我国社会公共安全协同供给模式的构建——基于城市社区安全供给的视角

◎钱 洁 （江苏警官学院公安管理系，江苏南京210031）

◎徐艳晴 （海南大学政治与公共管理学院，海南海口570228）

我国社会公共安全协同供给模式的构建
——基于城市社区安全供给的视角

◎钱 洁 （江苏警官学院公安管理系，江苏南京210031）

◎徐艳晴 （海南大学政治与公共管理学院，海南海口570228）

我国社会公共安全供给主体包括公权力、市场化、公益性等多种组织类型。从治理与协同政府视角出发，多元主体间应实现从政府垄断基础上的松散合作向政府主导下的制度化协同模式转变。新模式中政府应扮演“战略主导者”与“能量输入者”双重角色，与非政府主体的关系应该从单纯契约授权向更具灵活性的契约授权与赋能授权相结合的方式转变。这一新模式应用到城市社区公共安全领域，要努力克服政府的绝对管控角色所导致的执政党社区党支部与社区委员会的权责困境。政府要加强对社会主体的赋能授权，为促进主体间结构向自组织式发展创造更好的环境，通过构建沟通平台、完善协同制度、促进实施项目式安全协同等途径实现有效安全协同。

公共安全；供给主体；城市社区；协同供给；赋能授权；自组织

自1999年英国布莱尔政府提出“协同政府”理念以来，整体政府与跨部门协同成为国际公共管理研究的前沿领域和发达国家政府改革的热门实践。近年来，有关“跨部门协同”、“协同治理”等议题也得到国内越来越多学者的关注。在我国，社会公共安全事件频发，迫切需要打破政府对社会公共安全管理的独控局面，探索社会公共安全多元主体间的新的合作方式，实现社会公共安全协同供给。

一、公共安全供给的主体及其关系模式

由于社会公共安全这一纯公共产品的特殊性，社会公共安全供给应由政府主导，其他相关主体广泛参与。社会公共安全供给的相关主体可划分为三类。

一是以公安机关为代表的社会公共安全公权力供给主体。这类主体是依托公共权力，以强制力实施为主要手段进行社会公共安全供给的公共部门及其工作人员，具体包括：公安机关、安全监管机构等。其优势在于：其权威建立在政府合法性基础之上，以国家强制力为后盾，其权力的行使对社会具有普遍约束力，可以在短时间内调动和整合各类社会资源满足安全需求，有利于提升执行力与行动效能。其劣势在于：对这类主体权威的过分强调会造成政府规模的急剧膨胀，造成高昂的预算支出与社会成本透支；对这类主体权力滥用、权力寻租等若缺乏有效监督，会导致对公民及其他社会主体合法权益的侵犯。由于其在社会公共安全供给体系中的主导地位，这类主体一旦出现决策失误，可能急速加剧社会公共安全失序，甚至给社会造成毁灭性后果。

二是以保安组织为代表的社会公共安全市场化供给主体。这类主体包括市场体系中一切以营利为目的提供社会公共安全服务的组织。如经营性保安公司、小区物业管理公司、安全技术开发公司等。这类主体以营利为目的，生产、提供社会公共安全产品与服务，而政府、社会组织或个人则以采购、购买、付费等方式来实现社会公共安全这类公共物品的供给。其优势在于：其所提供的社会公共安全物品与服务具有灵活性和有效性。在市场环境和经济利益的刺激下，这类主体所提供的社会公共安全物品与服务更贴近社会公共安全需求。其劣势在于：在社会公共安全物品与服务供给过程中，由于这类主体的逐利性特征，会造成安全供给的社会不公现象；这类主体的公共安全物品与服务供给的社会覆盖面不足，由于利益驱动，这类主体所提供的社会公共安全产品与服务往往只针对利润丰厚的安全领域和特定目标群体。

三是以志愿巡逻队为代表的社会公共安全公益性供给主体。这类主体是社会体系中以志愿性、自发性、不以营利为目的为基本特征的安全供给主体，维护社会治安，提供社会公共安全服务的非政府的组织及个人。如社区志愿巡逻队、安全志愿宣传员、慈善互助组织等。这类主体通常是民间的合法非营利性组织，其社会公共安全供给往往具有一定独立性、自治性和自愿性。其优势在于：贴近民众、良好的回应性与社会信誉度。这类主体因与公众生活关系密切，可以在第一时间发现社会公共安全体系外环境的细微变化，并及时调整工作方法和行动计划，以积极应对可能面临的挑战。其劣势在于：由于在资金、人才等方面的局限，其社会公共安全产品与服务供给的力量有限，只能以分散的形式在小范围展开。

从社会公共安全供给主体间的关系着眼，我国目前还属于传统的管控模式。

首先，从主体间结构上看，目前我国社会公共安全供给主体间的关系主要是管制式。具体来说，就是以政府为绝对主导，通过自上而下的社会公共安全决策、指挥与监督，发出指令要求其他相关主体配合以实现安全供给。具体来说，以社区为例，其行政化导致社区选举形式化，社区居委会与社区工作站的“居站分离”及社区组织“议行分开”的改革尝试均未能摆脱社区行政化的困境，社区自治难以真正实现［1］。当前我国城市社区公共安全供给中的主体间关系，见图1。

图1 我国城市社区公共安全供给中的主体间关系

上级权力部门包括上级政府及公安机关、司法机构、安监部门等，在社会公共安全供给中的职责主要是安全决策与指挥、安全资源供给等。具体由其派出机构（街道办事处综治部门、公安派出所等）进行实施，派出机构同时对社区党支部与社区委员会发出安全领域指令，共同为社区居民提供社会公共安全服务。社区居民委员会是基层群众性自治组织，其自治权限与相关事项由《居民委员会组织法》加以细化。社区委员会理论上由社区居民选举产生，对安全自治组织进行业务指导，而社区党支部则承担对社区委员会及下设安全自治组织的政治思想建设工作。社区委员会与社区党支部具体向社区居民进行安全宣传，对保安类企业进行监督管理。而社区委员会与社区党支部工作的实质都是组织实施上级权力部门及其派出机构的决策与管理，故本质上其管理行为是由上级权力机构及其派出机构发出，由此可见，社区安全主体间关系总体上看是自上而下的管理模式，这一模式中可能出现的偶发的、分散的协作也都是建立在公权力主体绝对主导的前提之下。

其次，从政府角色上看，当前社会公共安全主体角色主要是科层制体系的延续，公共安全管理的相关资源主要为公权力垄断。以政府及公安机关为代表的社会公共安全公权力供给主体作为安全供给的发起者、决策指挥者及资源控制与支配者，在安全供给中处于绝对主导地位，其他类型的供给主体则主要是被动接受指令，不定期地适时参与安全供给。以社区公共安全供给主体为例，在我国，上级公共权力部门（上级政府及公安机关）、公安派出所、社区居委会等都是公共安全公权力供给主体，其中社区居委会比较特殊，虽然在组织性质上是群众性自治组织，但因组织传统、社区党支部的重要作用等因素，在实际运行中，特别是在公共安全领域，只是安全指令的执行机构，而社区物业管理公司、安全技术产品生产商、社区群众性义务巡防队等其他类型主体则在安全供给中只起基于统一管理的被动支持辅助作用。

最后，从安全管理的赋权方式上看，当前我国公共安全供给是以契约授权为基础的“命令—控制”式赋权。从政治授权角度上说，人类历史上经历了古希腊时期的直接授权—封建社会的超意志力量授权—代议制基础上的间接授权等若干阶段。这种代议制间接授权在公共部门内部及公共部门与其他社会组织之间蔓延，其实质是契约授权。这种契约授权是建立在以“委托—代理”关系为构架的契约精神的基础之上，并形成以法律法规制度为主要形式，以行政职权来源机关的同意和许可为前提的权力授予及其产生的权利义务关系。与这种授权方式相对应，形成管理领域的“命令—控制”式管理方式，即按照既定的制度安排，其他相关主体在没有得到公权力主体的许可或指令的情况下，不能自发组织社会公共安全领域的行动，且即使获得许可或指令，其安全行动的全过程也要在公权力主体的完全监控下实施。

二、社会公共安全协同供给新模式构建

构建社会公共安全协同供给新模式也应从主体间结构、政府角色及赋权方式等三因素入手，实现制度化、经常化和有效的“跨界”合作，以增进公共价值。

首先，主体间结构向自组织方向发展。如图2所示，协同不同一般的协作结构，一是从系统论的视角，协同使开放系统中的大量子系统用协同方式进行整合，实现自组织从一种序状态走向另一种序状态，在质变性的结构和功能出现的基础上产生整体效应或集体效应；二是协同通过组织间产生信息化沟通与联系，在某一权威机构的战略性主导和推动下，通过持续激励和能量输入影响序参量，各协同主体和要素被广泛动员，由相互间产生自觉联系到一定程度形成自组织体系，形成新的动态结构和运作方式，产生更好的合作效果；三是协同是通过利用相连与环境条件，改变原先的平衡状态，并产生飞跃性质变，这种质变会对之后的主体间关系产生自发而持久的影响，实现新的自组织式和谐与平衡。

图2 协同的主体间关系

社会公共安全协同供给则是要实现主体间的自组织式的联系，并通过以政府为核心的公共部门以权威机构的身份从规则、程序、技术等方面不断赋予自组织能量，形成相关主体共同参与的安全供给网络。

其次，作为权威性机构的政府担当双重角色。以政府为代表的社会公共安全公权力供给主体的角色定位，应是权威性的社会公共安全协同供给的战略主导者与能量输入者。长期以来，政府在社会公共安全供给中一直致力于人造的“防控网”。随着风险社会的来临，在政府的绝对主导和强力推进下，这一网络在精密性、复杂性和控制力上达到了前所未有的程度，并且伴随着社会风险升级，这种防控网也在不断升级，向更加严密、更为精细的方向发展。在这一类型的社会公共安全供给系统中，政府的角色是社会公共安全供给的绝对中心和发号施令者，且似乎只有不断地加强政府的这一角色定位和控制力量，才可能更自如地应对各种社会风险和安全危机。

由于社会现象的复杂多变，社会公共安全系统无法在自组织概念框架内进行微观解析，但在足够抽象的水平上，可以从宏观上把握这一系统的定位及其基本规律。因此，政府的角色应由安全体系的建造者转为安全要素的发现者、引导者和实现者，这一角色转变的实现有赖于政府对自组织体系的深刻理解和高度重视。虽然人造系统和自组织系统之间存在差异，但在一定条件下，两者并非毫无联系。正如哈肯所言，人可以这样来构造系统：通过适当的约束，系统便能以自组织形式产生特定的功能［2］。在社会公共安全供给中，政府更为重要的使命是构造这样的社会公共安全供给体系：以战略主导者的角色通过适当的约束、引导与控制，使社会以自组织形式产生社会公共安全供给功能，并通过能量输入者的角色使这种功能在没有外在强加力量的状况下不断延续和发展。具体来说，包括以下几方面：塑造科学安全观，奠定社会信任基础；建立公共安全协同组织机构，实现安全项目式协同；按照相关安全法律法规，实现对公共安全供给的主导与有效规制；制定安全的相关主体协同供给相关激励政策，并为其提供所需的物质与制度保障；建立与完善公共安全供给的信息网络与平台，实现公共安全状况的动态监测等。

再次，契约授权与赋能授权相结合的赋权方式转变。就社会公共安全供给中的授权而言，应从单纯契约授权向更具灵活性的契约授权与赋能授权相结合的方式转变。契约授权因其规范性、专门化、稳定性和可预见性更易被公共部门所接受，但在管理实践中，也易出现刻板、过度控制、适应性等方面的问题。管理学中的赋能授权理论源于对企业中管理方式的研究，即改变“命令—控制”式管理方式，通过以结果为导向的权力下放，赋予员工额外的权利参与决策，以消除妨碍工作的种种障碍。这种赋能授权的目的是通过有计划的、逐步推进的指导，使员工逐渐减少对管理者依赖而独立完成任务，并在这一过程中产生相应的使命感与成就感。

在社会公共安全供给体系中，赋能授权的实质是通过目标导向的项目式安全管理，促使社会公共安全供给的相关主体参与安全决策，按照社会公共安全需求，以结果为导向的提供自组织式安全服务。作为社会公共安全最核心主体的政府，其主要作用应是多类型社会公共安全供给的设计者与组织者，并在供给过程中提供持续稳定的资源与能量。在具体地实现安全供给目标的途径上，通过制度与政策支持机制，实现互动中的多元而广泛的社会公共安全供给主体参与，根据本地实际具体选择实现路径，并在这一过程中提升相关主体的安全供给使命感与安全供给实践能力，进而实现协同供给。

三、基于协同供给模式对城市社区安全供给的审视

从根本意义上说，由于安全产品的特征性，社区公共供给会影响社区范围内的每个组织及个人。如果能在社区范围内，建立起由相关主体主动参与的社区安全自组织协同模式，将能实现社区公共安全协同供给。基于协同供给模式的城市社区安全供给，见图3。

图3 社区公共安全供给中的主体间协同治

当前社区公共安全供给中存在的问题与差距表现在以下三方面：

首先，自组织式主体间结构难以形成。在社区层面，基层政府是社区安全供给的绝对核心，安全领域的企业、社区自治组织、公民个人等其他主体处于从属地位。而安全执法权主要集中在公安机关及人民警察。由于社区层面拥有执法权的警力十分有限，作为社区公共服务供给主体的政府与公安机关派出机构，通过聘用制的方式雇佣辅助人员，从而实现更完善的社区服务供给。此外，还有安全企业、安全自治组织与公民个人。而公安机关—辅助警力—松散社会主体之间是自上而下的命令服从关系，双向交流与沟通不足。辅助警力基本从属于公安机关，在实践中，民警“带领”的范围界定不清晰，参与执法的方式、限定条件、程序模糊，当由于辅助警力素质不高在辅助执法过程中造成不良后果时，其责任问题就很难认定。而作为重要主体的社区居民个体及自发形成的组织，在犯罪预防与安全预警等方面也很难形成持续的自发集体行动。

其次，政府的绝对管控角色导致社区党支部与社区委员会的权责困境。在社区安全供给中，政府所扮演的是以行政命令为主要方式的绝对管控角色，而非战略主导者与能量输入者的权威角色。这直接导致社区党支部与社区委员会的角色困境。社区安全供给公权力主体中包括政府及公安机关、司法机构、安监部门等多方面的协同行动者，由于其主要以派出机构为主体实施社区安全供给，即在社区党支部与社区委员会之上，有多个机构从多个角度对其进行安全领域的资源供给和业务指导，而这些行动者间却不是简单的二元链条关系。社区党支部与社区委员会既要服从上述主体的多重任务安排，并将任务的完成情况作为相关考核的主要依据，同时又要为本社区向上述主体争取更多的资源，特别是在“安全问题一票否决”的政策导向下，决定了社区党支部与社区委员会的安全领域的工作主要是对上负责，并作为公权力代表按照其指令与社区内其他相关主体进行安全协作。社区党支部与社区委员会本应成为社区安全供给的核心，却在安全供给中陷入“等待授权才能工作”的状态。社区党支部与社区委员会在承担了大量的社区公共安全供给的事务性工作的同时，却没有独立的权责能力，使其在与保安类安全企业、群众性安全自治组织等其他社区安全供给主体交互过程中，既不能完全作为公权力的代表，也不是完全的自治性组织，这种角色不清与地位尴尬易出现责任难题。

再次，对社会主体的赋能授权不足影响协同建设。以安全管控为由限制社会组织的建立和发展，控制社会组织参与社会公共安全供给的渠道，易造成社会公共安全领域的社会协同困难。目前社区安全的参与困境主要表现在两个方面：一是社区居民的参与意愿不足与参与网络不发达。在风险社会背景下，社会信任度在降低，难以形成有效集体行动。与此同时，我国公民参与网络不发达，且公民参与网络以“垂直”为主，故难以形成有影响力的基于密切横向互动的公民参与网络。“居民委员会的行政化直接导致了居民参与意识的缺失……我国城市社区普遍存在的一个事实是：居民的主要社会活动几乎都不在社区之中，社区的职责仅在于处理那些单位之外的剩余事情。”［3］二是我国的第三部门发展面临因过度依赖政府等公共组织而导致独立性缺乏、社会权威性与公信力不足等较为突出的困难。对于社会公共安全领域的社会组织尤其如此。与其他领域相比，这一领域的社会组织成立大多由政府组织或主导，其资源分配也基本上在政府主导下进行。即，将社区组织、安全志愿者组织、社会相对弱势群体或安全行业发展协会纳入政府社会管理综合治理的框架内，社会主体在安全供给中只起协助与辅助作用，没有给予社会主体相应的赋权，组织运行的自主性也受到限制，无法独立承担安全供给责任。

结语

实现社会公共安全协同供给，不可能直接全面铺开，应从特定地域（如社区安全、校园安全等）和特定领域（如犯罪预防、刑事案件侦查、流动人口管理等）的选择及规划设计开始，在社会范围内逐渐形成多个安全协同网络节点，共同筑就社会公共安全网络。具体来说，以社区为例，首先，由基层政府及警务机构进行战略规划与能量输入，由社区委员会组织实施，鼓励各社区依据本社区安全实践建立由相关主体参与的协商合作式的社区安全自组织体系，通过法规或政策确定相关主体的权利义务关系和基本合作形式，如建立常态化社区安全联席会议制度，社区安全重大事务听证制度，建立社区安全网络平台等；其次，在安全管理仍由政府主导的前提下，将社区安全自组织网络作为授权对象，赋予其一定的安全监管权和安全项目决策权，在对社区内与安全相关的各类信息平台建设基础上进行科学的风险预测与评估，根据安全问题的实际充分发掘可参与安全协同的潜在第三方，通过缜密的规划与设计，运用说服和激励等多种方式授权或委托第三方参与社区安全治理；最后，政府要设计由社区居民、社区安全自治组织、辅助警力、保安类企业组织共同参与的社区安全自组织沟通平台。努力使社区委员会逐渐成为自组织安全供给网络的开发者、维护者与管理者；赋予辅助警力在特定情境下的部分参与执法的权力，参与社区安全自组织网络；赋予安全自治组织更多的安全项目策划与实施自主权，政府通过项目评估并给予相应资源，提升其行动能力，由此通过协同效应实现社区的稳定与发展。

［1］徐志国，马蕾.难以摆脱的行政化——城市社区自治改革的困境初探［J］.云南行政学院学报，2013，（6）：69-73.

［2］H.哈肯.信息与自组织［M］.郭治安，译.成都：四川教育出版社，2010：18.

［3］杨淑琴，王柳丽.国家权力的介入与社区概念的嬗变——对中国城市社区建设实践的理论反思［J］.学术界，2010，（6）：167-173+287.

（责任编辑：于健慧）

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1005-460X（2015）03-0029-04

2014-12-11

国家自然科学基金2012年度面上项目“整体政府视角下的中国政府跨部门协同机制研究”（71173004）；江苏省教育厅高校哲学社会科学研究项目“创新社会管理中江苏社区安全第三方协同路径研究”（2013SJD630012）；江苏高校优势学科建设工程资助项目；江苏警官学院科研创新团队建设项目资助；海南省高等学校科学研究专项项目（Hnkyzy-201404）

钱洁（1980—），女，江苏南京人，管理学博士，副教授，从事公共管理与公共政策研究；徐艳晴（1980—），女，浙江宁波人，副教授，北京大学政府管理学院博士后，从事行政理论与实践、绩效管理研究。