乡村治理中正式制度与非正式制度的关系解析

◎章荣君 （南京理工大学人文与社会科学学院，江苏南京210094）

乡村治理中正式制度与非正式制度的关系解析

◎章荣君 （南京理工大学人文与社会科学学院，江苏南京210094）

随着国家政权延伸到乡村社会的程度不同，正式制度与非正式制度在乡村社会中也呈现出历史上此消彼长的态势。而在具体的乡村治理中，两者之间发挥作用的界域并不完全一致，因此两者在乡村治理中不可避免地会发生冲突，而理性的路径选择在于：对非正式制度进行适度的筛选，保留其“精华”部分；正式制度对非正式制度的“精华”部分持相容的态度，实现两者之间的和谐均衡，从而提升国家在乡村社会中的治理能力。

乡村治理；乡村社会；正式制度；非正式制度

在现实生活中，乡村治理总是在正式制度与非正式制度之间达成均衡，才能保证乡村社会良好的政治秩序。而事实上，乡村社会中的正式制度与非正式制度总是处于既紧张对立又融合共生的状态，当紧张对立时，乡村社会必然出现动荡的不稳定因素，当融合共生时，则乡村社会又出现和谐稳定的状态。因此，在乡村治理中，这两者的表现、作用界域，以及发生冲突的调适与整合，是本文重点研究探讨的问题。

一、乡村治理中正式制度与非正式制度消长

所谓正式制度，是人们为了特定的目的有意识地建立起来并被正式确认的各种制度的总称，它是依靠权力机构为后盾来实施的成文规范，包括法律、法规、政策、规章和契约等。在乡村治理中，正式制度主要表现为国家供给到乡村社会的法律、法规与政策等，如村民委员会组织法、计划生育政策等，它生发于国家政权体系的供给，而对乡村社会来说，则是外来的制度，是建构性的制度体系。一旦有人破坏这些制度，便会受到来自国家强制力的惩罚。

而非正式制度是人们在长期的共同生活或社会交往过程中形成的约定俗成的且被一致认同并共同遵守的行为准则，包括意识形态、价值信念、文化传统、风俗习惯和伦理道德等。在乡村治理中，非正式制度主要表现为乡村社会的风俗习惯、宗族宗教、村规民约和人伦礼法等。对乡村社会来说，它往往产生于田间地头的生产、生活与交往，是村民们内化于心的行为准则，一旦有人逾越，便会受到来自本村共同体的蔑视、谴责和惩戒，使其在乡村这个“熟人社会”里抬不起头，这些人情、礼法、习惯、风俗或者明文规定或者约定俗成，“它们可以是家族的，也可以是民族的；可能形诸文字，也可能口耳相传；它们或是人为创造，或是自然生成，相沿成习；或者有明确的规则，或者更多地表现为富有弹性的规范；其实施可能由特定的一些人负责，也可能依靠公众舆论和某种微妙的心理机制”［1］。

从历史上来看，几千年的封建王朝乃至民国期间，由于国家治理能力的不足，政权力量无法延伸到乡村社会，基本上都是沿用了“皇权不下县，县下皆宗族，宗族皆自治”的国家治理体系，因此在此期间的乡村社会中，非正式制度如宗族制度、礼法制度有了很大的生存与发展空间，成为维持乡村社会秩序的重要规则体系。“礼治”也成为乡村治理的重要手段，只有当出现“礼治”无法维持的情况下，才会诉诸国家的正式制度。因此，在传统的乡村社会的治理中正式制度成为非正式制度的一种补充。

新中国成立后一直到人民公社制度解体这一时间段里，国家实行高度的集权统治，乡村社会被挤压到了一个狭小的空间，甚至国家控制统辖着乡村社会，乡村社会的任何个人利益的获得必须通过国家提供的渠道才能得以实现，整个社会铁板一块，同质性非常高。在乡村里，国家提供的正式制度几乎渗透到社会生活每个角落，而非正式制度在很大程度上受到压制，甚至受到正式制度的打击，特别是“文化大革”命期间“横扫一切牛鬼蛇神”，更是使得非正式制度在乡村社会几乎到了苟延残喘的地步。全部社会生活已经政治化、行政化，国家通过源源不断的制度供给来控制着乡村社会的生活，社会几乎窒息了，没有任何活力。无疑，这一时期的乡村治理，基本上依靠国家供给的正式制度来起作用，而无视非正式制度应有的功能发挥。

改革开放以后，国家实行权力上收，将国家政权收缩到乡镇一级，乡镇以下实行村民自治，这使得乡村社会里文化传统、风俗习惯、家族宗族、伦理道德等非正式制度有了很大的生存空间，由于这些非正式制度是一种社会的黏合剂，具有持久的生命力，因此这些非正式制度经过几十年的发展，很快登上了乡村社会的历史舞台，并在一定程度上为乡村社会秩序的维护起到了积极的作用。就目前而言，在乡村社会里，既有大量的非正式制度存在，也有渗入到乡村的正式制度，因此如何科学合理地划分好两者的作用界域并处理好它们之间的关系，对提升国家在乡村社会的治理能力具有重要而深远的意义。

二、乡村治理中正式制度与非正式制度的作用界域

既然正式制度与非正式制度都共存于乡村社会，那么它们之间又有怎样不同的作用界域呢？也就是说我们可以根据正式制度和非正式制度所调整的社会关系的不同，对其进行必要的作用界域分类。

1.凡是属于最基本、最主要的社会关系或者涉及乡村社会的重大政治事件，必须由国家的正式制度进行不折不扣的干预和调整，非正式制度不得染指。如乡村社会中杀人、放火、投毒等刑事犯罪行为或者具有政治阴谋的暴动事件、群体性事件等，国家要运用强制性规范的正式制度给予确定性质、调整关系、消除影响、稳定局势，非正式制度则无权干预，更不能用非正式制度规避或者私了应该由正式制度解决的问题。

2.与村民生活息息相关且具有明显的乡土性和强烈“地方性知识”和民间色彩的社会关系，可以依靠乡土味道的非正式制度来调节。因为乡村治理的运作逻辑“更大程度上为乡村非正式制度和地方性知识所支配，乡下锣鼓乡下敲”［2］。由于这部分的社会关系调整往往掺杂着一定程度的人伦情感，如果依靠正式制度来进行强行调节往往使得矛盾具有扩大化的可能，因此，它可以依靠乡村共同体中长期形成的人情、伦理、风俗、习惯来进行解决，这是更加贴近于民、贴近于心的有效措施，而作为正式制度则隐退在非正式制度的背后，以“不告不理”的原则，来把握最后一道防线。

3.作为正式制度和非正式制度都可以进行调节的社会关系。由于这类关系具有特殊性，正式制度和非正式制度都可以对其进行调整，特别是村民们在生产生活中产生的一些民事争端，既可以上升到国家层面的正式制度来解决，也可以依靠乡村社会的村规民约来化解。关于这一问题，我们不妨引用黄宗智先生的“第三域”来进行解释。黄宗智认为第三域不是非此即彼的二元对立，而是“具有超出国家与社会之影响的自身特性和自身逻辑的存在”。在改革时期，黄宗智认为:“正是在第三领域这一地带，国家联合社会进行超出正式官僚机构能力的公共活动，也是在这一地带，新型的国家与社会的关系在逐渐衍生。这里可能是更具协商性而非命令性的新型权力关系的发源地。”［3］可见对于“第三域”不能简单地归于正式制度或者非正式制度的范畴，它是国家的正式制度与社会的非正式制度互动而形成的制度空间。由于这一地带具有很强的“协商性而非命令性”的特点，因此，面对这类矛盾的解决，正式制度和非正式制度都可以介入，可以采取两者的互动方式来解决纠纷，化解矛盾。这突出地表现在乡村治理中村干部常常用当地的风俗习惯、村规民约等来化解矛盾、缓和关系、稳定社会的具体措施中，也表现在乡村治理中大量纠纷的司法调解和人民调解。

三、乡村治理中正式制度与非正式制度的冲突

既然正式制度与非正式制度之间作用界域不同，那么两者之间出现冲突的状态必然不可避免。我们知道国家以法律、法规、政策、指令等方式源源不断地供给正式制度，并以实现国家的整体化、一体化的方式试图将乡村社会也纳入到正式制度体系。而非正式制度是乡村社会中人们长期生产生活、相互交往的一种文化形态积淀与累积，成为难以攻破的制度堡垒，具有顽强坚韧的生命力和持久的影响力，是人们内化于心、耳熟能详的制度形态。同时乡村社会是一个“熟人社会”，人与人之间彼此熟知，张三不仅知道李四家和王五家的事情，而且对整个村庄的事情也能如数家珍。这样在乡村社会中事实上形成了熟人之间的一种监控模式。假如张三违反了村子里人们认同的某种非正式制度，做了什么为人不齿的事情便会很快在村子里传播开来，人们纷纷在背后议论他，各种舆论和背后的议论好像一双眼睛射出的锐利的目光在盯着张三，使得张三没脸见人而无地自容。因此村子里的任何人不敢随便冒犯诸如此类的被村里人广泛认同的非正式制度，这样的一种非正式制度在乡村治理中发挥着维护社会安宁的独特作用。而正式制度则与之相反，它往往是用来调节“陌生人社会”的一种机制，依靠国家强制力为后盾，是具有普遍性、统一性的成文规则。张三在村子里做的事可能违反了村子里人们若干辈之前就达成共识的规则，但是在国家的正式制度中，则往往表现为“正当的”、“合法的”。这类现象在广大乡村社会俯拾皆是。比如很多乡村就有“出嫁之女，继承无份”、“父债子还，天经地义”、“偷盗东西，打死无罪”、“牲畜下田，打死不赔”、“入赘女婿，不得分红”、“不孝有三，无后为大”等等违反正式制度的相关规定，但是村子里的人们往往将之奉为圭臬，口耳相传，烂熟于心，甚至在用得上的场合也能够信手拈来、脱口而出且运用自如。而对于国家正式制度比如法律条文之类，他们知之甚少或者根本不知，更无法做到运用自如。由此看来正式制度与非正式制度之间必然存在着龃龉和冲突。

大量事实证明，国家供给的正式制度也未必一定契合了乡村治理的实际需要，正式制度的运作在许多方面并不能很好地满足村民的需要和解决他们的实际问题，特别是在老、少、边、穷地区的乡村社会更为明显。“熟人社会”形成的自发秩序使正式制度难以进入乡村社会落地生根开花结果，也难以内化为村民心目中的清规戒律或最高信条。由此引发了正式制度与乡土社会中“土生土长”的非正式制度形成共生契合的难题。正式制度与非正式制度之间的冲突无法避免：地方性差异与正式制度的统一性要求之间、正式制度与乡村治理的实际需求之间、来自国家知识与民间知识之间、正式制度的普遍正义与非正式制度的特殊正义之间等等都存在难以弥合的差异和难以调适的冲突和矛盾。

就此而论，“一个不同于正式制度所构想和构建起来的乡村社会的秩序是存在的，乡民所拥有的规范知识并不因他们是传统的就一定是落后的和不合理的。民间调解所依循的原则，更多地不是出于国家的法律和政策，而是乡土社会日常生活的内在逻辑，是乡民们所了解、熟习、接受乃至视为当然的知识。事实上，主要通过宣传和普及等方式自上而下灌输给乡民的国家法律，远未内化为乡民自己的知识，而这些令乡民感觉陌生的新的知识，也未必都是他们生活和解决他们问题的有效指南”［4］。这些论说，并不是主张在正式制度与非正式制度之间做出非此即彼的路径选择，不是主张正式制度退出乡村社会来恢复非正式制度，而是“要揭示出在强烈的国家的、现代的和理性的取向下被长期遮蔽的一些东西，并在此基础上重新看待正式制度与非正式制度之间以及国家与社会之间的关系”［4］。

对于这一问题，一直存在着正式制度与非正式制度之间何去何从的论争。有人认为两者之间的冲突主要是非正式制度无论在结构上、功能上还是系统化程度上都与正式制度无法媲美，甚至认为非正式制度是一种落后的表现。要解决两者之间的矛盾应该彻底抛弃非正式制度，以国家一体化和政治现代化的正式制度来取代非正式制度。可是，这种观点恰恰忘记了国家一体化和政治现代化是以非正式制度作为文化根基的。还有人认为两者都是一定的知识传承和文化体现，消除两者之间矛盾的最好方式是使非正式制度不断地改造升级，促使其系统化、明确化，实现非正式制度正式化。而这种观点恰恰忘记了非正式制度的地方性知识的区域差异性特征，根本不可能针对中国千万个乡村社会制定不同的制度规范。事实上，我们对待这两者的关系不能够简单持“抛弃”、“否定”或者“改造升级”的态度，也就是说不能够将国家的正式制度无限地向乡村社会扩展和单向控制，也不能够将非正式制度与正式制度进行划分而治形成人为的紧张与对抗。因此一个必要的措施在于实现两者之间的良性互动与整合。

四、乡村治理中正式制度与非正式制度的整合路径

乡村治理中的正式制度与非正式制度之间具有一定的通约性，比如两者都是人们的行为准则，具有一定的规范引导、价值指向、利益协调等功能，这种通约性为乡村治理中实现正式制度与非正式制度之间的整合提供了可能性。另一方面，在乡村社会中的正式制度与非正式制度之间又存在着冲突与分歧性，因此，这也为两者之间进行整合提供了必要性。比如正式制度是国家装置，强调的是法理秩序，它依靠建立一套行之有效的法理的权威体系来调节社会关系，化解社会矛盾。而非正式制度作为一套社会装置，强调的是人伦情感的伦理秩序，它依靠人们内化于心的习惯养成来形成对社会秩序的自觉遵守。由于在乡村社会中特别是老、少、边、穷地区，村民们的法理秩序与现代法治观念并没有形成，礼法观念和伦理秩序仍然在很大程度上支配着人们的行为举止，成为调节社会关系的主导力量。这种客观存在的正式制度与非正式制度之间的冲突使我们认识到实现两者之间整合的复杂性与艰巨性。

正式制度与非正式制度之间的冲突往往导致这样几个结果：第一种是导致非正式制度特别是那些糟糕的非正式制度被改造或转化，并吸取了一些“精华的”非正式制度，从而实现与正式制度之间的和谐共生，乡村治理走向良性的“善治”状态；第二种是导致非正式制度被破坏，而正式制度又无法进入非正式制度原有的空间，从而造成了正式制度的无效而非正式制度已经崩溃的尴尬情形，出现乡村治理走向窘困的状态；第三种是非正式制度依然我行我素，正式制度被搁置，乡村治理处于无能为力的维持状态。不仅如此，由于非正式制度是在特定区域内产生的，当然也在特定的区域内起作用，它对于调节由亲缘关系、地缘关系组成的熟人社会中的人际关系非常奏效，但是这种相对封闭性与正式制度的统一性和普遍性要求相悖，也无法适应现代市场经济频繁而复杂的社会交往的需要。加上非正式制度的不成文特点，也没有严格执行程序，只靠人们的良心、舆论来起作用，这无疑具有非常明显的缺陷。但同时我们也应该看到非正式制度在乡村治理中同样发挥着十分重要的作用，如果强行用正式制度来完全取而代之，也是不现实的。非正式制度所型构出来的乡土伦理秩序是村民们“家喻户晓、妇孺皆知”的行为准则的现实体现，它是乡村社会走向“善治”的基础。

基于上述缘由，很显然，如正式制度抛开维护社会稳定和村民利益的非正式制度时，国家供给的正式制度也许就会失去其自身的社会基础与权威，正式制度也许就有失去效用的可能。因此在正式制度与非正式制度冲突中，我们应该审慎地思考两者之间的整合。如果用非正式制度来压制正式制度，不仅使得国家的一体化和政治现代化无法实现，而且有可能使得乡村治理落入了“无法无天”的地步。同样，如果一味强调用国家供给的正式制度来改造取代乡村社会的非正式制度，从而造成了对非正式制度的“挤出效应”，更有可能造成正式制度脱离乡村的实际从而“水土不服”便夭折的状况。

一个理性的路径选择在于：对于非正式制度应该本着“取其精华，去其糟粕”的原则进行筛选，保留那些“精华的”非正式制度。国家的正式制度供给应该对民间的非正式制度尤其是“精华的”非正式制度持有相容的态度。正式制度在乡村社会的实施如计划生育政策、殡葬改革等等都应该“宜风宜俗”而不是一味地“移风易俗”，必须注意到正式制度与非正式制度之间的互动与相容，如果正式制度完全背离了土生土长的非正式制度而没有接“地气”，势必会成为美丽的“海市蜃楼”，在广大农村普遍存在的规避正式制度的做法正是这一问题的直接体现。正式制度与非正式制度之间的差异与冲突在很多地方根本无法消除，如有的地方仍然存在定“娃娃亲”的陈旧风俗而无视婚姻法的存在。另一方面，即使国家的正式制度供给输入到乡村社会里，村民也能够接受，但是他们在具体的实践中，仍然带有浓厚的乡土味，总是在有意无意中把乡村社会的风俗习惯、人伦道德等因素掺入到正式制度的实施中，不仅是因为这样做使得正式制度更加符合乡村治理的实际需要，更是因为他们认为这样做在心理上更加容易接受。

可见，乡村社会中用正式制度来挤压和限制非正式制度的生存空间，必然破坏非正式制度在乡村社会中发挥应有的社会调节功能，乡村社会的自然自发秩序也必然遭到破坏。正式制度本身在乡村社会里也失去其运行的基础并且在村民中失去威信。因此在乡村治理中不要造成正式制度与非正式制度之间的短兵相接，而应该使两者之间保持适度的均衡。正式制度在乡村社会的一定范围内隐退，充分发挥教育和制导的功能，使其由外在控制慢慢地内化为人们的自觉行为。在国家政权向乡村社会延伸的过程中，如果不考虑在乡村治理中已经活生生起作用的非正式制度而无视村民的接受意愿，盲目兜售并强制推行正式制度来实现政治一体化，则往往事与愿违，并且有可能造成乡村社会的治理危机。因为“如果农民默许并认同现存的社会制度，他们就会为该制度提供了一个稳定的基础。如果它积极反对这个制度，它就会成为革命的载体”［5］。

因此，在政治现代化和依法治国大趋势下，给予非正式制度以一定的生存空间，尤其是吸取“精华”的非正式制度，使正式制度和非正式制度能够和谐共处地对乡村治理发挥作用，大体上达成两者之间的相对均衡，则是提升国家在乡村社会治理能力并实现乡村社会“善治”的必然的路径选择。

［1］梁治平.清代习惯法、社会和国家［M］.北京：中国政法大学出版社，1996：431.

［2］桑玉成，孙琳.论政治运行中的人伦关系与道德基础［J］.南京师大学报：社会科学版，2012，（3）：5-11.

［3］黄宗智.中国的“公共领域”与“市民社会”——国家与社会间的第三领域［C］//邓正来.国家与市民社会:一种社会理论的研究路径.北京：中央编译出版社，2002：420-443.

［4］梁治平.乡土社会中的法律与秩序［EB/OL］.（2009-10-20）［2014-12-23］.http://wen.org.cn/modules/article/view.article.php/1663.

［5］塞缪尔·P.亨廷顿.变化社会中的政治秩序［M］.王冠华，等，译.北京：生活·读书·新知三联书店,1989：267.

（责任编辑：温美荣）

D602

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1005-460X（2015）03-0021-04

2014-12-26

国家社会科学基金项目“我国地方政府执行力研究”（10CZZ029）；中央高校基本科研业务费专项资金资助项目“阶层固化背景下社会流动机制畅通的政治学研究”（2012YBXM061）

章荣君（1973—），男，安徽霍山人，博士，副教授，博士生导师，从事当代中国政府与政治、地方治理研究。