政府信任适度下降的合理性研究

◎蔚 超 （天津外国语大学涉外法政学院，天津300204）

政府信任适度下降的合理性研究

◎蔚 超 （天津外国语大学涉外法政学院，天津300204）

政府信任是政府与公众之间相互信任的结果，由于公众理性的进步、新媒体的快速发展和社会的急剧变革，政府信任水平的适度下降有其合理性和必然性。但对于转型期的中国而言，由于公众意识形态的多元和政府公共服务水平不足，政府信任的过度下降易增加社会的不稳定因素，政府的目标应该是在允许政府信任的适度下降与避免政府信任的过度下降之间寻求一种均衡——意识到政府信任的适度下降的必然性；从政府的单一主体管理转变为多元主体共治；加快体制改革；在整合政府职能的基础上改革政府结构和管理方式；建构一套符合现代社会要求的国民价值观体系。

政府信任；政府；公众；适度信任；社会转型

政府信任水平的下降是一个普遍的世界现象。在民调比较发达的美国，1964年显示有3/4的美国公众信任美国联邦政府，而1995年同样民调显示只有1/4美国公众信任美国联邦政府［1］。进入21世纪后，政府信任依然没有遏制住下滑的趋势，在Gallup2014年针对美国公民的一项调查表明，选择一直或者绝大多数时候信任政府的比例仅有19%［2］。中国大陆地区信任状态的《社会心态蓝皮书》也得出了中国政府信任降低的结论。政府信任的持续降低也引发了学者的广泛而持久的研究。

综合相关研究可以发现，第一，对政府的信任是全球范围内持续的稳定的下降，而不是由特殊局势造成的暂时现象。第二，对政府缺乏信任是普遍现象。这种信任的降低针对的是所有的政府部门和各个层级的政府，这在所有国家都非常显著。第三，政府信任的缺失存在于每个重要的人群之中。不分种族、肤色、年龄、收入，所有人群的信任都在降低。政府信任降低并未引发全球性的政治危机和社会动荡。这就促使本文思考，政府信任持续走低的原因是什么，将政府信任水平作为一个衡量政府与公众之间关系的指标本身是否具有一定的局限性。

一、政府信任的适度下降与过度下降

（一）政府信任的内涵

信任在人类生活中的重要性自古以来就受到中外思想家们的重视，一般认为，信任（trust）是对他人行为和能力的一种心理期待。如罗特（J.Rotter）认为，信任是个体对另一个人的言词、承诺及口头或书面的陈述之可靠性的一般性的期望［3］。国内学者郑也夫认为：信任是一种态度，是一种主观愿望，表示愿意相信包围他的环境、周围的世界以及与他合作的人及其行为［4］。本文中的政府信任，指的是公众作为信任主体对政府体系，以及政府体系的各要素及各要素之间关系的一种心理预期。

（二）政府信任的适度下降与过度下降

政府信任是政府的实际绩效和公众的期望复合的结果，政府信任降低可能意味着政府绩效降低或者公众的期望值升高，抑或二者兼而有之。在本文中，由于政府绩效降低而引发的政府信任的下降被界定为政府信任的过度下降，而由于公众期望的提升而导致的政府信任的降低则被界定为政府信任的适度下降。

需要指出的是，本文对政府信任做出适度下降与深度下降的划分是从不同的主体而不是从下降的程度而做出的划分，适度下降与深度下降中的“度”是难以用精确的数字衡量的。同时，适度下降与深度下降在很多时候也是难以区分的，政府的绩效降低会传导到公众，继而引发公众的不满，导致政府信任的降低，这也导致适度下降和深度下降难以区分。尽管存在认知上的困难，但对二者的划分对理解政府信任有很大帮助。

二、政府信任适度下降的必然性与合理性

（一）政府信任下降的必然性

政府信任考量的是政府和公众主体在一定环境之下的互动关系，以此来考量政府信任的改善，就需要在研究路径上加以转变，分析思考政府、公众、环境在政府信任改善中的关系定位问题。深入的研究也发现，政府信任水平的降低与政府能力之间的关系并不是必然的，在一些西方国家，并无直接证据证明现在政府公务员的贪污腐败等负面行为比二十世纪中期更加严重，但这却改变不了政府信任的持续走低。有意思的是，政府自身能力的提升也可能引发政府信任的降低。如West的研究表明，电子政务推动了政府办事效率的提升和服务质量的提高，但却加重了人们的不信任［5］。再如，按照制度变迁的逻辑，当一个国家（地区）获得高速经济发展之后时，该国（地区）的社会信任度应该逐步上升，但是韩国、中国的台湾地区在经济转型过程中及以后，社会信任依然呈现出下滑的态势。对此，以往学者从政府绩效和政府层面的视角去探寻政府信任下降的原因显然不能提供满意的解释，需要把它放在更加宏大的社会背景下进行分析才能找到原因。

1.政府信任这一指标本身的有限性。首先，信任属于主观的倾向和愿望。作为一种特殊的社会活动样态，信任内含着欲求和预期。信任是个体面临一个预期的损失大于预期的得益之不可预料事件时，所做出的一个非理性选择行为。这种选择行为表达了一种非理性预期。它以主体内心的某种信念为基础，带有主体个人的情感、偏好等感性因素，无法完全用理性逻辑推理来解释。其次，由于理性的有限性，任何人都不可能获得关于外部世界和他人的所有知识和全部信息，从而需要进行预期。但是，这种预期是通过归纳方法所得到的，这种归纳方法本身并不可靠。公民既无法了解政府决策过程中的动机、决策的实际过程，更无法了解政府决策对个人的影响。考虑到代表和政府部门的构成规模，公民个人不可能被指望去充分了解那些统治他们的代表或官僚机构，建立在有限信息基础上的信任判断是不客观的。最后，即便我们能够获得政府当前的全部信息，也不可能准确预见政府在未来或缺乏监控的情形下的行为。虽然政府行为的某些方面是能够以实践的确定性获得预知的，但是在本质上我们永远也不能了解政府及过程的全部，永远也不能终结对政府的认识。

2.公众需求的提升。随着社会的进步和发展，公众对政府的预期也开始增加，公众正在变得日益成熟甚至老练，公众开始以更苛刻的标准来评价其机制和领导人，而政府的可信度并没有与公众的预期同步提高，进而体现为对政治机制和政治精英的信任逐步下降。从公众的角度来看，公众对政府的信任程度取决于政府的能力，同时也取决于政府对公众期望的满足程度，公众外部信息的变化、公民意识的觉醒、期望的调整以及对政府绩效的判断直接影响政府公信力。在公众不断变化的社会价值观面前，政府愈发难以满足公众新的评估标准。正如苏珊所指出的:“这既可能是因为民众对政府预期的上升，也可能是预期的分歧（或者两者同时发生）。如果公众对政府的需求不知足地螺旋上升，即使政府绩效保持不变，满意程度也会下降。”［6］

3.剧烈的社会转型。工业化的快速发展使人摆脱了对土地的依赖，极大消除了对经济和人身安全的疑虑，民众的价值追求开始由单纯满足物质需要向诸如政治、生活和社会环境的质量等更广的领域延伸，政府单一的政策模式难以满足公众需要异质性程度增加。同时，在剧烈的社会转型过程中，信任形成的社会基础也发生了巨大变化。在信任的社会基础方面，信任的建立从依赖血缘、地缘、业缘等为主的熟人社会走向了靠法律、契约为主的陌生人社会，实现了信任成长基础的现代性转型。传统简单的、局域的人际信任扩展到复杂的、整体抽象的系统信任并非一帆风顺，原来作为信任基础的安全感赖以存在的基础已经改变，个人所面对的社会风险突然增大。除非在日常生活世界建立起一种稳固并且行之有效的交往方式与行为规范，才可以给人们带来安全感，否则，不信任的情绪总会在社会中蔓延。乔治·弗雷德里克森分析说：“工业化和科技的发展在促进社会进步的同时，也引发了人口膨胀、社会治安、环境恶化等诸多社会问题，政府所面临的公共问题的复杂性、动荡性和多元性环境，导致了政府不可治理性的增加，客观上引发了政府的信任危机。”［7］

4.新媒体的广泛传播。所谓新媒体，是指在计算机信息技术和互联网的普及基础之上，伴随着互联网基础设施的建设和完善、普及和应用，以光纤通信网、图文电视、手机短信、电子计算机通信网等为网络性平台的传播形式。在一定意义上，新媒体的出现也是社会转型的一个重要表现，但新媒体的快速崛起和广泛传播却大大挑战了传统的社会秩序，一定程度上体现为社会转型的一个新的催化方式。新媒体对政府信任的冲击体现在以下三个方面：其一，新媒体时代权力向权威转化的社会基础和运行方式发生了改变。传统社会中的权力向权威转化以强制力的威慑和福利诱导为前提，借助于血缘、规则、习俗和共享价值的不断实践，而新媒体时代的权力向权威转化则弱化了强制力威慑。网络平台上的传播渠道所依托的社会结构是横向的，政府确立和维护权威依靠现实世界的垂直指挥链，这在水平化的虚拟世界失去了可以依托的社会结构。其二，新媒体信息流向的多元性冲击着既有的政府结构和回应能力。政府既有的权力分工呈现出条块分割的结构，这种结构以官僚制的规范化和标准化为标准，权力传导的方向和边界有清晰的界定，而互联网上信息流动的快速性和多方向性使得现实世界中政府依托于职能规范化的分工所建立的官僚结构难以及时有效回应。其三，在新媒体的影响下，公众对某一具体事件的不满往往可以在短时间内迅速传播和放大，进而转变成为对社会总体体制的不满，甚至造成对政府信任的挑战。一些蔓延于网络的情绪型舆论、网络暴力、媒体审判等现象在未来将会长期存在，这种现象给社会公平、公正的讨论空间造成了不容忽视的影响。

（二）政府信任适度下降的合理性

从人类社会的运行规律看，对政府的适度不信任是社会发展的常态表现，同样也可以作为使政府进步的动力，信任危机作为政府失信的剧烈表现，会在一定时空引起社会紧张甚至秩序的动荡，政府失信的频度和烈度不断增加，甚至会颠覆一定政治秩序的合法性。但是，笼统地说不信任的弊端是不全面的，我们所需要的是在何种层面和何种方式对政府的不信任。在一个处于积极发展和剧烈变革的社会，政府信任适度降低的正向功能也值得重视。

1.适度的不信任并不意味着公众与政府的对立。不信任并不是意味着消极抵触、不合作和不服从，而是说明他们对政府有更高的要求和期望。政府完全被公众信任是一种理想状态，即便政府完全可以被公民信任，公民对政府的适度不信任也是很有必要的，缺少了适度怀疑的政府行为反而会归于无序与放纵。另外，即使对政府有对立的评价，也不意味着包含对整个国家的政治体制和政治机制是缺乏信任的，因为对政府具体机构和具体工作人员的感知并不代表对政府整体的感知。

2.适度的不信任是公民日益成熟的表现。罗素·哈丁（Russen Hardin）提出，公民对政府的态度首先是不信任而不是信任：由于典型的公民与政府或绝大多数的政府官员之间可能没有适当的联系使我们能信任政府这样一个简单的原因，我们不应该一般地信任政府［8］。信任属于知识的认知范畴，由于人们无法获得关于信任的所有信息，所以人们产生信任或者不信任的能力是不全面的。从这个意义上讲，对政府信任的下降并不绝对意味着政府绩效的降低相反，它甚至可能是公民对于信任条件变得越来越成熟的体现。

3.对政府的不信任往往是公共政策需要修正的警示器。社会冲突的根源在于人们对利益的竞争性追求，而利益能否实现，与社会的分配制度体系有关。因此，特定领域的政府公信力的下降如果经常发生，则说明这个领域的体制与政策需要修正。从这个意义上说，社会信任的降低往往对制度的变迁和规则的完善施加强烈的影响。

4.适度的不信任有利于政府的制度建设。政府信任的适度缺失是一个社会良性运转的表现。任何一个正常运行的政府，都无法消除所有的不信任，对不信任行为的排斥与抵制反而体现出政府自身行为的不理性与不自信。只有认识到一个国家需要在适度信任的社会体系下实现各个社会主体的和谐相处，那么这种适度信任就需要接纳并认同政府与社会分化的合理存在，理性对待各种意见表达。以美国为例，自开国之初，权力制衡的制度设计便缘起于对政府部门的高度不信任，基于对政府的不信任以及基于此所设计出来的立法、司法、行政之间的权力分立、相互制衡等制度，更是美国社会长期稳定发展的重要保障。

三、转型期中国政府信任过度下降的危害

世界大多数国家都面临着政府信任水平适度下降的问题，这在世界各国都有很强的共性，但这种共性背后却有巨大的差异性。对于大多数国家而言，信任的降低没有改变其政局平稳的事实，即使发生动荡，也会非常迅速地平息。但这并不是意味着转型期的政府对此就可以掉以轻心，在部分转型期的国家政府信任的降低却引发了混乱乃至政权的更迭。尽管一些西方国家可以对政府信任的降低熟视无睹，但并不意味着中国对此就可以高枕无忧。二者差异的关键就在于是否有能力有效地应对政府信任的过度下降，对于中国政府而言，主要障碍有以下三个方面：

1.政府自身的绩效问题。对于转型期国家而言，政府的公共政策水平不足仍是一个普遍问题，整个社会弥漫着腐败、不平等等问题。类似的现象在西方国家工业化进程的早期已经基本解决，但中国政府在此类问题上仍然没有取得根本性进展，种种非理性行政行为的存在，又在一定程度上削弱了政府权威、影响了政府形象，政府提供社会管理、公共服务的能力无法满足社会日益增长的需求，类似问题的频繁发生严重冲击着人们对政府的信任。设计精良的制度体系，一旦出现严重问题，就会导致社会交往秩序恶化，使交往和互动更为混乱无序，并进一步放大社会成员的无助和不安。

2.社会价值观更加多元。社会价值观的多元是社会由封闭走向开放、由传统走向现代的应有之义，不同文化背景、不同社会阶层的公众在不同利益、不同需求、不同的知识体系和不同信息的影响之下拥有不同的价值表达。但社会价值观的多元背后体现的是社会共享价值观念的缺乏，在社会整体性结构变迁的背景下,这必然带来人们价值观的冲突、矛盾，进而引发行为的失范和价值的迷茫等现象,共享价值缺失背景下政府的信任也就难以有效改善。

3.社会转型的更加复杂。对于西方国家而言，其现代化进程体现为较为纯粹的工业化、城市化进程，而当中国进行改革的时候，人类社会已经开始向后工业化社会迈进。为了实现赶超式发展，后发展国家往往走上了对西方国家现代化模式简单化的学习和借鉴的道路。当下中国社会的发展表现出了浓厚的共时性色彩，农业社会、工业社会和后工业社会这些本应逐层推进的社会形态似乎都可以找到其生存的空间，社会制度在体系上并不完善，存在很多空白、漏洞和真空地带。既有的行为规则并未达到形式合理性，不同规则、规范之间并不自洽，甚至相互矛盾、冲突、不相容；同时，制度的实施和遵循并没有真正做到平等而普遍适用，人为因素影响较大。这不仅削弱了制度作为普遍行为规范的权威性，也影响了制度作为社会生活的基本框架的功能，而且降低了制度本身的可信任性，进一步加深了个体成员的不安全意识和不信任感，对政府的信任也就难以得到根本性提升。

四、转型期政府适度信任的维持

在现代社会，政府信任的下降仍然是一个短期内难以扭转的事实，对于政府而言，其目标应该是在允许政府信任的适度下降与避免政府信任的过度下降之间寻求一种平衡。

1.意识到政府信任的适度下降的必然性。在现代社会，政府、民众、社会和技术的因素相互交错，政府信任的适度下降应该是一个短期内无法改变的事实，建立民主意识提升基础上的对政府的松散的、次级的、适度的不信任才是民主社会得以延续的主要信任类型。信任是一种中性的事实判断，不能将政府信任程度的降低简单归结为政府能力下滑或民众素质滑坡，依据不断降低的数字并不能全面准确得出对政府制度、行为和能力的判断。提出大幅度提升政府信任既不现实，也无益处，政府脱离实际的过高承诺不能兑现反而会严重损害公信力。政府需要意识到，政府努力本身有可能不会增加对政府的信任，但政府不能因为公民信任的降低而放弃努力甚至不作为，政府本身要容得下批评。

2.从政府的单一主体管理转变为多元主体共治。要从根本上消除政府信任的过度下降，建立起普遍的相互信任，既需要政府自身信任的系统提升，也需要社会组织和社会成员素质的提升。政府信任关系作为普遍信任关系中的重要部分，在普遍信任关系的建立的过程中起着率先垂范的作用，而且社会信任的制度性安排和制度性承诺又是政府责无旁贷的职责。同时，在现代公民教育的过程中，在强调公民言论的自由论与权利论的基础上应该转向更加注重公民政治参与意识和政治参与能力的培养，丰富和完善将这种教育从理念回归到实践层面的途径，其中特别注意一些网络精英分子和舆论代表的公共意识的培养。只有这样，一种普遍的社会信任才会建立起来，一个具有公共意识、具备参与能力、敢于担负责任的现代公民群体才会形成。

3.加快体制改革。我国仍然是一种行政上位的政治与行政一体化［9］，这种模式决定了现行社会管理体制容纳社会运动的能力还不强，整个社会协同治理能力较弱，社会管理的制度化、组织化和民主化发展缓慢，构成了当前我国政府的总体性特征。一个正在进行现代化的体制必须具有将现代化造就的社会势力吸收进该体制中来的能力，良好的包容性和稳定性才使得体制具有更好的活力和生命力。

4.在整合政府职能的基础上改革政府结构和管理方式。传统政府所建立的官僚制是建立在大工业时代的标准化、规范化、职业化基础之上的，政府职能的细分的目的是为了在明确各部门职权和职责的基础上更好地发挥各个部门的比较优势，但现实中往往因部门的分割而存在着政府职能的重叠、交叉等模糊地带，政府部门及其工作人员间的争功诿过、效率低下进而引发公众不满。而对于公众来说，对个别公务人员和个别公共政策的这种不满往往就会产生对某个部门乃至上升到对整个政府的疑虑和不满，而新媒体环境下信息传播的迅疾性、放大性和话题的连带性使得政府疲于应付。因此在政府部门的信息共享基础上打造整体性的联动政府就显得十分必要。在政府各部门之间建立信息共享平台，在信息流转过程中建立信息整合制度，实现政府各部门之间的相互配合而非推诿，找出政府各部门之间信息传播和反馈的重叠职能，在此基础上建构整合性宣传沟通架构。

5.建构一套符合现代社会要求的国民价值观体系。价值观的缺失已然成为制约当下政府信任乃至整体社会信任的基础性问题，对当下中国社会而言，传统的儒家价值观体系和既有的社会主义价值体系均无法完全有效引导人们的外在规范和内在价值。正由于指导价值呈现出解释力日渐式微的趋势，诸如信任缺失等社会现象的频繁发生也就有其必然性。对于当下中国社会而言，在寻求传统儒家文化和既有的社会主义价值观的内在合理性的基础上，结合其他国家一些具有普遍意义的价值并赋予其符合中国国情的内涵则具有了基础性意义。通过社会的整体努力，才能将公众的期望引导到理性化、规范化和可操作化的方向上来，实现政府信任的良性发展。

［1］NYE J，Jr.Why People Don’t Trust Government［M］.Cambridge，MA：Harvard University Press，1998：81.

［2］GALLUP.Trust in Government［EB/OL］.（2014-09-30）［2014-10-15］.http://www.gallup.com/poll/5392/trust-government.aspx.

［3］ROTTER J B.A New Scale for The Measurement of Interpersonal Trust［J］.Journal of Personality，1967，35（4）：651-665.

［4］郑也夫.信任论［M］.北京：中国广播电视出版社，2001：19.

［5］WEST D M.E-government and the Transformation of Service Delivery and Citizen Attitudes［J］.Public Administration Review，2004，64（1）：15-27.

［6］PHARR S J，Putnam R D，Dalton R J.A Quarter-Century of Declining Confidence［J］.Journal of Democracy，2000，11（2）：5-25.

［7］乔治·弗雷德里克森.公共行政的精神［M］.张成福,译.北京：中国人民大学出版社，2003：162.

［8］HARDIN R.Trust Person，Trusting Institutions［M］//Richard Zeckhauser（Editor）.Strategy and Choice.Cambridge，MA：MIT Press，1991：185-209.

［9］金东日.中国政府过程的体制症结探析：以政策过程为中心［J］.学海，2008，（2）：75-81.

（责任编辑：温美荣）

D63-3

A

1005-460X（2015）03-0033-04

2014-12-28

教育部人文社会科学研究规划项目“地方政府责任与问责制研究——组织和政策过程视角”（13YJA810005）；天津市教委科研计划项目“政策协同过程研究：以天津市食品安全政策为例”（20142116）

蔚超（1981—），男，山东兖州人，讲师，南开大学周恩来政府管理学院博士生，从事政府信任与公共政策研究。