廉政建设中政府与公民合作治理伙伴关系构建

◎周 伟 （西北政法大学政治与公共管理学院，陕西西安710122）

廉政建设中政府与公民合作治理伙伴关系构建

◎周 伟 （西北政法大学政治与公共管理学院，陕西西安710122）

重塑廉政建设中政府与公民之间的关系，促进交流与协商，加强互动与合作已成为当今世界各国加强廉政建设和深入开展反腐败斗争的必然趋势。根据我国廉政建设的需要和公民参与廉政建设的需求，客观认识我国廉政建设中政府与公民合作治理伙伴关系构建的必要性与可行性，实现我国廉政建设模式和腐败治理模式的转型与创新。我国廉政建设中政府与公民合作治理伙伴关系构建的路径在于：转变传统观念，形成合作共识；建立信息共享平台，实现信息共享，建立回应与协商机制，促进交流与协商；建立参与制度与保障机制，确保合作的制度化与稳定性，

廉政建设；政府；公民；伙伴关系；合作治理

腐败既是一个历史性问题，同时也是一个现实性和世界性问题，一直被视为“政治之癌”与人类社会健康发展的痼疾。进入21世纪，腐败已经成为当今世界各国政府和民众普遍关注的热点和焦点问题之一。世界各国政府已把加强廉政建设和深入开展反腐败斗争作为维护本国政治与社会稳定，促进经济与社会可持续发展的一项重要政治任务。而廉政建设又是一项极其复杂系统的工程，需要社会各个方面的参与和支持。其中公民社会的广泛参与与支持是一支极其重要的力量。从西方各国廉政建设和腐败治理的思路和过程来看，各国政府在加强内部制度建设的同时，积极寻求和展开与公民社会的合作，而且实践已经证明，政府与公民在廉政建设和腐败治理过程中的合作达到了预期的目的和效果。世界上清廉指数较高的国家大都是在廉政建设过程中高度重视政府与公民合作治理的国家。

进入新世纪，一方面，我国正处在行政体制改革不断深化，经济体制逐步转轨和社会结构调整的大变革时期，由于制度与机制的不完善使我国仍处于腐败的易发、频发时期，反腐倡廉建设仍面临着艰巨的任务；另一方面，随着我国公民社会的日益发展和成熟，公民的权利意识、参与意识和参与能力不断提高。公民要求参与和加强廉政建设的呼声日益高涨。在此种情况下，新时期我国加强廉政建设和深入开展反腐败斗争，就要在总结我国廉政建设和反腐败斗争经验和教训的基础上，借鉴西方各国经验，积极构建廉政建设中政府与公民合作治理的伙伴关系，实现我国廉政建设模式和腐败治理模式的转型与创新。

一、廉政建设中政府与公民合作治理伙伴关系的内涵

在公共管理领域，伙伴关系一词源自20世纪90年代英国率先提出的公私伙伴关系（Public-Private Partnerships)一词，是指公共部门和私人部门为提供公共服务而建立起来的长期的合作伙伴关系。伙伴关系是一个相对较为宽泛的名词，学术界一般是从经济发展、政策导向和运作性三个方面来进行阐述的［1］。从经济发展的角度来看，伙伴关系是指政府与非政府组织、私人部门之间的合作，其目的是实现彼此之间资源共享，试图通过合作伙伴关系来推动经济社会的可持续发展。从政策导向的角度来看，伙伴关系所包括的成员及合作的范围都极其广泛。政府通过吸纳相关利益者参与公共政策的制定，通过信息和权力的分享、讨论与协商来增进公共政策民主性和科学性，以此获得社会其他组织和个人对公共政策的认同与支持，寻求公共利益的最大化。从运行的角度来看，伙伴关系是指政府与非政府组织、私人部门、公民社会通过相互学习、沟通与协商以此达到平等互利的状态。

在本文中我们所倡导的廉政建设中政府与公民合作治理的伙伴关系，是指政府和公民以加强对公共权力的制约和监督，有效预防和惩治腐败，维护公共利益和保护公民权益，促进社会公平与正义为目的；政府和公民二者在平等、互信的基础上，充分发挥各自的优势；以信息共享为平台、以制度联合为桥梁，加强二者在廉政建设中的互动与合作，从而增强廉政建设和反腐败斗争的整体合力，实现政府和公民对腐败的合作治理。这种伙伴关系中的“合作”是指政府和公民在廉政建设中二者之间不是彼此替代、相互冲突的关系，而是优势互补与相互依赖的和谐平等的合作关系；“伙伴”是指政府和公民在廉政建设中二者基于平等、独立和互信基础上实现各主体对腐败的共治。

二、廉政建设中政府与公民合作治理伙伴关系构建的必要性与可行性

廉政建设中政府与公民合作治理伙伴关系的构建，并不是我们的主观臆想或空泛的政治口号，而是我国加强廉政建设和全面深入开展反腐败斗争的必然要求；且随着我国政治、经济和社会的发展，廉政建设中政府与公民合作治理伙伴关系的构建已具备了一定的基础。

（一）廉政建设中政府与公民合作治理伙伴关系构建的必要性

1.提升政府廉政建设公信力的有效途径

一般而言，政府公信力是指政府的号召力和影响力，它是对政府行政能力客观结果的评价，是指政府能够履行自己的职责，信守对公众的承诺，完成自己的使命，体现了政府工作的法制性、民主性、权威性、服务性和廉洁性，反映了公众对政府的满意度和信任度。在借鉴政府公信力含义的基础上，我们认为，所谓政府廉政建设公信力是指政府在廉政建设和反腐败斗争过程中的号召力和影响力，它是公众对政府廉政政策的制定和执行，廉政信息的公开和透明，反腐败斗争的力度和结果等多个方面的综合评价，反映了公众对政府廉政建设和反腐败斗争的满意度和信任度。

改革开放以来，随着我国政治体制和行政体制改革的不断深化，政府社会管理能力和水平的日益提高，公民参政议政制度的逐步建立和参与渠道的日益畅通，我国政府的公信力整体上得到了明显提升。然而，在实际的工作中还存在政府失信于民的现象，出现了政府公信力不足的问题。张旭霞在互联网上就政府公信力问题对网友评论进行了追踪调查并得出以下结论：对政府持“信任”态度的约占20%，持“不信任”态度的约占80%［2］。造成政府公信力不足的原因是多方面的，但政府廉政建设公信力不足无疑是造成政府整体公信力下降的重要原因。究其原因：一方面，近年来我国腐败案件的多发、频发无疑是造成政府廉政建设公信力骤降的主要原因之一。另一方面，在反腐倡廉建设的过程中，政府对公民反腐倡廉的意志和利益诉求重视不够，参与制度与机制不完善等，导致公民参与廉政建设在很大程度上处于“形式化”、“符号化”、“象征性”和“表演性”的尴尬境地。这就使公民认为政府所倡导的公民参与廉政建设只不过是政府的“作秀”，进而增加了公民对政府反腐倡廉决心的疑虑和不信任，导致了政府廉政建设公信力的下降。积极构建廉政建设中政府与公民合作治理的伙伴关系，促进交流与协商，加强互动与合作，有效化解疑虑和矛盾，就成为提升政府廉政建设公信力的有效途径之一。

2.加强对公共权力全面监督与制约的必然要求

所谓公共权力是指在公共管理的过程中，由政府官员及其相关公共部门掌握并行使的，用以处理公共事务，维护公共秩序，增进公共利益的权力。然而，公共权力是一把双刃剑，具有二重性：一方面，在一定的历史时期内，公共权力的存在具有规范性和合理性，代表着一定的责任和义务。另一方面，公共权力自身又具有扩张性和腐蚀性，它代表着某些个人的特权和利益。因为公共权力是“从社会中产生但又自居于社会之上并且日益同社会脱离的力量”［3］，“有权力的人们使用权力一直到遇到界限的地方才休止”［4］，“权力容易趋于腐败，绝对的权力导致绝对的腐败”［5］。

公共权力的扩张性和腐蚀性容易造成对公共利益的侵害。因而需要加强对公共权力的全面制约和监督。即对“公共权力的制约和监督不仅需要强度，而且还需要广度。一方面要对权力施加强有力的约束，依靠制度和权力来制约权力，使权力受到压力；另一方面对权力的制约和监督要广泛，即以权利制约权力，通过公民社会的广泛参与，使公共权力的运行过程处在全面的和时时的制约与监督之下”［6］。而廉政建设中政府与公民合作治理伙伴关系的建立，有利于将内部监督和外部监督二者紧密地结合起来，有利于将对公共权力制约的强度和监督的广度二者紧密地结合起来。这样才有可能加强对公共权力的全面监督和制约，有效预防公共权力的扩张和滥用。

3.实现廉政建设中政府与公民良性互动的内在要求

社会转型时期体制转轨和结构转型长期并存，政治不稳定乃至社会秩序失范成为时常发生的现象。在发展中国家政治和社会现代化进程中，参与危机是诱发社会不稳定的主要原因之一。公民在廉政建设中的利益表达需求和参与需求的快速增长是政治和社会现代化进程中公民政治参与的具体表现。而发展中国家在迈向政治和社会现代化之初，廉政建设法制化水平不高，公民参与廉政建设的各种渠道、沟通与协商机制不健全，无法满足公民利益表达需求和容纳公民急剧增长的参与廉政建设的愿望和需求。如果公民参与廉政建设各种渠道长期受阻，沟通与协商机制长期缺位，回应机制缺失或回应不及时，公民参与廉政建设的挫折感、不满感和反抗情绪就会逐渐累积和强化，从而增加了政府和公民在廉政建设中的相互猜测、矛盾和冲突，进而导致政治和社会的不稳定。积极构建廉政建设中政府与公民合作治理的伙伴关系，有利于促进政府与公民在廉政建设中的交流与协商，减少相互之间的猜测和疑虑，有助于有效化解参与危机。这不仅是实现廉政建设中政府与公民良性互动的内在要求，也是维护政治与社会稳定的必然选择。

（二）廉政建设中政府与公民合作治理伙伴关系构建的可行性

1.民主政治的发展为政府与公民合作治理伙伴关系的构建提供了政治基础

公民政治参与的水平和程度是衡量现代民主政治的一把重要标尺。现代民主政治发展的进程，就是公民政治参与的广度不断扩展、深度不断延伸和水平不断提升的过程，也是政府与公民关系重塑的过程。政府与公民之间的关系受政治体制的影响和制约，而政治体制的改革和发展必然影响到政府与公民关系的重塑。

改革开放以来，我国民主政治的步伐和进程在不断地加快。邓小平在继承和发展毛泽东民主思想的基础上，提出了“没有民主就没有社会主义，就没有社会主义现代化”的重要思想。进入新的世纪，党和政府在思想上高度重视公民政治参与问题，努力改善政府和公民之间的关系。2000年10月，党的十五届五中全会首次提出，“加强民主政治建设，推进决策的科学化、民主化，扩大公民有序政治参与”。随后，在党的十六大、十七大报告中又不断重申“健全民主制度，丰富民主形式，扩大公民有序政治参与，保证人民依法实行民主选举、民主决策、民主管理和民主监督，享有广泛的权利和自由，尊重和保障人权”。扩大公民有序政治参与是促进我国政治和行政民主化进程，追求社会运行均衡与效率的重要手段。而民主政治的发展又促使了我国政府治理模式由单中心的治理向多中心的治理转变，这一转变标志着我国政府在社会管理和公共事务的治理过程中积极引入其他社会组织和力量参与其中，而这其中就包括公民这股重要的力量。民主政治的发展和政府治理模式的转变，不仅为扩大我国公民有序参与廉政建设，而且为构建廉政建设中政府与公民合作治理的伙伴关系奠定了坚实的政治基础。

2.市场经济的发展为政府与公民合作治理伙伴关系的构建提供了经济基础

对经济发展与公民参与之间的关系理论界给予了较多的关注，但从理论界研究的结论和公民政治参与的实践过程来看，公民政治参与水平与经济发展水平呈正相关关系：一方面，经济发展水平为公民参与提供了机会和基本的物质条件；另一方面，经济发展带来社会利益格局的变化，从而推动公民通过政治参与来表达自己的利益诉求并维护和实现自身的利益。正如亨廷顿所说：“高水平的政治参与总是与高水平的发展相伴随，而且社会和经济更发达的社会，也趋向于赋予政治参与更高的价值。”［7］57

廉政建设中政府与公民合作治理伙伴关系的构建，是政府和公民双方在自愿的基础上对腐败的合作治理。就公民而言，首先要求公民具备参与廉政建设的意愿和能力，如果公民不愿参与或参与能力低下，那么廉政建设中政府与公民合作治理伙伴关系的构建就只能是政府的一厢情愿。然而，我国市场经济的建立和发展，一方面提高了公民参与廉政建设的意识。市场经济的发展带来了人们利益关系的分化和价值观念的变化，在市场经济平等、公平、效率等理念的影响下，激发了公民通过政治参与来争取、维护和实现自身权益的意识。另一方面是市场经济的发展为公民参与廉政建设提供了物质基础。只有当经济发展到一定水平的情况下，才能使人们的物质生活得到改善，从而为公民的政治参与提供必要的物质保障。生活在贫困中的整天为生计而奔波的人是无法顾及政治生活的。我国市场经济的发展不仅激发了公民参与廉政建设意识的觉醒，而且使公民参与廉政建设有了时间上的保证和经济上的支撑。这就使廉政建设中政府与公民合作治理伙伴关系的构建具备了一定的经济基础。

3.公民社会的发展为政府与公民合作治理伙伴关系的构建提供了社会基础

“公民社会是伴随着市场经济的建立与完善和私人部门的迅速发展而产生壮大的。它是相对独立于国家和私人部门的各种民间组织和民间关系的总和，是公民自由结社和自由交往的民间公共领域。”［8］公民社会的崛起促进了公民的政治参与，改变了国家与社会之间的力量对比和关系格局，对政治国家构成强有力的监督和制约，促进了民主政治的发展。正如李普塞特所说：“公民社会广泛存在的民间组织，多元化的社会结构，以及制度化的互动和交往方式，都是民主巩固极其有利的条件。民间组织对政府有约束作用，也是人民参与政治的重要渠道，并且能够产生和维持民主社会所需之政治共识。”［9］

我国市场经济的发展和民主政治的推进为公民社会的日益壮大提供了必要的经济资源和政治空间，社会自我管理能力和创新能力不断提升，公民社会的地位和作用日益彰显，在社会公共事务的管理和治理中发挥着越来越重要的作用。公民社会的发展不仅促进了公民参与廉政建设意识的兴起和提升了公民参与廉政建设的能力，而且公民社会作为政府与公民在廉政建设中的桥梁，可以及时有效地促进政府和公民在廉政建设中的沟通与协商，减少双方的疑虑和猜测，达成合作共识，约束并引导公民参与廉政建设走向规范化、程序化和理性化，从而避免了公民非制度化和非理性的参与给我国廉政建设带来的冲击，为廉政建设的有序进行和廉政建设中政府与公民合作治理伙伴关系的构建提供了良好的社会基础。

三、廉政建设中政府与公民合作治理伙伴关系构建的路径选择

在坚持平等、自由、互信等基本原则的基础上，廉政建设中政府与公民合作治理伙伴关系的构建应通过以下主要路径。

（一）转变传统观念，形成合作共识

观念的转变和创新是制度创新、治理方式变革与创新的前提和基础。如果没有观念的转变和创新，就谈不上制度的创新、更谈不上治理方式的变革与创新。廉政建设中政府与公民合作治理伙伴关系的构建，必须转变政府和公民双方的传统观念，形成合作共识。首先，政府应从“全能政府”走向“有限政府”。从“全能政府”走向“有限政府”并不意味着政府在廉政建设与腐败治理中主体地位和能力的弱化，而是政府在廉政建设与腐败治理中对自身角色和职责的重新定位。政府应该认识到加强廉政建设和深入开展反腐败斗争，政府不再是唯一的主体。“良好的治理是一个由社会多元主体共同参与的、上下互动的合作治理过程，其权力向度是多元、相互的，而不是单一的和自上而下的。”［10］政府、民间组织和公民构成了廉政建设和反腐败斗争的共同主体。政府和公民在廉政建设与反腐败斗争中的关系不是单纯的管理与被管理关系，也不是水火不容的对抗关系，而是不同主体在目标和利益上一致的合作关系。其次，公众应从“臣民”走向“公民”。我国传统政治文化的影响造就了公众的“臣民”依附性政治人格和“顺民”的心理定式，进而影响着人们的思维方式和行为模式，表现为对公共利益的漠视和公共责任的缺失。这种“臣民”依附思想和“顺民”心理仍顽强地存在并深刻影响着我国公众参与廉政建设的意识和动力。公众从“臣民”走向“公民”就是要求公众树立主体意识和公共责任意识，认识到参与廉政建设不仅是公民的权利，更是公民应尽的义务。最后，政府与公民形成合作共识。政府和公民要认识到廉政建设是一项复杂系统的工程，无论是政府还是公民都存在自身的不足，单纯地依靠政府或单纯地依靠公民，都无法达到对腐败的有效治理。因而二者必须在思想和行动上相互合作，即“行政主体对相对人的合作是通过对相对人提供服务实现的，相对人对行政主体的合作主要表现为配合参与”［11］。

（二）建立信息共享平台，实现信息共享

信息公开透明是最有力的反腐利器，是从源头上预防和惩治腐败的治本之策。以制度为依托，以网络为载体，建立信息共享平台，实现政府与公民之间信息共享是加强政府与公民在廉政建设中合作的基础。首先，政府必须不断地建立和完善政府信息公开制度，确保公民的知情权。知情权是公民的一项基本政治权利，与国家为获取公民支持而公开的信息紧密相关。“政治参与要求接受一般的特殊信息，那些获得这种信息的人，即在效应和心理上是更多介入的人，就有可能参与政治。反之，那些没有获得这种信息的人，则无动于衷，缺乏心理上的介入。因此，也就很少有可能参与政治生活。”［12］加强政府与公民在廉政建设中的合作，政府必须及时、真实、全面有效地公开政府信息，确保政府信息公开的法律化、制度化和常态化。其次，公民应通过制度化和法律化的渠道，依靠网络平台，及时向政府反映自己所掌握的腐败信息。由于公民社会网络的广泛性和公民与政府接触的密切性，使公民在腐败信息的搜集和腐败动态的监控方面往往具有政府不可比拟的优势，而这些信息只有最终回归政府，才能有效发挥其在反腐倡廉建设中的作用。最后，加强政府与公民之间廉政信息的及时沟通与反馈。信息沟通与反馈不及时是造成信息失真的重要原因，从而影响了信息应有功能的发挥。为了确保廉政信息功能的高效发挥，就必须加强政府与公民之间廉政信息的及时沟通与反馈。

（三）建立回应与协商机制，促进交流与协商

“回应是指一个组织对公众提出的政策变化这一要求做出迅速的反应，也可以说是政府对公众提出的要求做出超出一般的反应行为。”［13］所谓回应机制就是指政府凭借自身的权威、技术和信息优势，对公民的参与给出明确的答复和反馈的制度设计。它不是政府单方面的行政行为，而是政府与公民之间的一种互动关系。增强政府的回应性是构建责任性政府、服务性政府与和谐社会的必然要求，也是加强政府与公民在廉政建设设中合作治理的基本要求。廉政建设中政府主动、及时高效的回应能够增强公民参与廉政建设的效能感和成就感，反过来又极大地促进了公民参与廉政建设并加强与政府合作的意识和动力。政府要积极转变观念，按照主动、透明、迅速的基本原则，整合政府内部资源，以电子化政府为契机积极构建政府廉政回应机制与创新回应方式。

协商就是公民通过自由、平等的对话、讨论、审议等方式，参与公共决策和公共事务管理的活动。Rawls对公共协商的界定是：“交换理性的对话过程，目的是解决那些只有通过人际间的协作与合作才能解决问题的情形。协商与其说是一种对话或辩论形式，不如说是一种共同的合作性活动。”［14］公民与政府之间就共同关心的公共问题进行直接面对面的对话与讨论，能够增进政府与公民之间的互信与合作，获得公民对政府决策的认同和支持。在廉政建设中政府一方面要认真聆听公民对廉政建设的意见和建议。正如巴斯所说：“你和我对话，必须用心倾听，这才是对话的真实意义。”［15］另一方面政府和公民就廉政建设的相关议题进行讨论和协商。通过讨论和协商不仅制定出的相关廉政政策法规体现了公民的反腐意志和利益诉求，获得公民对廉政政策的认同和支持，增进了政府与公民之间的互信与合作，而且通过协商有助于避免长期以来公民参与廉政建设存在的事实上的动员性、被动式参与的弊端。

（四）建立参与制度与保障机制，确保合作的制度化与稳定性

“所谓制度是指稳定的、受到尊重的和不断重视的行为模式。制度化是组织与程序获得价值和稳定性的过程。”［7］12制度化程度不仅是衡量公民是否依法、有序、高效参与廉政建设的一把重要标尺，更是确保廉政建设中政府与公民合作制度化与稳定性的关键。首先，建立和完善公民参与廉政建设的建议、评价和举报制度。制度的建立和完善不仅要从法律上和程序上规定公民参与廉政建设的权利，而且更重要的是使制度在实践当中具有切实的可操作性，确保公民参与廉政建设的权利能够顺利实现。其次，完善和畅通公民参与廉政建设的渠道。如果公民参与廉政建设的渠道狭窄或不畅通，容易造成公民参与的聚集效应，导致公民参与从有序走向无序，进而引起政治与社会的不稳定。因而在不断完善和畅通公民参与廉政建设基本渠道，如信访渠道等的基础上，以信息技术和互联网为契机，积极建立和畅通公民参与廉政建设的网络、手机短信、微博等新兴渠道。最后，建立和完善公民参与廉政建设的保障制度和激励机制。保障制度的不完善和激励机制的缺失是造成我国举报人、证人时常遭到打击报复的重要原因以及我国公民揭发与举报腐败、出庭作证动力不足的主要原因。加强政府与公民在廉政建设中合作，确保合作的稳定性，不仅要建立和完善我国公民参与廉政建设的法律保障制度和经济与政治救济制度，而且要建立公民参与廉政建设的经济与政治激励制度。

总之，扩大公民有序参与廉政建设，全面加强与深化政府和公民在廉政建设各个领域的合作是我国深入开展反腐败工作的客观需要，也是推进民主行政和政治现代化的必然要求。然而，廉政建设中的公民参与是一个涉及政治、经济、社会和文化等多方面的问题，在实践中探寻并构建一种适合我国廉政建设和反腐败斗争需要的合理、稳定、程序化的政府与公民合作治理伙伴关系模式并不是一蹴而就的事情，需要在今后的廉政建设和反腐败斗争的实践和研究中不断完善。

［1］杨静.“伙伴关系”——政府与非营利组织新型关系探讨［J］.美中经济评论，2004，（9）：47-51.

［2］张旭霞.试论政府公信力和公众的话语权［J］.中国行政管理，2006，（9）：57-59.

［3］马克思恩格斯选集：第三卷［M］.北京：人民出版社，1972：166.

［4］孟德斯鸠.论法的精神上册［M］.张雁深，译.北京：商务印书馆，1982：154.

［5］阿克顿.自由与权力［M］.侯建，范亚峰，译.北京，商务印书馆，2001：342.

［6］李和中，周伟.地方政府廉政建设中的公民参与：价值、困境与出路［J］.新视野，2012，（6）：69-72.

［7］亨廷顿.变化社会中的政治秩序［M］.李胜平，杨玉生，译.北京：华夏出版社，1989.

［8］俞可平.中国公民社会的制度环境［M］.北京：北京大学出版社，2006：2.

［9］西摩·马丁·李普塞特.政治人：政治的社会基础［M］.张绍宗，译.上海：上海人民出版社，1997：25.

［10］俞可平.治理与善治［M］.北京：社会科学文献出版社，2000：6.

［11］叶必丰.行政法的人文精神［M］.武汉：湖北人民出版社，1999：178.

［12］奥斯特罗姆.政治社会学［M］.张华青，等，译.上海：上海人民出版社，1989：29.

［13］安德鲁·鲍哲.为公共利益建立有效率的、回应性的政府：演变中的澳大利亚模式［EB/OL］.（2005-07-13）［2014-05-20］.http//www.metide blogchina.com/2255254/html.

［14］RAWLS J.Political Liberalism［M］.New York：Columbia University Press，1993：285.

［15］巴斯.面对权力的规划［M］.台北：五南图书出版公司，1989：139.

（责任编辑：温美荣）

D630.9；621.5

A

1005-460X（2015）03-0016-05

2014-07-10

国家社会科学基金重大项目“地方政府党风廉政建设责任制考核评价体系研究”（11&ZD056）；教育部人文社会科学青年项目“公共行政责任实现的资源基础研究：理论与实践”（13YJC810028）

周伟（1978—），男，甘肃静宁人，讲师，管理学博士，从事政府改革与治理研究。