内已有多个省（市） 编制了“生态文明建设规划”， 或专门进行了生态文明指标体系的研究。作为中国改革开放的排头兵，特大型城市上海近年来在加快经济结构调整，推进社会经济和生态环境协调发展，提高城市发展质量等方面做出了积极探索和实践，为推进城市生态化转型发展进行了积极探索, 最近更是提出了“全球城市”与“全球科创中心”的发展目标， 并进一步落实在新一轮城市总体规划编制中。面对未来日益严峻的资源环境压力和挑战，以及公众日益强烈的对生活环境质量的诉求，上海应以生态文明建设为基本抓手，围绕“创新驱动，转型发展”主线，加强“生态文明建设规划”编制和实施的力度，研究全球城市的发展范式、内涵与体系[5]，率先走出一条特大型城市生态文明建设的新路子。

1 上海市生态环境建设现状分析

1.1 经济、社会与环境发展

早在20世纪末， 上海就已提出城市发展的战略目标是搞好城市合理布局、完善城市基础设施、改善环境质量， 促进经济、社会与生态环境协调的可持续发展， 建设“天更蓝、气更净、水更清、地更绿、居更佳”的国际性生态城市，其途径与措施包括了结构调整、功能建设和城乡生态关系的协调措施等方面[6]。近年来，上海市积极应对国际金融危机的严重冲击和自身发展转型的严峻考验，努力摆脱传统发展模式的束缚，经济社会保持持续平稳健康发展，经济发展方式转变迈出实质性步伐，环境保护与生态建设有了明显进步。

（1）经济发展方式转变取得实质性进展

经济增长的质量与效益明显提高，全市生产总值年均增长8.8%，2013年突破2.3万亿元，地方财政收入从2007年的2 103亿元提高到2012年的3 744亿元，单位生产总值能耗“十一五”期间下降20%，近两年再下降10.5%，主要污染物排放量超额完成削减目标。

其次，产业结构调整成效明显。2012年全市第三产业增加值占全市生产总值的比重提高到60%，战略性新兴产业规模突破1万亿元，大型客机等一批国家重大项目落地。经济发展对投资拉动、房地产业、重化工业、加工型劳动密集型产业的依赖减弱，消费对经济增长的贡献率上升到70%以上，房地产业增加值占全市生产总值的比重从2007年的7.7%下降到2012年的5.4%，5年淘汰高污染、高能耗落后产能4 760项。

图1 上海市环保投入动态变化 （单位：亿元人民币/年）

同时，科技创新能力明显提高。张江国家自主创新示范区启动建设，上海光源、光刻机研制等取得重大突破，全社会研发经费支出相当于全市生产总值的比例达到3.16%。知识产权创造、运用、保护、管理全面加强，每万人口发明专利拥有量达到17.2件。人才发展环境进一步优化，高层次人才不断集聚。

（2）民生改善与城乡统筹得到同步推进

上海市坚持民生优先导向，把转型发展与改善民生有机结合起来，不断加大民生投入，着力加强和创新社会管理，人民生活水平明显提高。城市和农村居民家庭人均可支配收入分别从2007年的23 623元、10 222元提高到2012年的40 188元、17 401元。覆盖城乡的社会保障体系基本建立，“职保”、“镇保”和“新农保”人均养老金分别提高90%、89%和192%，最低工资标准、城镇和农村低保标准分别提高73%、63%和84%。养老服务体系不断完善，养老床位增加到10.6万张，社区居家养老服务覆盖27.2万人。住房保障体系基本形成，累计开工建设和筹措各类保障房83万套，竣工47万套，拆除中心城区二级旧里以下房屋332万m2。社会管理创新进一步加强，社区事务受理服务中心、卫生服务中心、文化活动中心实现街道乡镇全覆盖，实有人口、实有房屋全覆盖管理基本实现，重大事项社会稳定风险评估制度全面推行，分级分责化解社会矛盾、信访事项核查终结等制度建立实施，平安建设深入推进，社会保持和谐稳定。

同时，上海市始终把统筹城乡发展放在重要位置，推动建设重心向郊区转移，加快建设现代化基础设施体系，加强和改进城市管理，推进社会主义新农村建设，城乡一体化发展取得重大进展。枢纽型、功能性、网络化基础设施体系基本建成，洋山深水港区三期工程、浦东国际机场二期扩建工程、虹桥国际机场扩建工程建成运营，虹桥综合交通枢纽投入使用，京沪高速铁路上海段、沪宁城际铁路、沪杭客运专线、金山铁路建成通车，轨道交通运营线路从2007年的263km增加到2012年的468km。青草沙水源地原水工程全面建成。智慧城市建设加快推进。郊区新城规划调整修编基本完成，重点新城建设加速，小城镇发展改革试点稳步推进。农业投入加大，累计建成设施粮田129.8万亩、设施菜田20.3万亩。稳定和完善农村土地承包关系，有序推进农村集体经济组织产权制度改革。生态补偿机制初步建立，对财力困难区县的财政转移支付力度进一步加大。

（3）环境优化、经济发展迈出坚实步伐

上海市环保投入始终保持在全市GDP的3%左右（图1），并通过滚动实施了5轮“环保三年行动计划”，全面推进各项环保工作，环境保护优化发展迈出了坚实的步伐。

一是污染防治能力水平得到大幅提升，环境基础设施建设逐步赶上城市化步伐。在人口、经济保持较快增长的情况下，上海市超额完成了“十一五”减排目标，COD、SO2排放量减排比例分列全国第一和第二，实现了主要污染物排放量与经济增长的脱钩；截止2011年，全市污水处理厂建成53座，污水处理率达到84.7%；全市基本实现了电厂脱硫全覆盖，关停了178.4万kw燃煤电厂小机组，配套落实了脱硫石膏综合利用项目，燃煤电厂总装机容量的50%已安装脱硝设施；2012年，生活垃圾无害化处理率达到91.5%，密闭化、集装化中转运输体系投入运行；工业固体废物综合利用率保持在95%以上，危废得到妥善处置，电子废物收集、交投、处置利用网络系统初步建立；绿地林地建设得到大力推进，全市人均公共绿地从2007年的11.5m2提高到2012年的13.2m2左右，森林覆盖率从2007年的11.63%升至2014年的14.04%[7]，但上海的森林覆盖率在全国还处在较低水平，与东京、纽约等国际大都市相比有较大差距。资料显示，北京的森林覆盖率为36.7%，重庆为35%，杭州为64%，广州为44.4%；日本东京的森林覆盖率为33%，英国伦敦为34.8%，美国纽约为24%[8]。

二是环境综合整治取得明显成效，涉及民生的环境问题和局部区域环境矛盾得到有效缓解。水源地建设和保护取得重大突破，青草沙水源地基本建成，四大集中式饮用水源保护区范围进行划定和调整，中小取水口归并调整和小水厂关闭进入收官冲刺阶段。河道水环境整治取得重要阶段性成果，基本完成苏州河环境综合整治，中心城骨干河道整治和郊区“万河整治”行动取得明显成效，大范围的河道黑臭问题得到基本解决。影响景观和近地面空气质量的重点污染源整治取得实质性进展，累计完成了6000多台燃煤锅炉的达标改造或清洁能源替代，新车提前实施国IV机动车排放标准，高污染车辆限行和淘汰有力有序推进，全面完成了加油站系统油气回收工作，中心城区扬尘污染控制取得明显成效。噪声污染治理取得进展，完成了近900个快速道路沿线噪声敏感点治理。区域污染矛盾和环境信访得到有效缓解，先后完成了吴淞、桃浦、吴泾等传统工业区环境综合整治，启动了金山卫化工集中区域、宝山南大等区域环境综合整治。农业和农村环境保护得到大力推进， 592个村开展了村庄改造，化肥农药施用总量逐年下降，畜禽粪尿综合治理、秸秆禁烧工作取得积极进展。

图2 上海市大气环境保护情况

三是环境保护优化经济作用逐步显现，产业结构布局调整和生态化改造稳步推进。工业区环境综合整治不断深化，根据区域特点逐步探索出以污染治理、结构调整技术升级、整体调整转型为重点的整治模式。工业向工业园区集中走出坚实一步，基本杜绝了104个工业区块外新建有污染的工业项目，工业区环境基础设施建设和环境管理体系得到进一步完善。污染企业结构调整加快步伐，累计实施产业结构调整项目3 000多项，完成了涉铅企业整体淘汰，全面退出铁合金、平板玻璃生产，基本关停小化肥、小水泥、小冶炼企业，调整压缩了电镀、铸造、锻造、热处理、零星化工、纺织印染等企业。工业、农业、社区等低碳、循环经济、清洁生产试点逐步展开，金桥出口加工区、莘庄工业区等已创建成国家级生态工业示范园区。重点领域、重点区域逐步开展绿色发展、低碳发展、循环发展试点探索。

四是环境质量总体稳中趋好，烟尘排放总量已控制在10万t以下，环境空气中SO2、NOx和可吸入颗粒物浓度排放总量逐年下降（图2）。2012全市环境空气质量（API）优良率达到93.7%。但是随着城市化、工业化和机动化的快速发展，以细颗粒物（PM2.5）为代表的复合型空气污染问题日益突出。地表水环境质量总体有所好转，城乡河道基本消除黑臭。2012年，作为本市主要出境控制断面的黄浦江杨浦大桥断面的化学需氧量浓度与2007年相比下降了25%。

1.2 上海生态化转型发展面临的瓶颈问题

改革开放30余年以来，上海经历了快速工业化和城市化，在城市人口、经济、结构、功能、布局等多重发展因素的叠加下，上海的资源环境及生态保护面临日益严峻的挑战，具体表现在：

（1）城市规模的承载力匹配矛盾凸显。到2013年底，上海市建设用地面积达到2 961km2（占全市面积51.3%）；全市常住人口已突破2 470万，能耗总量超过1亿t标准煤，均位于世界主要城市前列。城市与人口规模的持续扩张，直接导致城市污染物排放超载，造成地表水富营养化、大气灰霾、土壤地下水污染等环境问题难以彻底解决；同时也使得河湖、湿地、农田、滨海等生态空间不断受到挤压、蚕食，生态功能退化，城市热岛、内涝、声光污染等城市生态问题日趋严重，城市生态系统健康面临威胁。

（2）生态风险的布局性问题有待解决。全市近5万家工业企业中，70%以上散布在104个工业区块外，产值占比不足30%。全市1228家化工企业，亿元产值以下企业约有77%，且大部分位于工业区外。中心城区以及郊区新城周边仍有不少高污染企业，厂群交错。以杭州湾石化产业带、宝钢基地为代表的大型产业基地集约发展，与周边区域城镇发展缺乏规划统筹与协调；高桥石化区常年来厂群矛盾不断，环境事故多发；吴泾工业区地处城市近郊，松江、闵行等部分工业园区与黄浦江上游水源二级保护区交叉重合。长江口中下游沿江沿岸仅国家级和省级开发区约近200家，平均每10km沿江就有重化工业园区布局，长江口水源地风险存在战略隐患。

（3）环境问题的结构性矛盾日益突出。2012年上海工业产值中重工业占比超过70%，其中以钢铁和石化为代表的重型产业，产值约占全市20%，能耗却占全市55%、大气污染物排放占30%。全市以煤为主的能源结构加大了大气污染减排难度，目前全市煤炭消费总量占全市一次能源消费比重仍高于45%，可再生能源占比却不足1%。以煤为主的能源结构，以及以重化工为主的工业结构直接导致全市单位面积一次PM2.5排放强度达到北京的3—4倍，比纽约、伦敦、巴黎等类似国际大都市排放强度高出十几倍到几十倍。

（4）生态文明制度体系有待构建完善。目前仍存在环境生态保护在宏观决策体系中的全过程参与程度不足，解决环境问题的规划相容性矛盾突出，环境法规体系不完善，环境责任机制不明，环境执法依据不足、力度不够；资源环境市场机制不健全等问题。

1.3 面临的机遇

今后5年，是上海加快实现“四个率先”、建设“四个中心”的关键时期，也是突破资源环境瓶颈、推进“创新驱动，转型发展”的重要阶段。上海的环境保护既面临转型发展期资源环境矛盾凸显的严峻挑战，同时也迎来了国家建设生态文明重大战略的大好发展机遇。

（1）发展阶段已步入后工业化时期，为上海生态化转型打下物质基础

上海是中国近代工业发源地之一，也是重要老工业基地之一。改革开放以来，特别是近年来，上海按照建设“四个中心”和现代化国际大都市的目标，着眼于产业能级提升，加快先进制造业和现代服务业发展，努力突破资源、能源、环境约束，产业逐步走上了科技创新、要素集约、结构优化、协调发展的道路。根据2012年中国社会科学院发布的《中国工业化进程报告1995—2010》表明，我国工业化进程已总体步入工业化中后期，而上海、北京等发达地区则率先进入以高新技术产业支撑为主体、制造业经济转向服务业经济转变的“后工业化时期”。

在后工业化时期，上海将进一步加快创新驱动、高端提升的工业化发展道路；进一步促进资源能源节约，实现集约高效发展；进一步提高服务能力和水平，发挥服务经济的支撑和促进作用，从而为推进生态文明建设奠定了良好的物质基础。

（2）低碳经济与生态文明浪潮兴起，为上海生态化转型创造历史机遇

近年来，随着经济全球化不断深入，国际产业转移加快，低碳经济、低碳发展逐步兴起。2009年12月全球哥本哈根气候变化峰会的召开，使低碳经济进一步成为全球各国和区域间争论的热点，低碳发展模式逐渐成为当前实践可持续发展的重要途径。上海作为国际化特大型城市，积极参与全球化合作与竞争，大力发展低碳经济、努力实现低碳发展，是上海今后融入全球、提升国际竞争力的重要途径。

同时，党的“十八大”独立成章、进一步提出了“五位一体”的中国特色社会主义生态文明建设格局，在全国范围内掀起了建设生态文明的热潮。作为地处全国经济最发达地区的上海市，将顺应潮流，抓住历史机遇，有责任、有条件、也有必要走在全国生态文明建设的前列，树立特大型城市生态化转型的实践典范。

（3）四个中心和自由贸易区的建设，助力上海生态化转型

2007年，上海市提出了建设“国际经济、金融、贸易、航运中心”的“四个中心”目标。近年来，“四个中心”建设取得重大突破。金融中心建设进展顺利，股指期货等金融创新顺利推进，大型商业银行二总部、上海清算所等功能性机构加快集聚，各类金融机构数量、金融市场交易规模快速增长，股票市场、期货市场规模跃居全球前列。航运中心建设取得新突破，启运港退税等一批先行先试政策启动实施，上海港集装箱吞吐量连续3年位居世界第一，浦东国际机场货邮吞吐量连续4年位居世界第三。贸易中心建设步伐加快，关区和本市进出口总额分别达到8 013亿美元和4 368亿美元，商品销售总额达到53 795亿元，社会消费品零售总额年均增长13.8%。

中央也对上海市未来发展高度关注，十八大以来，习总书记对上海的要求是成为全国的“排头兵和示范区”，李克强总理则希望上海打造经济“升级版”，国务院常务会议原则通过了《中国(上海)自由贸易试验区总体方案》，这标志着上海自贸区将成为国内首个符合国际惯例的海关特殊监管区。28km2的上海自贸区的建立是为上海乃至中国带来发展红利，是中国积极主动对外开放的“试验田”，或将成为撬动中国新一轮改革开放的支点，对上海的“四个中心”建设更是起到推波助澜的作用。

“四个中心”建设的顺利推进，使上海市的城市基础设施和服务功能不断完善、城市形象及国际影响力持续提升。自由贸易区的确立为上海未来发展指明了新的方向，也为生态文明建设奠定了良好的政策与规划导向基础，使上海推进生态文明建设明确了的行动方向。

2 特大型城市上海生态化转型发展的路径

2.1 上海特大型城市生态文明建设的目标

以党的“十八大”报告中“生态文明”精神为指导，围绕上海市“创新驱动、转型发展”的主线，坚持生态文明引领和低碳发展的理念，分阶段建立上海市生态文明建设的近、中期目标，展望未来，提出具有针对性、可操作性和前瞻性的重要措施，使上海市的生态化转型真正成为政府主导、公众自觉并有效参与的行动，进一步提高上海市生态文明建设质量，将上海发展成为多层次、富有吸引力的宜居宜业城市。

到2020年，生态化转型的内涵包括城市生态环境基本实现清洁、安全、健康，在资源节约型、环境友好型社会的建设中取得重大进展。形成节约资源和保护环境的空间格局、产业结构、生产方式、生活方式，走出一条符合特大型城市特点的绿色发展道路，形成一套适合上海市生态文明建设工作的体制机制，共建“生态上海”；主体功能布局基本形成，资源循环利用体系初步建成。森林覆盖率提高到20%，生态系统稳定性增强，人居环境明显改善，城市可持续发展能力得到有效提升，幸福指数稳步提升，将上海打造成为低碳高效循环、生活品质高、生态环境质量良好的统筹、创新、发展之城。

特大型城市上海生态化转型路径如图3所示。

2.2 上海特大型城市生态文明建设的指标体系框架

在国内外现有研究基础上，结合上海市各领域“十二五”规划中相应的评价指标，通过专家咨询，最终确定了5项约束性指标、11项预期性指标，共计16项指标，从规模控制、布局优化、结构调整和体制改善4个方面构建了上海特大型城市生态文明建设评估指标体系框架（表1）。以上海市各领域“十二五”规划为依据，借鉴国际生态文明建设先驱的特大型城市伦敦[9]、巴黎、纽约[10-11]、东京[12]、香港[13]的发展经验，确定了上海2020年生态文明建设的阶段性目标，如表1所示。

3 上海市推进生态化转型的重点举措

为建设资源节约型、环境友好型城市，保障城市生态环境清洁、安全、健康，形成与上海国际经济、金融、贸易、航运中心相匹配的城市生态文明格局，建议以“控制规模，调整结构，优化布局，创新体制”为核心，着力推进以下重点举措。

（1）控制规模，维持生态承载安全水平。树立“底线思维”，建立“倒逼机制”，明确城市人口、建设用地合理发展规模，严格实施规模控制，以资源环境承载力控制城市发展规模；强化技术、结构、工程、管理的节能减排措施，以节能减排措施控制资源消耗与污染排放规模，降低能耗、碳排放和污染物排放强度。

表1 上海特大型城市生态文明建设评价指标体系框架

（2）优化布局，加强区域空间环境管制。划定城市生态保护红线，建立空间准入、效率准入和环境准入机制，加强空间环境管制，实行不同区域的分类指导、分区管理；推进工业用地、农业用地集约节约利用，提高空间利用效率；完善城乡生态网络空间体系，构建生态安全格局；合理调整城市功能布局，促进生产、生活、生态格局协调。

（3）调整结构，加快转变经济发展方式。强化环境准入和效率准入，制定重点行业清洁生产和环境排放标准，提升工业园区环境管理水平，加快淘汰落后产能，推动产业轻型化转变，优化产业结构；促进农业向规模化、集约化经营模式转变，加强农药、化肥施用控制，推动绿色、循环农业发展；开展清洁能源替代，增加天然气、外来电力比例，促进可再生能源利用，优化能源结构，实施低碳发展战略。

（4）深化治理，提升生态系统服务功能。进一步完善环境基础设施，推动长江三角洲空气污染区域联防联控，开展地下水污染评估与防治，推进生活垃圾分类收集，构建系统、协调的水、气、固废污染防治体系，探索饮用水水源地安全战略；健全土壤污染控制法规、标准和技术规范，推进典型土壤污染场地整治修复工作；加强自然生态保护区和湿地的保护力度，拓展生物多样性基础空间，深化推进崇明生态岛建设；加强近岸海域生态保护，逐步改善近海海域生境质量；完善绿地林地系统建设，提升城市生态安全与服务功能。

（5）强化引导，培育绿色低碳生活方式。加强生态文明宣传和教育，推广生态价值与生态行为观，培育绿色消费与生活方式；加强政府组织与引导，构建政府、企业、社区等多层次、全方位生态文明公共参与平台，完善参与机制；强化NGO等社会组织的社会监督、宣传引导作用。

（6）完善规划统筹协调机制，保障生态化转型顺利实施。丰富完善新一轮城市总体规划体系，将生态保护红线、空间分区环境管制、主体功能区划等内容融入到新一轮城市总体规划的修编中，使环境保护、生态建设在规模设定、空间布局、结构调整上真正纳入城市规划建设体系中，成为社会经济发展和产业布局的门槛要求。为此，建议探索建立国民经济和社会发展规划、土地利用规划、环境保护规划、城市总体规划等“多规统筹”协调机制，涵盖规划研究阶段的征询机制、规划编制阶段的信息共享机制、规划实施阶段的反馈机制，以及规划修订阶段的协商机制等，将生态文明建设融入经济、政治、文化、社会建设各方面和全过程，保障特大型城市上海的生态化转型得以顺利实施。

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