国家重点森林生态功能区生态移民政策体系研究

◎闫喜凤（中共黑龙江省委党校哲学教研部，黑龙江哈尔滨150080）

国家重点森林生态功能区生态移民政策体系研究

◎闫喜凤（中共黑龙江省委党校哲学教研部，黑龙江哈尔滨150080）

国家重点森林生态功能区生态移民是政府主导的“非自愿性生态移民”，是政府为解决森林资源危机、消除林区经济危困而采取的一项政策措施。国家重点森林生态功能区生态移民并非是简单的人口流动，其包含着人口、资源、环境、生态、经济、民生、社会和文化传承等诸多问题。面对生态移民中的经济、社会和生态风险以及移民中产生的利益冲突，必须从政策层面加以规范、调整、扶持和完善，制定切实可行的生态移民政策体系，确保实现移民“搬得出、稳得住、能致富”的预期目标。

国家重点森林生态功能区；生态移民；政策体系

一、国家重点森林生态功能区生态移民政策体系建设存在的主要问题

生态移民政策是指政府或相关部门对居住在生态环境脆弱地区的人们实施的一种使其摆脱贫困的策略。我国生态移民政策多数散见于法规、条例、决定中，政策不完善，缺乏连贯性，有些地区的移民项目处理有“工程化”倾向。到目前为止，国家还没有出台专门针对国家重点森林生态功能区生态移民的专项政策，国家重点森林生态功能区生态移民政策体系尚未建立。

（一）政策内容亟待完善

国家重点森林生态功能区生态移民并没有在政策法规中得到具体的规定，主要是作为退耕还林等政策的配套政策来实施的。国家重点森林生态功能区生态移民对象确定、迁入地的综合评价，补偿的标准、对象和范围，移民区建设、产业发展、后期扶持等方面内容缺乏统一的政策规定。没有政策指导和规范的国家重点森林生态功能区生态移民工作，无疑会出现种种不合理或不合法现象，甚至会损害当地人民群众的合法权益，影响地区稳定与社会经济发展。国务院颁布的《全国主体功能区规划》、《退耕还林条例》、《国务院关于进一步完善退耕还林政策措施的若干意见》、《中国农村扶贫开发纲要（2001—2010年）》、《国务院关于完善退耕还林政策的通知》，国家计委发布的《关于易地扶贫搬迁试点工程的实施意见》，国家发改革委下达的《易地扶贫搬迁（生态移民）试点工程计划》、《易地扶贫搬迁“十二五”规划》，财政部印发的《国家重点生态功能区转移支付办法》等，仅仅原则性地规定了鼓励自然资源匮乏的地区、生态地位重要生态环境脆弱地区的人口实行生态移民，对移民群体给予补助，国家重点森林生态功能区生态移民政策内容亟待完善。地方政府制定和遵循的政策主要是工程移民、扶贫、生态建设、西部大开发中有关的一些指导性原则条款，没有具有实践意义的政策规定。

（二）政策的持续性较差

国家重点森林生态功能区生态移民具有建设周期长和见效慢、关联性强的特点，是一个艰巨、长期、复杂的系统工程。生态移民政策能否形成长效机制，关系到移民工作的成败。目前作为退耕还林等政策的配套政策来实施的国家重点森林生态功能区生态移民，解决森林资源危机的任务各地一般都能完成，但消除林区经济危困的目标实现则相对困难。随着天保二期工程的实施和全面停止天然林商品性采伐后，传统林业经济逐渐萎缩，林区经济发展陷入困境。中央和地方对国家重点森林生态功能区生态移民的政策支持，不仅要让移民生活状况在短期内发生一定的变化，也要解决移民的可持续发展能力问题。只有增强移民的适应能力、发展生产能力，才能充分保证移民长远的生活安定，避免移民产生严重的依赖思想，造成国家财政支出难以为继，甚至出现移民群体短期内返乡、森林资源再次遭到破坏、生态移民工作无法持续推进等严重后果。要保持国家重点森林生态功能区生态移民有关政策实施的连贯性，既解决森林资源危机的生态目标，又能消除林区经济危困，避免移民“搬不出、稳不住、富不了”。

（三）配套政策有待跟进

国家重点森林生态功能区生态移民不仅仅是移民空间上移动，还涉及财税、社保、生态保护、土地、户籍、就业、教育、培训等一系列问题，必须有相关配套政策措施作为保障，才能从近期和长远上解决生态移民后出现的一系列问题。要通过科技、财税、就业、教育、培训等多种形式扶持政策促使移民发展生产、自力更生，有效地提高其自我发展能力。目前国家重点森林生态功能区生态移民补偿政策的内容也只涵盖了移民安置和日常生活，并没有把移民发展生产、转产的资金需求纳入具体政策补偿范围内。由于职工生活困难，造成职工做不到完全下山，到了季节仍然上山“靠山吃饭”，森林资源继续受到破坏。因此，不通过配套政策解决他们的生存问题，搬到新地方还是一样要向大自然索取。同时，国家重点森林生态功能区大多处于经济欠发达地区，财政资金不足，在缺少国家配套政策的有效支持情况下，生态移民后期工作开展难以为继，必然会影响到国家重点森林生态功能区生态环境恢复和改善的效果。

（四）政策落实仍不到位

国家重点森林生态功能区生态移民政策的落实是整个生态移民过程中最重要的环节。政策落实不到位的原因有主观和客观两个方面。客观原因体现在目前国家重点森林生态功能区生态移民政策原则性规定多，具体操作性规定少，工作人员自由裁量权大，导致政策执行不到位的现象发生，生态移民的权利不能得到很好的保障。主观原因体现在，一是政策执行能力不足，政策落实不全面、不具体。一些部门存在对国家重点森林生态功能区生态移民政策理解不透，适用和实施范围、对象、界限不清晰，支持和扶助内容、责任、任务不明确等突出问题。二是政策执行动力不足，政策落实不充分、不到位。一些干部职工对国家重点森林生态功能区生态移民政策不愿用心去落实，资金落实不及时，甚至出现滞留、截留、挪用、挤占、抵扣、虚报冒领等违纪违法行为。三是政策执行监督不够，政策不落实、搞变通。国家重点森林生态功能区生态移民政策落实中存在的“上有政策、下有对策”现象。政策执行责任不落实，服务不主动；落实政策缩水走样，好事办不好；执行政策弄虚作假，侵害群众利益。更有极少数部门以与上级部门相关规定和政策相违背为由，消极抵制生态移民政策的落实，影响了群众的积极性。

（五）政策执行效能较低

国家重点森林生态功能区生态移民由于缺乏有效的部门协作工作机制，部分政策未能清晰界定主管部门，造成各职能部门在执行生态移民政策过程中出现一些不协调，甚至有时出现推诿、忽略等问题，办事程序复杂，政府行政成本过高。国家重点森林生态功能区政策设计的初衷是希望通过移民实现林区“生态”与“发展”双赢，解决人口与资源、环境、经济、社会的可持续发展问题。就“生态”目标而言，在移民迁入地，如果由于对安置地选择缺乏系统、缜密评估和科学论证，结果可能导致迁入地新的生态环境被破坏，有些地方甚至因此产生了“二次移民”。就“发展”目标而言，由于林区居民的生活习惯、生产生活方式、劳动技能、语言障碍、文化冲突、心理适应等原因，搬迁后的移民后续生计问题非常突出，导致移民对政府不信任、对政策不接受等现象。生态移民效果与国家预期的“生态”与“发展”双赢目标存有差距。

二、国家重点森林生态功能区生态移民政策体系建设的基本内容

生态移民政策体系是作为中国环境政策和扶贫政策内涵而产生的政策体系，是指把一系列环境政策和扶贫政策运用到生态移民这项政策措施中的相关政策集合体。

（一）国家重点森林生态功能区生态移民政策体系建设的指导思想

全面贯彻落实科学发展观，深入贯彻落实党的十八大和十八届三中、四中全会精神，以推进生态文明建设为中心，严格按照《全国主体功能区规划》要求，以解决森林资源危机、消除林区经济危困为目标，引导国家重点森林生态功能区人口逐步有序转移，促进森林可持续经营和管理，实现移民“搬得出、稳得住、能致富”。

（二）国家重点森林生态功能区生态移民政策体系建设的主要目标

政策体系建设的目标体系分为国家、地方和移民三个层次，见表1。以上三个目标的同时实现是衡量国家重点森林生态功能区生态移民政策成功与否的重要标准。国家层次的目标体现在通过生态移民，修复和维护国家重点森林生态功能区的主体功能。地方层次目标体现在通过生态移民，消除林区经济危困。移民层次的目标体现在通过生态移民，移民生态环境、生产条件、生活水平得到明显改善。

表1 国家重点森林生态功能区生态移民政策目标体系

（三）国家重点森林生态功能区生态移民政策体系建设的基本原则

政策体系建设涉及财税、产业、土地、生态补偿、保障、教育培训、生态保护、人口等方方面面，涉及面广，利益协调难度大。为了保证政策得到有效、规范的执行，政策制定需要遵循一些基本原则。国家重点森林生态功能区生态移民政策体系建设中必须遵循规范性、公平性、层次性和差异性等基本原则。

1.规范性原则。国家重点森林生态功能区生态移民是一项复杂的系统工程，需要政策的规范、引导和调整，有效避免生态移民实施中有可能产生的各种风险以及利益冲突。生态移民的每个环节、步骤和程序，从目标、基本原则、工作方式、关键步骤和具体措施，从生态移民前期到生态移民中期再到生态移民后期政策措施以及配套政策，都要有一定的标准和规范。

2.公平性原则。国家重点森林生态功能区生态移民政策体系公平性原则体现在代际公平和代内公平两个方面。代际公平体现在生态移民以恢复生态环境为目的，避免经济开发而导致森林资源枯竭，为子孙后代留下生存空间。代内公平体现在以消除林区经济危困为目的，提高移民生产、生活水平，推进基本公共服务均等化。

3.层次性原则。国家重点森林生态功能区生态移民政策体系包括国家、区域和林区三个基本层次，见表2。国家层次政策是由党和国家制定的有关生态移民的全局性政策。地方层次政策是由省级行政区域政府制定的有关国家重点森林生态功能区生态移民的区域性政策。林区层次政策是由移民区政府制定的有关国家重点森林生态功能区生态移民的操作性政策。

表2 国家重点森林生态功能区生态移民政策基本层次

4.差异性原则。《全国主体功能区规划》中划定的六个国家重点森林生态功能区在类型、生态功能、经济社会基础和文化背景等方面各有不同，国家重点森林生态功能区生态移民政策要从生态移民区不同民族的文化、习俗、信仰出发，制定出一些具有地方特色、民族特色的现实可行的移民政策。同时要充分考虑到地域性差别，使补偿额度能真实反映出移民的实际成本。

（四）国家重点森林生态功能区生态移民政策体系的基本类型

国家重点森林生态功能区生态移民政策体系从层级上划分，分为国家政策、地方政策和移民区政策；从时间上划分，分为移民前政策、移民中政策和移民后政策；从内容上划分，分为经济政策、社会政策和文化政策，见表3。

表3 国家重点森林生态功能区生态移民政策基本类型

（五）国家重点森林生态功能区生态移民政策体系的主要内容

1.财税政策。加大对移民区和移民相关政策补贴，解决移民发展后劲不足问题。国家重点森林生态功能区林场（所）调整和撤并带来的移民，纳入扶贫搬迁工程，享有全额资金补助。对纳入全国资源型城市可持续发展规划（2013—2020年）、东北地区等老工业基地振兴战略、西部大开发战略的享有专项资金扶持政策。免除国有森工企业因木材政策性停伐造成无力偿还的金融性债务。对森工企业开发辖区内非林木资源，给予资源税费减免、专项贷款和财政贴息等政策。免除承担生态移民工程建设企业缴纳的各类行政事业性收费，以降低建设成本，减轻企业负担。对于吸纳一定比例移民稳定就业的企业、自主创业的移民，提供税收优惠支持。

2.产业政策。国家重点森林生态功能区要坚持在保护中发展，在发展中保护。对利用当地独特的自然条件，发展有利于生态环境保护的特色优势产业，如碳汇经济、循环经济、森林旅游、新能源产业给予优先扶持，减收企业所得税，提高国家重点森林生态功能区的自我发展能力。对绿色矿业项目立项、环评、林地占用等手续办理给予特殊支持。发展不影响主体功能定位的林下资源产业，应对林业种养殖给予生产资料、商贸流通、科技服务、融资担保等产业扶持政策。

3.土地政策。优先划拨“五通”（通路、通水、通电、通话、通广播电视）的人口集聚区和人口稳定区土地安置生态移民。生态移民后，在仍拥有土地承包经营权和林权的期限内，结合国家重点森林生态功能区实际，按照依法、自愿和有偿的原则，保护移民合法利益不受侵害，推进生态功能区移民流转土地承包经营权和林权。生态移民迁出区的土地收归国有，封山育林，改造为营林基地。

4.生态补偿政策。国家重点森林生态功能区具有涵养水源，维护生物多样性，应对气候变化等重要生态功能，其提供的生态产品属于典型的公共物品，其维护与修复成本应由政府承担，生态移民所付出的代价及其应得到的利益也应由政府给予补偿。政府要“按照谁开发谁保护、谁受益谁补偿的原则”,建立生态补偿机制。国家要加大中央财政转移支付力度。按照“受益者付费”的原则，制定受益者补偿政策，征收森林生态税。

5.保障政策。国家重点森林生态功能区生态移民搬迁后，与当地居民享有同等的教育、医疗、卫生、养老、就业、保险等社会保障政策，由中央财政安排适当补贴，按照经济发展水平，制定社会保障资金补助合理增长机制，确保移民“学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居”，解除移民后顾之忧。

6.教育培训政策。国家重点森林生态功能区生态移民的子女入托、入园、入学等将全部纳入城镇管理，并享有与城镇居民同等待遇。由人力资源、劳动社会保障、林业和科技等部门牵头，有针对性地组织开展农业实用技术和就业务工免费培训，定期组织专家和技术人员定向定点开展技术服务。

7.生态保护政策。国家重点森林生态功能区政府要认真履行生态移民建设管理主体责任，统一规划移民迁出区和迁入区的生态修复工作。迁出区退回的土地、房屋要及时收回、拆除，恢复森林生态功能区主体功能。迁入区要把绿化工程、发展新能源、烧柴改革作为林区生态保护的重要内容，推进移民安置区人口、资源、环境与经济、社会和谐发展。

8.人口政策。国家重点森林生态功能区要严格落实现行人口和计划生育政策，防止移民在迁入地超生，鼓励移民优生优育、晚婚晚育。科学规划迁入地可容纳人口，防止人口超载。提高国家重点森林生态功能区人口素质，提高移民脱贫致富的能力。

9.户籍政策。国家重点森林生态功能区户籍均实行属地管理，户随人走、不保留原户籍，防止出现空挂户、重户等现象。各类移民办理户籍业务免收迁移证、户口簿工本费。探索实行城乡统一的户籍管理登记制度，清理并消除城乡户籍差别带来的不平等待遇。

三、推进国家重点森林生态功能区生态移民政策体系建设的对策措施

国家重点森林生态功能区生态移民政策体系涉及指导思想、目标、原则、类型、内容等多个方面，是一个系统的整体。生态移民的复杂性和艰巨性使其构建不可能一蹴而就，其政策逻辑框架和政策体系需要在实践中不断丰富和完善。要在政策运行过程中不断发现问题、总结经验教训，为进一步完善政策体系内容提供依据。在政策落实监督工作中不断推进生态移民政策体系科学、规范运行，提高政策体系运行效率。

（一）加快推进政策制定

国家、地方、林区政府及相关部门要认真履行国家重点森林生态功能区生态移民政策体系建设的主体责任，加快推进政策体系建设。进一步明确森林生态功能区生态移民政策体系建设的指导思想，把握森林生态功能区生态移民政策体系建设的基本原则，丰富和完善森林生态功能区生态移民政策体系的基本内容。确保各项政策的协调统一、互为补充，国家层面的政策以顶层设计为主，地方层面的政策以区域性规划为主，林区政府层面的政策以实施推进为主。要善于总结已成功实施生态移民的地区的基本经验和一般规律，同时要根据生态移民实施过程中发现的问题，分析问题产生的原因，有针对性地调整、完善和修正相关配套政策，确保生态移民工作的顺利开展。

（二）完善政策运行机制

加快建立协调、灵活、高效的国家重点森林生态功能区生态移民政策运行机制，保障生态移民过程能够公开、公正、公平、规范、透明、畅通运行。一要创新宣传工作机制。通过有针对性的宣传，使广大群众充分认识到国家重点森林生态功能区生态移民的重要性和紧迫性，充分了解关系移民自身利益的移民政策，消除思想顾虑，充分调动移民的积极性和主动性，为生态移民、脱贫致富奠定良好的思想基础。二要建立协作工作机制。加强林业、农业、环保、财政、金融、国土资源、水利、扶贫开发等多个政府部门有效的协作和沟通，做到责任明确、分工具体、任务落实、管理有序，提高政策实施效能。三要健全法律保障机制，严格规范公权力的运行，保护移民群体合法权益，加快推进国家重点森林生态功能区生态移民步入法治化的轨道。

（三）强化政策落实监督

通过政策落实监督，检查政策运行情况，控制和矫正政策运行过程中的偏差，问责偏差行为责任主体，确保国家重点森林生态功能区生态移民政策体系达到预期目标。一是明确政策落实监督内容。着力监督解决政策落实不及时、不全面、不到位、打折扣的问题。二是完善政策落实评价机制。避免过多地或单纯地注重对执行进度和执行结果的检查，更多注重国家重点森林生态功能区生态移民政策落实产生的生态效益、社会效益和经济效益。三是健全政策落实问责机制。建立体现国家重点森林生态功能区生态移民综合效益的绩效评估和政绩考核机制。对扎实推进生态移民工程成效显著的进行表彰奖励。对因政策落实不到位损害移民利益、影响生态移民工作的，要对主管领导实行行政问责，以确保国家重点森林生态功能区生态移民政策的贯彻实施。

（责任编辑：朱永良）

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1005-460X（2015）03-0089-04

2015-01-24

国家社会科学基金项目“国家重点森林生态功能区生态移民对策研究”（12BJY026）

闫喜凤（1969—），女，黑龙江哈尔滨人，教授，从事生态哲学研究。