我国公共服务的空间分异与社会距离

◎孔兆政 （东北师范大学政法学院，吉林 长春130117）

我国公共服务的空间分异与社会距离

◎孔兆政 （东北师范大学政法学院，吉林 长春130117）

我国的公共服务应以促进民众和谐与融通，消弭社会距离为目的。我国实行由省、市、县等地方政府按属地进行公共服务供给的制度。制度差异与空间分异现象明显。随着目前的户籍改革，我国应消除歧视性的公共服务准入制度，将医疗保障、教育等公共服务制度进行城乡并轨和对接；构建公共服务地区间的转移衔接机制，形成全国统一的公共服务信息网络；根据受益范围与供给范围相等的原则划分中央与地方间的公共服务供给责任；建设自下而上的公共服务供给激励和监督机制，降低委托代理成本。我国的公共服务最终要建构起非排他性、非竞争性的包容性公共服务空间供给体制，形成社会与政府持续互动的信任行动模式，增进社会认同与相互信任。

公共服务；管理体制；空间分异；制度隔离；社会距离；社会公平；社会和谐

社会距离是人们之间的隔阂与排斥感。在我国，公共服务应以促进民众和谐与融通，消弭社会距离为目的。自从党的十六届五中全会提出实现公共服务均等化的命题以来，公共服务均等化供给一直都是我国重要的政策目标。由于特定的历史原因，我国一直由行政区政府根据户籍进行公共服务供给。公共服务存在碎片化与区域隔离的现象，社会成员难以获得同等的公共服务机会和服务质量。对此，2014年7月24日国务院印发了《关于进一步推进户籍制度改革的意见》，要求建立城乡统一的户口登记制度。这标志着我国自1958年开始实行的户籍制度将退出历史舞台，公共服务均等化进程也将步入新的历史阶段。我国需要以户籍改革为契机，改善我国公共服务的管理体制与空间布局，消除公共服务的空间分异与制度隔离，促进社会的公平与和谐。

一、公共服务的融通功能

服务是人类需求的相互满足，互相交换是最有效率的供给模式。市场作为一种自利的交换机制，可以通过“看不见的手”引导人们的行动，自发地实现人们需求的相互满足。但人们的市场交换也存在信息和讨价还价等交易成本。根据科斯的解释，利用价格机制是有成本的，企业的显著特征就是价格机制的替代物［1］。运用市场价格机制与人类社会资源的空间组织都将产生交易费用。人们通常根据交易费用的高低决定采取何种经济组织与制度形式。相互服务交易的达成与否也应取决于交易费用与空间中的成本耗费。

人类的社会生活中还存在许多非竞争性、非排他性的产品和服务，如国防、治安、义务教育、医疗、大型基础设施等。这些产品和服务其效用不能被分割，个人的消费量无法确定，因此私人无法定价，市场价格机制不能有效发挥作用。萨缪尔森认为“公共品（public goods）是指这样一类商品：将该商品的效用扩展于他人的成本为零；无法排除他人参与共享”［2］。这类产品无法排斥不为其付费的消费者，难以阻止“搭便车者”。公共性的产品和服务无法通过市场价格机制来提供，只能由政府提供。政府部门的公共供给可以使消费者均等地得到公共产品，并承担其应付的成本。

公共服务与公共产品具有消费的非排他性和非竞争性以及外部性等特征，会造成市场供给的失灵与低效。这决定了政府介入的必要性。政府是基于民众的公共选择而成立的强制性权力组织，以税收、公共资源和公共收费为其经费来源。因此，维护公民的公共利益，向所有公民提供公平、普遍享有的服务，就是政府的天然职责。2004年2月21日温家宝在省部级主要领导干部“树立和落实科学发展观”专题研究班结业式上的讲话中指出，在社会主义市场经济条件下，政府的主要职能是经济调节、市场监管、社会管理和公共服务四个方面。2006年10月11日党的十六届六中全会通过的《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》提出了“完善公共财政制度，逐步实现基本公共服务均等化”，明确将公共服务均等化作为我国执政党和政府的基本责任。

公共服务是政府以全体国民的公共税收为保证的服务，因此公共服务应是全民共享的、非排他性的服务。公共服务供给应以促进平等、公平、和谐，减少社会距离为基本价值取向。社会距离指人们之间的亲密或排斥程度，是由于外在的差异而产生的内在心理屏障。群体之间存在文化、生活方式等方面的差距（Flanagan，1990）、经济地位差异或经济收入不平等（Beynon，1936；Hipp，2007；Morenoff et al.，2001）、政治力量（Topalov，1989）等都会导致社会距离。公共服务供给的歧视与隔离，将加剧社会的排斥心理与情感隔阂，增进社会经济的交易成本，不利于国家的稳定与和谐。平等的公民身份应该享有均等的公共服务。只有构建包容性、均衡性的公共服务供给体制，才能减少社会中的冷漠、疏远等消极情绪，缩短我国民众的社会距离。

表1 一般公共服务中国家财政总支出及中央、地方所占比重（单位：亿元）

二、我国公共服务的排斥与接纳

公共服务的政府供给需要政府的空间化管理，需要形成特定的供给制度和运行机制。在过去城乡二元的计划经济体制下，农村人口被排除在医疗保障和养老等公共服务和公共产品的供给体系之外；城市的公共服务是由企事业单位根据国家计划对其成员提供的。“单位”是中国城市的生产单位，也是公共服务的供给机构。各个单位自给自足，界限分明。我国原有的户籍——单位制体制造成了同质但被分隔封闭的社会空间。“这一身份化的户籍——职业分层体系进一步地、更加细致地规定了城乡居民可以从事的职业、可以定居的地方、可以享有的国家福利和政治、社会、经济权力，以及应当为国家尽的义务，……这是一种政治、经济、社会区隔与地理上的空间区隔相重合的制度化区隔。”［3］这种制度化的区隔造成巨大的社会不公平与城乡间隔阂，也造成社会流动能力以及农民改变自己命运能力的丧失。

改革开放以来，我国的省、市、县等地方政府逐渐成为公共服务供给的主体。公共服务供给呈现为属地化的供给趋势。“在中国支出分权的财政体制下，各级地方政府承担着大约70%的支出责任，为辖区内居民提供公共服务更是地方政府的主要职责之一。”［4］根据2013年《中国统计年鉴》，我国一般公共服务的财政开支中中央只占较小的比重，而大部分一般公共服务是由地方财政来承担的，见表1。各行政区政府在其地域范围和事权管辖领域内履行其社会治理和公共服务供给等职能。各行政区的行政边界是各地方政府的资源配置范围和公共服务空间边界。

公共服务是由政府公共部门提供的，为广大人民群众共同平等享有、共同消费的基本的公共产品和服务。公共服务的基本特点是非竞争性、非排他性，但公共服务的生产却受经济条件、地理环境、社会资源、供给部门的能力与偏好等因素的影响。在我国，实行由省、市、县等地方政府按属地进行公共服务供给的制度，而各地区存在明显的经济水平和自然资源等方面的差异，这就造成了公共服务呈现为条块分割的供给状态，制度差异与空间分异现象明显。

首先，我国长期的城乡分治造成城乡间公共服务供给的制度隔离。社会资源的城市空间聚集以及农村的人口、地理条件影响着我国农村公共服务可达性的实现。公共服务必定是在空间和地理环境中的供给，人口、地理环境、辖区规模等自然的与人为的空间地理因素都将作用于公共服务的交易过程。复杂的地形、不便的交通会增加公共服务供给成本；人口密度低则难以发挥公共服务供给的规模效应。农村人口稀疏，交通不便，其公共服务供给先天地面临着成本过高的问题。过去，我国一直采用城乡分割的方式规避农村公共服务的供给成本问题。农村与城市被人为地制造成异质的制度空间。近年来，原本由农民自己承担的公共服务，如农村义务教育、医疗、社会保障、教育等，逐渐转为由基层政府供给。但由于基层政府的财权匮乏等原因，农村和城市在医疗、教育、就业、住房等各方面的公共服务项目及其水平上仍存在巨大差距，公共服务的供给制度、管理体制、待遇标准、资金投入等仍有较大差异（高萍、徐天群，2013；沈佳文，2011；王雨婷，2011；林万龙，2007；林万龙、曹玫，2012；余长林，2011；彭泽平、姚琳，2014）。目前，我国开始建立统一的城乡居民基本养老保险制度。但在医疗、环境保护等方面仍需要进一步实现城乡间的并轨和对接。我国农村人口占全国人口的一半左右。众多的公共服务未覆盖人口和差异化的自然地理条件、制度条件考验着我国城市公共服务制度的吸纳能力。

其次，我国每年大量的流动人口也在挑战着我国公共服务的属地化供给原则。地方政府具有公共服务供给的信息优势。但地方政府的属地供给容易造成大量流动人口的涌入，从而使其公共服务供给丧失效率。过去，我国的地方政府对流动人口采取排斥政策，社会保障、教育、医疗等主要公共服务都以户籍作为供给依据。农民工来到城市，却不被城市的医疗、教育、养老等公共服务制度所接纳。难以享受城镇居民的社会保障与福利，处于尴尬的生存状态。我国按户籍属地进行供给的公共服务管理体制造成城市中大量的公共服务缺失的农民工群体。《中国流动人口发展报告2013》显示，2012年我国流动人口数量达2.36亿人，相当于每6个人中有1人是流动人口［5］。按照户籍进行供给的公共服务制度在事实上成为一种城市空间区隔制度，人为地制造城镇居民与农民工群体的权利不平等与相互疏离，也在客观上抑止了公共服务的过度拥挤。在取消按照户籍进行供给的原则之后，我国需要消除对外来人员的公共服务制度歧视，让流动人口逐步享受到教育、医疗、养老等基本公共服务；但同时各地方政府也面临着防止公共服务过度拥挤的问题。

再次，我国公共服务供给具有区域差异的特征。我国公共服务供给的主体是各地方行政区政府，因此，由于各地区存在自然条件、地理区位、经济水平等差异，我国行政区政府的公共服务供给能力和供给偏好也必定存在差异。在京冀边界村，一路之隔养老金差7倍［6］。由于经济条件和历史机遇的差异，我国东部地区较中西部发达，公共服务供给也从东到西，呈现梯次差异特征。陈宪与康艺凡（2010）、李敏纳与覃成林（2010）、纪江明与胡伟（2013）、吴翌琳与谷彬（2013）、李华和任龙洋（2013）证明东部经济发达地区公共服务供给水平优于中西部欠发达地区。熊振兴和李延均（2012）分析了我国公共服务的空间聚集和区域收敛现象，认为我国的公共服务通常从政府所在地向边缘区域梯度递减，中心地区具有较好的公共服务。差别化的自然地理和社会经济条件造成供给效率的不同和空间配置的差异，使得我国的公共服务供给呈现出明显的空间分异现象。

最后，我国城市中“单位制”的空间壁垒依然存在，我国仍然存在按单位身份进行公共服务供给的现象。改革开放之后，单位的公共服务供给职能逐渐弱化。单位住房、养老、教育和医疗保障等逐渐市场化和社会化。但政府机关、事业单位、国有企业仍拥有与民营企业不同的养老保险、医疗保障和教育等服务。在养老金方面，目前我国机关和事业单位人均养老金约是企业退休人员的2倍和1.8倍［7］。目前存在的“公务员热”就是我国公职人员享有“单位制”下公共服务特权的一种反映。我国需要推动机关事业单位的公共服务供给制度改革，实现公共服务的公平与平等。

三、我国包容性公共服务供给体制设计

目前我国的公共服务供给体制所实现的只是体制内和区域内的均衡供给。城乡体制之间以及不同地区存在明显的供给差异。公共服务供给的空间差异是由于我国公共服务资源配置的差异和空间供给体制的“碎片化”所造成的。我国在政治上统一，但在公共服务上却是地区化和部门化的，呈现出碎片化的供给状态。社会主义国家应以共同富裕和社会福利最大化为目标，公共服务应是公平、公正的供给，应以消除身份化区隔，缩短社会距离为目标。随着目前的户籍改革，我国需要通过跨地区、跨部门的协作机制建设，打破我国公共服务供给的刚性边界与行政性分割，建构起非排他性、非竞争性的包容性公共服务空间供给体制，促进社会的和谐与融通。

第一，把公民资格作为公共服务供给与否的准入资格条件，将医疗保障、教育等公共服务制度进行城乡并轨和对接，逐步实现公共服务体系平等地向所有人口开放。在我国，公共服务供给应消除歧视性的公共服务准入制度，实现社会空间的均衡覆盖。这需要将农村人口纳入城市公共服务管理体系，统一城乡不同类型居民的公共服务待遇标准、资金来源、管理制度和信息系统，形成规范管理、统筹发展的公共服务制度。这也需要贯彻落实国务院改革户籍制度的精神，放弃使用户籍身份制的管理形式，在全国范围内建立并实施以居住证为基础的公共服务制度，实现基本公共服务常住人口全覆盖。

第二，构建公共服务的地区间的转移衔接机制，形成全国统一的公共服务信息网络。“国家必须向每一个新移民，每一个居民和工人提供成为公民的机会，接受移民，是一种政治选择，也是一种道德正义的诉求……拒绝授予成员资格是一系列滥用权力的开始”［8］，“公民身份……是与每个社会成员的实际利益和日常生活紧密相关的政治安排”［9］。国家有义务尊重和保护每一个公民的权益。保障流动人口的正当权益需要构建公共服务的地区间的转移衔接机制。这需要建立全国或区域统一而独立的公共服务管理机构，由其对全国或区域性的公共服务进行统一管理，破除目前政出多门、区域分割、机构重叠的局面；需要建立统一的信息管理平台和信息网络信息化程度的高底，信息能正常流动，已成为衡量一个国家现代化水平的主要标志之一［10］。社会保障、医疗保障等全国性基本公共服务，应建立全国统一的个人账户，使其账号在全国范围内通用，使其待遇关系能随着劳动者的迁移而有效地转移接续。我国也需要实现最低生活保障制度、基本养老保障制度、医疗保障等最基础性的基本公共服务的全国统筹，防止公共服务的地区拥挤，也降低劳动力合理流动的成本。

第三，根据受益范围与供给范围相等的原则，划分中央与地方间的公共服务供给责任，形成平等、连续的公共服务一体化空间供给秩序。我国现在的公共服务供给体制是一种行政区供给体制，即根据行政区划和行政级别分配相应的公共服务供给任务。这种体制同样具有外部性问题，难以实现公共服务的区域间的共享性和非竞争性。地方间的财力和经济水平的不同，也造成公共服务的地区间不均等。布朗和杰克逊曾根据公共服务的受益范围将政府提供的公共服务划分为全国性公共服务与地方性公共服务［11］。不同种类的公共服务其外溢程度和受益范围均有不同。供给责任与权力边界和供给范围、成本范围相匹配，才能保证这些公共服务供给获得持久激励。我国需要按照收益和外溢范围分配行政区公共服务机构的职责（如将义务教育和公共卫生等受益范围广的全国性公共服务交由中央政府或省级政府承担），或按照收益和外溢范围合并、组建公共服务机构（如撤乡并镇、省管县等）。按照收益范围明确中央与各地方间的供给职责，可以改变以往公共服务供给职责不清和多头管理等问题，有利于将公共服务的外部性内部化，提高供给效率；也有利于打破行政区划的排他性制度障碍，实现公共服务资源在全国范围内的公平分配。此外，我国公共服务的供给仍需要形成清晰的区位空间，而此区位空间的划分应是地理受益和外溢范围，而不是省、市、县的行政区划。我国需要根据公共服务的受益范围确定地理供给区域，并分配相应的供给责任和事权。

第四，构建与事权相对应的财政体制，保障我国公共服务供给的财权要求。Hayek（1945）、Tiebout（1956）、Musgrave（1959）、Oates（1972）、Bardhan（2002）、Seabright（1996）、Inman和Rubinfeld（1997）、Besley和Coate（2003）、Faguet（2004）等众多西方学者认为，相比中央政府，地方政府拥有信息的优势，对选民的偏好以及公共服务的成本更为了解，因此分权体制更能实现公共产品的有效供给。但我国的财政分权并没有实现西方国家那样的公共服务配置效率的提高。傅勇和张晏（2007）、王永钦等（2007）、王贤彬和徐现祥（2009）、李华和任龙洋（2013）等认为，我国分权体制造成了地方政府财政支出的结构偏离。经济性公共品的供给效率相对较高，而医疗卫生、社会保障等公共品的供给效率相对较低。我国在经济上分权，但在政治上仍是高度集权的。由于地方与中央在谈判能力上的不对称，很多本该由中央政府负责的公共服务事权被转移给了地方政府。而与此同时，“税权划分不稳定，税种划分‘央重地轻’。……地方基层政府缺乏稳定增长的主体税种，县乡政府基本无税可分，事权与财力不相匹配”［12］。我国地方公共问题的解决最终还要依靠发挥地方政府的积极性。地方政府在公共服务的供给中有着不可替代的功能。我国可采用将特定税种用于公共服务的方式来解决各级政府在事权和财权上的不均衡的局面。中央政府和省政府可将特定的财权分给负责公共服务事权的地方政府机关，以此来保证地方政府拥有提供公共服务的稳定财源。

第五，建立自下而上的公共服务供给激励和监督机制，降低委托—代理成本，提高供给效率。我国的公共服务供给是通过一种委托—代理关系实现的。广大民众可以视为委托人；中央政府可以视为第一代理人兼委托人；依次是省级政府、市级政府、县级政府和乡镇政府。在这种委托—代理关系中，上级政府通过各种考评机制来规范下级政府及其官员的行为。多层的委托—代理增加了我国的代理成本，同时也造成信息失真和扭曲情况的发生。我国需要通过贯彻撤乡并镇、省管县等改革，减少委托—代理层级，降低委托—代理成本；也需要同时建设公民“用手投票”的制度安排，将居民对公共服务的需求偏好纳入对官员晋升的考核体系之中，让民意进入政府的公共决策议程，为政府的公共服务供给提供自下而上的约束和监督，使其公共服务供给行为与地方居民的需求偏好相一致。

公共服务的供给在改变生产资料物理空间分布的同时，也在创造新的社会性空间关系与生活内容。我国公共服务的均等化应创建均衡的空间供给结构，推动融洽的社会合作，缩小人们之间的社会距离。这需要让我国政府回归公共服务职能，以公众需要为中心，对各地的相关空间资源和要素进行有机组合和分配，将分割的碎片化公共服务整合到连续的统一体之中。我国的公共服务供给应是包容性的供给，是去除身份、户籍等因素，依据平等的原则对所有公民进行的供给。我国的公共服务最终要建立起与公共需求相适应的政府供给结构，形成社会与政府持续互动的信任行动模式，增进社会认同与相互信任。

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（责任编辑：于健慧）

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1005-460X（2015）03-0025-04

2015-01-03

吉林省社会科学基金项目“吉林省城市突发公共事件应急管理模式研究”（2013B74）；东北师范大学学科建设项目“地方合作治理问题研究”

孔兆政（1977—），男，河南焦作人，博士，副教授，从事政治哲学与当代中国政府治理研究。