在后工业化进程中看政策终结

◎曲纵翔 （中国人民大学公共管理学院，北京100872）

在后工业化进程中看政策终结

◎曲纵翔 （中国人民大学公共管理学院，北京100872）

人类社会正处在由工业社会向后工业社会过渡的关键历史时期,这一时期的基本特征是社会的高度复杂性和高度不确定性。该特征使得事物的时间性、周期性日益突出。公共政策系统在受到人类认知能力的客观有限性、政策制定主体的主观意识以及政策环境的复杂多变等因素的影响下，政策终结成为了保持整个系统动态循环的关键节点。高度复杂性和不确定性条件下，政策终结研究朝着实践层面、个体性层面以及多元化视角层面发展的过程，既体现出公共政策科学的自我完善，同时也是后工业化进程中公共管理实践所带来的现实要求。

公共政策；政策终结；后工业化；复杂性；不确定性

在人类逐步由工业社会向后工业社会过渡的今天，科学技术日新月异，全球化、多元化的浪潮席卷经济、政治、文化、科技等方方面面，进而使得人类进入了前所未有的高度复杂与不确定的社会。高度复杂与不确定的环境促使政策目标也处于不断变化之中，那些过时、多余、无效的政策产生的矛盾逐渐显露出来，而这种变化所要求的政策更新速度的加快，大大缩短了公共政策周期。从政策过程与循环的视角来看，政策周期的缩短即加快了政策过程的循环。由此，前后政策循环间的节点——政策终结问题的重要性则是不言而喻的。对于这一现实，深刻认识后工业化进程中高度复杂性与不确定性的基本特征，进而采用灵活多变的方式处理政策终结问题，对于理顺政策过程，消减新旧政策间的矛盾和冲突尤为重要。

一、后工业时代的基本特征：高度复杂性和不确定性

随着人类社会的不断发展，世界变得复杂起来，大量不确定的、非线性运作的事物开始出现。20世纪中期以来，协同学、自组织等理论开始将事物的复杂性作为研究目标。20世纪80年代，复杂科学的概念诞生，人类正式将复杂性、复杂系统等作为一门学科的研究对象。当然，“复杂”是一个相对概念，它是与“简单”相对应的，事物间的相互比较才能显现出二者的差别。应当指出，“复杂”仅仅是对事物的量的描述，而我们常用的“复杂性”一词，是用来表述事物性质的。换句话说，“只有复杂的事物或问题累积到一定程度的时候,我们才倾向于使用复杂性这个概念来描述其所在场域的状况”［1］。进一步说，“复杂”多用于对某个具体问题的描述，而“复杂性”则在理论上有一定程度的抽象性。“它反映的是一种认识结果,是包含着某种价值因素的判断。在此意义上,复杂性这个概念实际上具有认识论的价值内涵,是我们对一些认识对象作出判断的视角。”［1］因此，当我们在研究后工业化进程中的基本特征时，多采用“复杂性”一词。

谈到不确定性，从决策的角度来讲，任何行为主体进行决策时都要面对未来的情形，而人类的认知能力在任何社会发展阶段都是有限的，同时介于资源的有限性，决策无法达到理性上的最佳状态。因此，任何个人或组织的行为必须考虑到不确定性这一因素。但是，由于其本身包含着多重角度的含义，不论是自然科学还是社会科学，各个学科均有其独特的视角，对不确定性尚没有一个统一的定义。兰洛伊斯（Langlois）认为：“不确定性应当归于人们对信息和知识在认识上的缺乏，同时这种缺乏又分为两种不同的类型：对知识和信息的缺乏；对有关问题基本性质以及可能出现的知识和信息的缺乏。”［2］安东尼·唐斯认为：“不确定就是缺乏有关过去、现在、将来或假想事件的过程的确切知识。就一具体决策而言，不确定性可能在强度、相关性以及可排除性上存在着差异。”［3］从本体论和认识论相统一的角度来看，我们认为，不确定性是由于认知能力的限制以及社会环境的不稳定，事物所具有的无法由人类对其状态和产生后果做出长期性理性预判的难以测量的变化性质。当然，前面关于“复杂”和“复杂性”的分析对于“不确定”以及“不确定性”二者同样适用。

高度复杂性和不确定性作为时代的最基本特征，直到20世纪后期人类社会开始由工业社会向后工业社会过渡的阶段才被逐渐认识。在这样一个重大的转型期当中，上述两个特征在社会随处可见，其影响也在不断深化并进一步加强了人类社会的“流动性”。显而易见的是，我们的生活节奏在日益加快，人与人之间的关系变得越来越“短暂”且不稳定。用个人同社会关系的视角来看，由于复杂性以及不确定性的不断加深，促使人类走向了“陌生人的社会”。由社会发展的认识出发，人类处于工业社会时，复杂性和不确定性都较低，社会对治理体系及其治理方式的科学性要求也极低。在向后工业社会发展的时期，由于工业社会形成的各种组织、秩序等均无法保持原有的可靠与稳定而被不可预测性及各种风险所取代。然而，我们现有的各项制度体系均是建立在低度复杂性和确定性基础之上，用于应对相对确定的问题。显然，这种确定性的制度体系在后工业化进程的治理实践中显得力不从心了。例如，恐怖主义、民族分裂、失业、社会两极分化、人口结构不协调等问题，给人们带来了极其强烈的不安全感。尤其是恐怖主义，高度的不确定性导致即使最发达国家的安全措施在其面前也显得脆弱不堪。

二、复杂性条件下的政策终结

（一）高度复杂性和不确定性条件下的公共政策系统

如伊斯顿所说：“公共政策是政治系统权威性决定的输出，因此它是对全社会的价值作有权威的分配。”［4］公共政策作为政府进行社会治理的基本工具之一，“其基本功能在于分配公共资源、规范社会行为、解决社会问题、增进公共利益、促进社会发展”［5］。因此，公共政策系统的优劣以及政策本身的质量已成为衡量现代政府社会治理能力的重要测量指标之一。然而，科学技术的飞速发展，其应用促使人类社会经济、政治、文化上的变化极速增长，个体以及群体之间的交流日益繁杂。由此，政策系统面对着繁多的无法预知的社会问题或政策问题，其不确定性的特征日益明显，已经无法像过去那样对其进行长久性的判断并输出相应稳定的政策了。

我们可以从两个方面来看待政策系统的这种不确定性，即内部不确定性和外部不确定性。公共政策系统的内部不确定性，又可分为客观和主观两个方面。客观来看，科技进步带来的复杂性和社会经济变量的多样性，再加之自然灾害等因素，使得人们无法通过政策系统对由此形成的领域完全掌控。如凯恩斯所说：“我们不得不承认，如果我们要估计10年以后，一条铁路、一座铜矿……收益是什么，我们所根据的知识，实在太少，有时完全没有。”［5］主观来看，人作为政策制定的主体，容易受到能力、意识、情绪等主观因素的影响。进一步说，如果把政策过程看作是利益博弈过程的话，不同利益诉求将造成政策目标的多元化，进而导致政策系统价值取向的不稳定与复杂化。

政策系统的外部同样具有不确定性，这里的外部往往强调的是外部环境方面。我们知道，公共政策的制定都是建立在特定时间、空间条件下的。事物总是不断变化的，如政治经济的全球化、多元化等，多种因素的高度复杂性与不确定性融合在一起并不断使政策环境发生改变。这些改变可能使得原先的政策目标逐渐得到解决，政策效用已经得到了充分的发挥并逐渐失去效力。再或者，随客观环境的改变，原有的政策问题已经消失，随之产生了新的政策问题，这种情况下，旧的政策已经无法解决新产生的问题了，政策终结的问题自然凸显了出来。这些无法准确预测的改变都使公共政策系统日渐复杂化，增强了系统的外部不确定性。总的说来，公共政策系统受到高度的复杂性以及不确定性的影响，在人类走向后工业化社会的进程中无法一成不变地运行了。它不再一味地研究确定性较强的社会问题，其输出成果也日益讲求反应的快速及灵活度。不难发现，用高度复杂性以及不确定性的思维来探讨公共政策体系的可持续运行具有重要的现实意义。

（二）后工业化进程中政策终结研究的演进逻辑

我们知道，政策体系需要同外界环境不断地互动并进行调试。不管是目标问题、政策资源还是外部环境等各种要素，均在时刻发生变化。适时高效地终结那些陈旧政策，无疑将强化新政策对高度复杂且不确定的政策环境的适应性，从而给政策系统的新陈代谢扫清障碍。倘若我们忽视了政策终结这一问题，就会导致那些无效的、过时的公共政策滞留在政策体系中,和新制定的政策产生不协调因素，进而引发多种社会问题，这是我们不愿看到的。

政策科学的研究发端于20世纪50年代。多数西方国家在那时正处于深远的社会变革时期，这一时期给政策科学的建立带来了契机。首先，美国等西方社会于20世纪初期遭受到人民生活贫困、经济萧条等社会危机，致使公共问题日渐繁多，这些危机促使西方尤其是美国的学术界构建公共政策这一学科以做应对。其次，有关信息、系统、控制等管理科学的知识于20世纪20年代以来不断发展充实，加上行为科学以及相关的行为主义政治学等理论，这些为人们带来了诸多新认识，拓宽了视野并给政策科学的建构打下了坚实的理论基础。美国学者查尔斯·梅莉安于1925年开始倡导将政治行为学引入政治学的研究，而二次大战时期大批犹太学者及欧洲学者的涌入，又将欧洲崇尚的行为主义方法移植到美国。直到20世纪60年代以前，美国的政治学家们都对行为主义十分推崇。值得一提的是，拉斯韦尔的著作《政策科学：范围和方法的最近发展》于1951年出版，其标志着现代政策科学的产生。随后，“公共政策运动”在美国兴起并引发了深远影响。

在公共政策运动的促动下，现代公共政策理论的发展逐渐在20世纪中期发挥了效力。从整体来看，政策终结作为政策过程中的一个重要环节，公共政策运动中对这方面的研究较为缺乏，其主要原因是：第一，政策终结这种现象很少产生。一般看来，其对于公共政策而言属于例外现象，这致使学者缺少用来研究的现实案例，在缺少现实依据的情况下是很难形成普适性理论体系的。第二，从现实中对政策终结进行操作具有较大的难度。政策终结势必会触动现有利益体系的格局，因此时常会遭到强大反对力量的阻碍，使得学者们很难去把握在何种程度上政策、组织或项目的改变才能够和原先有所区别。第三，政策终结研究在美国兴起之时，是政策渐进主义在社会处于主导的时期。显然，渐进主义逐步调整，反对深刻改变的思维模式是不利于政策终结研究发展的。第四，行政学、政治学以及政策科学的交叉性较强，各个学科对公共政策的制定、执行、调整、终结等认识的差异性不明显，然各自又时常保有其系统的话语体系。可以肯定的是，政策终结是一个跨学科的复杂话题，然而各个学科间的话语壁垒使其发展道路变得狭窄。第五，一般而言，研究公共政策的人大多将思维放在用政策工具来解决较为明确具体的公共问题，而并非出发于宏观的社会治理。换句话说，研究者关注的是新产生的、创新性强的政策，而并非重点思考那些陈旧的、无效或低效政策所带来的障碍。

考察发现，政策终结受到忽视的问题在人类的后工业化进程中逐渐发生了改变。随着20世纪70年代西方社会公共危机的增多，政策终结的现实案例频现。例如，美国社会罗斯福新政的干涉主义渐弱，越南战争等问题致使其急需对经济、政治、社会等各方面的公共政策进行深刻的修整与终结。类似的，西方其他国家也存在经济滞胀、失业、贫困等危机，应当做出全面系统的政策调整。这些社会变动现象一方面要求政府能制定出更为科学、合理的政策来引导社会发展；另一方面，又要求政府能将合理、科学的政策有效地付诸实施。自此，政策科学的探讨从重在制定政策转到重视政策周期上来。加之实施政策终结往往超出人们的预料，学者们由此逐渐明确了该问题的重要性并重新对其进行审视与探究。很快,学界对此研究取得了一定程度的进展。1976年，《政策科学》杂志首次出版了以政策终结为主题的特刊。其他一些学者，如布鲁尔、德利翁、本恩、丹尼尔斯等人就政策终结的多种角度进行了细致探讨。由此，兴起了政策终结话题的首次大范围讨论，使这一话题成为政策科学研究的焦点之一。

综合看来，由于受到战争、经济滞涨等因素的影响，新自由主义的社会治理思想逐渐替代了先前的凯恩斯主义，西方国家于20世纪70年代中期开始进入一个对政治、经济等各类公共政策的全面调整时期。这种情况下，已有的许多政策已经不适用于当时的社会条件，如果不能及时将这些过时的政策纳入到政策终结的议程中去，其继续存在则会侵占新政策制定与执行的空间，进而成为社会变革的障碍。“在这种情况下，开展公共政策终结问题的研究无疑是根源于现实的要求。就公共政策研究自身的逻辑进程而言，这一点则反映出了主题的转变，是公共政策研究的深入，也是公共政策运动主题的延伸。”［6］

三、政策终结正成为日益重要的社会治理课题

（一）已有的研究成果

回顾公共政策终结问题的研究历程，首先提出该概念的是拉斯韦尔，其指出：“政策终结是关于取消政策方案以及研究有关相信某种政策必须继续而采取某种行动或因政策终结而丧失价值的人们之主张的活动。”［7］1974年，布鲁尔在《政策科学》杂志中表示，政策终结指“政府对那些已经无法发挥正常功用的、多余的、过时的以及不必要的政策和项目进行调整的行为”［8］。巴达克则认为：“政策终结是一种政治过程，政府终止那些无效的、过时的公共政策、项目和机构的行动。”［9］1997年，丹尼尔斯对先前关于政策终结的研究做了系统的回顾，他认为：“政策终结是有计划地终止某项政府项目、政策或机构，这不仅包括缩减机构的预算，而且包括将政府的服务民营化。”［10］

从20世纪70年代中期到80年代末，该时期学者对政策终结领域的研究重点在相关基础理论的建构上，例如，终结的类型、影响因素及策略等。学者们大多采用了较为宏观的视角对政策终结的历史发展和演进逻辑展开研究，尝试总结政策终结的一般规律。尤其是1976年，《政策科学》杂志出版了第一期以政策终结为主题的特刊。针对政策终结这一话题几乎被所有政治学家和学者所忽略的情况，这期杂志整合了当时已有的研究文献，其中包括关闭马萨诸塞州青年培训学校、哥伦比亚地区取消摩托车巡逻队等案例研究，并做了一些关于政策终结整体上的试探性假定，为后来的研究奠定了理论基础。

1976年，巴达克根据执行政策终结所耗费的时间把它划分为爆发、渐减与混合三种。德利翁则从政策终结的目标对象出发分出了职能、机构、政策以及项目的终结四个类型。与此同时，巴达克还就政策终结中的影响因素最早发表了意见。他认为现实中政策终结较少出现是由于以下几点的影响：现有公共政策的执行惯性；政策终结的斗争较为残酷且不易成功；政治领导们都不愿承认过去的错误；保守的改革者不忍破坏现有的机构、体系；缺少有效的激励。德利翁于1978年总结了六项政策终结的障碍：思想上的抵制；组织机构的连续惯性；政策系统的动态性；反终结联盟的阻碍；法律带来的程序困难；较高的终结成本。以德利翁的研究为基础，霍格伍德和古恩做了三个方面的补充，它们是政治动力的欠缺、不利后果的风险以及参与者的推脱。随后，柯克帕特里克、莱斯特和彼得森又将恐惧或不确定性补充至限制因素中。

除了关于政策终结的性质、类型、方式等方面的研究，德利翁还从三个方面分析了政策终结执行过程中需要注意的地方。首先，应当看到政策终结并非政策过程的结束，而是新过程的开始。其次，主张终结的参与者应当注重根据政策评价发掘有效对策。再次，应当合理把握相关人事结构变动等带来的有利条件。随后，如何制定并实施合理的政策终结策略，科学消除终结过程中遇到的障碍成了学界关注的重点。本恩提出了规避试探性气球、强化政策终结联盟的力量、以目标政策的危害为重要依据等十二项政策终结的具体策略。

20世纪90年代以来，学者对政策终结问题的考察逐渐由先前的基础性研究转至实证性研究。其间，《国际公共行政》杂志于1997年出版发行了关于政策终结的第二部论文集。该论文集共收录8篇文章，主要针对政策终结的模式、影响终结的变量等进行了深入探讨。德利翁在杂志中对过去20年学界的研究进行了总结。他指出，政策终结较为困难，尤其是当某些关系较远的共事者为了自身利益而加入反对力量时更为困难。此外，应当关注如何采取一种人性化的方式来进行终结而不至于出现雇员和服务的不必要牺牲。

2001年，上述杂志出版了关于政策终结的第三部论文集。如，诺里斯·蒂雷尔将非政府组织作为研究对象，他指出非政府组织将合并看作防止组织瓦解的一种新做法并开始流行。他通过三个案例分析了推动这一做法的内外因素。德利翁通过对墨西哥和美国的相关案例比较，指出尽管国情不同，但二者仍有可以互相借鉴的因素。丹尼尔斯在刊中仍然做了总结性的研究。他对已经出现的关于政策终结过程的分析模型持肯定态度。值得一提的是，丹尼尔斯提出了“部分终结”是否应当算作政策终结的话题。他还指出尚不能对何时进行政策终结做出较为准确的判断是当前研究的缺陷。因此，关于具有解释性的案例与模型的研究是这次讨论对后续研究所提出的要求。

总体看来，近些年来的研究成果对政策终结概念、分类、影响因素等基础性的理论进行梳理，强调要具有可操作性。同时，案例研究的引入是亮点，已有文献中总结了现实中的成功案例，通过详细的对比分析，从而对前期的基础理论与框架进行了检验。

（二）后工业化进程中的研究方向

首先，应注重实践层面的研究。可以看到，该领域早期的研究成果主要是针对政策终结的概念、原因、类型、影响因素及策略等方面的研究，多为概括性、基础性理论的构建，具有较强的定性研究特征。但随着时代的发展，社会的复杂性和不确定性日益增强，仅有理论上的研究已经不能满足需要。毕竟社会环境千变万化，现有理论不是万能的，必须与时俱进。因此，着眼于实践，如何在操作层面更好地执行政策终结成为亟待解决的问题。例如，柯克帕特里克的过程模型、格雷迪的“两段式”决策模型等都是尝试构建适用于政策终结实际操作过程的模型和框架较为典型的例子。同时，鉴于政策终结现象较少发生，一些学者把注意力放在终结的影响变量上，如迈克尔·哈里斯对意识形态因素的分析、珍妮特·弗朗茨对政府官员能力因素的考察等。当然，注重实践性研究并非抛弃理论研究。相反，通过实践研究对前人提出的理论框架进行验证，更能及时地发现已有的理论是否在多变的政策环境中还有其合理性与有效性，进而为政策终结研究本身的新陈代谢提供支持。

其次，个体性研究应当受到重视。公共政策科学诞生于美国，其作为研究政策科学起步较早的国家，加之当时美国本土社会问题频发，为政策终结研究的兴起提供了土壤与契机，导致相关研究多产生于美国。从已有文献来看，早期的研究具有较强的概括性与普适性。虽然也有学者引入案例，但仍在分析后将焦点放在建立一种从总体上指导政策终结的理论体系上，很少有人提及研究的背景与适用范围。如巴达克提出促成政策终结的五项条件、本恩提出的十二项政策终结的具体策略等，均忽略了其理论成立是否具有限制条件。显然，在后工业化过程中的不稳定因素增多，政策目标群体的差异性巨大，此处适用的政策终结体系，在其他地域会因多种政治经济条件限制而并不适用，因此，复杂多变的社会要求研究成果应当能够指导当地的实际情况，而不能仅注重普适性研究。普适性研究必将随着高度复杂性和不确定性的基本特征而大大降低其适用性。例如，Hajime Sato对日本麻风病人隔离政策终结的考察，埃丝特·蒂伦豪特对荷兰关于生态走廊政策终结的考察等、均指出早期普适性的经验并非完全适用于任何地区与类型的政策终结，强调研究结论具有一定的适用范围。

再次，注重运用多种方法和工具，从多元化的视角审视政策终结问题。很长一段时间中，学界对于政策终结的研究都是建立在政策过程视角下的。然而前面已分析，公共政策系统处于一个高度复杂性和不确定性的社会中，面对的政策问题也是千变万化，难以准确并长期性预测的，加之在执行终结的过程中还存在多种阻碍因素，这一切同样赋予了公共政策系统本身以高度的复杂性。基于这种复杂性，如采用单一的视角、方法以及工具，将大大限制对政策终结问题研究的广度与深度，从而难以对其进行科学、透彻的研究。因此，多学科、多视角、多方法地分析政策终结问题显得十分必要。例如，考夫曼的组织生命周期视角为不少学者提供了独特的研究切入点。格瓦·梅和威尔达夫斯基直接将伦理的概念引入到政策终结的研究中。他们认为，在终结议题的论证过程中，领导者必须建立伦理准则。例如，终结时行使行政裁量权的可接受度怎样？什么情况下具有决定性与可操作性？此外，定量分析、计算机模拟等手段也可运用于研究中。

结语

在人类社会处于由工业社会向后工业社会过渡的关键历史时期,高度的复杂性和不确定性这一基本特征使得事物的时间性、周期性变得日益突出。公共政策系统也不例外，政策问题、政策环境、政策资源的波动性致使公共政策的生命周期变得越来越短暂。正如罗伯特·比勒所说：“政策终结在某种程度上是政策的可持续发展的关键和对政策错误的一种补救。由于后工业社会的变化和不确定性，由于政策制定者能力有限而无法准确遇见当前的政策在将来的适应性，因此终结无法发挥作用的政策是政策制定者从他们的错误中吸取教训的途径之一。”［11］国内有学者指出：“公共政策终结的实质是公共资源与机会的重新配置。”［12］可见，政策终结问题应当和政策制定同样受到重视。甚至可以说，在当今学界一味讲求从政策制定的角度来探究如何才能使公共政策系统的科学性、合理性、民主性得到提高之时，深刻理解社会高度复杂性与不确定性特征并从政策终结的角度来审视当今的政策系统，将为学界带来独特的思路与新的元素，进而提高研究效率，增强政策系统的活力。

［1］张康之.张乾友.论复杂社会的秩序［J］.学海，2010，（1）：124-125.

［2］LANGLOIS R.Transaction Cost Economics in Real Time［J］.Industrial and Corporate Change，1992，1（1）：99-127.

［3］安东尼·唐斯.民主的经济理论［M］.姚洋，邢予青，赖平耀，译.上海：上海人民出版社，2005：71.

［4］EASTON D.The Political System：An Inquiry into the State of Political Science［M］.New York：Knopf，1971：129-134.

［5］温美荣.论公共政策失范问题的发生机理与治理之道［J］.中国行政管理，2014，（12）：95-99.

［6］凯恩斯.就业利息和货币通论［M］.徐毓枬，译.北京：商务印书馆，1963：127.

［7］张康之，范绍庆.从公共政策运动到公共政策终结问题研究［J］.东南学术，2009，（1）：97-103.

［8］BREWER G D.The Policy Sciences Emerge：To Nurture and Structure a Discipline［J］.Policy Sciences，1974，5（3）：239-244.

［9］BARDACH E.Policy Termination as a Political Process［J］.Policy Sciences，1976，7（2）：123-131.

［10］DANIELS M R.Terminating Public Programs：An American Political Paradox［M］.Armonk，New York：M.E.Sharp，1997：5.

［11］BILLER R P.On Tolerating Policy and Organizational Termination：Some Design Considerations［J］.Policy Sciences，1976，7（2）：133-149.

［12］刘雪明，曹迎宾.公共政策终结的影响因素分析［J］.理论探讨，2014，（4）：33-36.

（责任编辑：朱永良）

D630

A

1005-460X（2015）03-0056-05

2014-12-20

国家社会科学基金重大项目“中国特色社会主义社会管理体系研究”（11＆ZD070）

曲纵翔（1985—），男，河南开封人，博士生，从事公共政策研究。