中国城镇化进程中的乡村矛盾与参与式治理※

姬超马华

几千年来，农业、农村和农民的发展问题始终是世界性的难题。特别是对于中国这样的发展中国家而言，“三农”问题始终伴随着人口增长、经济发展与土地紧张的矛盾游弋徘徊。进入到21世纪之后，人们逐渐认识到工业化、新型城镇化与农业现代化的“三化”协调发展是解决我国人口增长与土地紧张之间矛盾的根本出路。但是问题在于工业化和城镇化的推进必然压缩农业发展的土地资源，农业又该如何实现有效的转型发展才能承载工业化和城镇化的发展速度和规模？其次，我国面临人多地少的矛盾，如何选择现代化的农业生产经营方式才能保证农业的可持续发展？随着城镇化的不断发展，城乡一体化趋势不断加强，农民的市场主体地位和乡村关系等问题随之发生了新的变化，乡村治理方式和治理体系也必须发生适应性的变化，这些问题都是新时代赋予我们的新挑战，同时也为乡村社会和乡村治理领域提供了更为广阔的研究视野，这构成了本文的理论和实践价值。

一、中国城镇化的主要方式及其效应评价

中国城镇化过程中长期存在农民 “离土不离乡，进厂难进城”和“带地进城”的困境，如何统筹城乡发展，实现良序城镇化，走出一条中国特色城镇化道路，关系着全面建设小康社会和共同富裕的目标。在具体实践过程中，我国各地以多元化就业为主线，通过立家业、扶创业、兴产业、保就业多管齐下，不断探索城乡一体化的道路，尽管还存在各种各样问题，却也在客观上促进了人口聚居、服务延伸和城镇发展，同时实现了耕地不变条件下的粮食增产和农民增收。

1.中国城镇化的主要方式

（1）组建新型城镇或社区吸引农民入住。一些发展程度较高的地区依据核心带动、轴带发展、节点提升、对接周边的原则，将周边行政村、自然村、村民小组统一规划为中心城镇或社区，并配套完善各种公共基础设施和公共服务机构，让乡村社区的生活更便捷，服务更优质，环境更美好。同时还实行了一定程度的购房奖补，为困难农户购房提供政府贴息贷款，鼓励农户在新型城镇或社区购房。相应地，这些地区也积极为入住社区的农民进行住宅用地审批，办理集体建设用地使用权证，例如按照“地随房走”的原则，为入住社区的农民办理房产证，允许房屋所有权在一定范围内转让、出租，从而明确了房屋的产权归属，保护了农民的财产性权利。

（2）鼓励新型农民自主创业，夯实就业基础。城乡一体化背景下，各地积极鼓励和支持新型城镇或社区的各类组织和个人发展社区服务业，鼓励相关企业通过连锁经营等市场化方式提供购物、餐饮、洗衣、维修、中介、物资供应和回收等社区服务，积极创设保洁、管护、家政服务、物业管理等服务性岗位，为社区居民提供创业或就业机会（姬超、颜玮，2013）。因此，许多新型社区在规划时也会预留部分商业用地作为创业园，设立农民自主创业基金，鼓励农民发展文体娱乐、家政服务或其它工商业生产经营，对从事自主创业的社区农民，工商税务等部门免收一定年限的费用。

（3）大力发展新兴农业产业，拓展农村发展空间。有的农村通过依托农业示范园区、大型农牧公司、专业合作社、种养大户等多元化的农业经营主体，大力发展现代畜牧业和高效种植业，农民既可以获得土地分红收入，又可以就地转移为农业产业工人。例如：在商业基础较好的农村，当地政府还指导规划了许多特色化专业市场，发展连锁农业经营，引导当地农民入住专业市场，从事商贸经营或服务；在旅游业基础较好的农村，地方政府支持当地农民发展以“农家乐”、土特农副产品加工销售、观光果园和农业生产体验园等特色旅游业，农民实现了就地转化为服务业者；在工业基础较好的农村，地方政府则依托工业聚集优势，引导涉农企业集中布局，大力发展劳动密集型产业，同时对当地农民进行一定的技能培训，农民就地转化成了产业工人。

（4）加强新型农民的职业培训，增强就业后劲。有一些农村地区还实行了各种以 “阳光工程”、“雨露计划”等为载体的农民培训项目，根据农户收入情况、增收意向、增收渠道和技能状况等分户调查，建档立卡，制定针对性的农民增收计划，增强新型农民的就业能力。伴随着城乡一体化进程的快速推进，户籍制度改革也得到不断探索和创新，例如根据本人自愿，进入到新型城镇社区的农民可以转为非农业户口，按照就高不就低的原则，享受城镇居民相应的医疗、低保、养老和就业保障等，同时推进“城保”和“农保”的互转，将新型农村社区居民纳入到城乡基本养老保险体系，构建城乡一体的基本医疗体系，多渠道保障社区居民的基本生活。

2.中国城镇化建设的效应评价

在我国城乡一体化的推进过程中，传统的农村耕地得到了更为有效地保护，不但促进了粮食增产、农民增收，反过来又进一步推动了城镇化的发展。一是保证了耕地供应，有效解决了人地冲突。城镇化建设以来，全国各地退宅还耕面积逐步增加，农村居住和建设用地得到很大程度的节约，节约的用地指标可以用于城市扩容和产业集聚区建设，同时保证了城市建设用地总量不增加，耕地面积也稳步增长。二是农业实现了规模化经营，显著促进了粮食增产。城乡一体化的推进一方面保证了我国粮食作物的种植面积，另一方面促进了土地的大面积流转，有效释放了土地要素的生产潜能。三是打破了内需不振困境，消费投资呈现良性互动。城镇化建设直接带动了各地的投资，城镇居民人均可支配收入在这个过程中大幅提升，农民人均纯收入也是不断增加，对于提振内需发挥了重要作用，逐渐成为撬动我国经济持续增长的新动力。四是改善了农村居住环境，优化了农村公共服务的供给。城镇化建设促进了我国农村地区的人口集中，打破了传统的农民分散居住对公共服务供给带来的高成本、低效率困境。经过多年的城镇化建设，我国大多数农村的生活污水处理率、生活垃圾无害化处理率、人均公共绿地面积等都得到了显著提高，同时也为服务下乡和服务优化提供了前提条件。

二、中国城镇化建设过程中存在的问题

1.城镇化建设中的农民适应能力较差

伴随着城乡一体化的推进，我国许多农民开始住上了楼房，逐渐告别了传统的农村生活方式。面临新的生活和生产方式，许多农民都存在适应性问题。根据我们的调查和访谈，年轻人，特别是常年外出打工的农民偏好楼房居住。上了年纪的农民由于子女等原因，也曾向往过有朝一日能够住进小洋楼，但是经过一段时期的楼房居住生活后，这些老人普遍反映更加怀念农村的平房生活。由于和子女共同居住在楼房里，老人的日常生活方式和年轻人存在很大不同，因而普遍感觉“不方便”。其次，城市的生活方式、社区的公共秩序也让老人们觉得难以适应，例如生活垃圾的日常处理方式就让老人们感觉“不自在”。最后，到城市居住对于大部分农民意味着告别农田，告别乡土，离开土地导致老人们产生厚重的乡土情结，心理上常常会产生一种莫名的失落。由此可见，许多农民出于各种原因在短期内还是无法真正融入城镇生活。

2.适应城镇化的长效机制亟待完善

一套完善的制度是城镇化建设顺利推进的保障，通过对我国许多地区的走访调查，我们发现，制度创新对于城镇化建设发挥着关键性作用。城镇化建设不能通过简单、粗暴的合并村庄，或者强制农民进城上楼完成，更不能人为地将农民和土地分离开来。城镇化不是广大农民的机械集聚，而是有其内在的演化规律，当地政府必须通过土地、户籍、保险等各种政策的有机整合，不断健全完善各种惠农政策，确保农民生活水平在根本上得到提高。

3.城镇化建设面临严峻的地方财政难题

虽然各级政府在城镇化建设过程中不遗余力地筹措资金，但是我国广大农村地区的财政基础非常薄弱，导致地方政府发挥政策的空间非常有限，从而在资金这一根本性问题上扼住了城镇化进程。就目前我国城镇化的方式而言，农村基础设施建设和公共服务全部由地方政府负责承担。与此同时，尽管各地的财政支农资金相比从前大幅增加，但与城市相比，用于农村的基础设施建设资金仍然非常少，在具体的用途上也往往管制过严、过死，导致各地不能根据自身实际情况合理配置建设资金。在这种情况下，释放农村自有资本潜力就成为解决问题的关键。但是由于农村地区的生产、生活资料市场化程度过低，相应的财税支持政策也不完善，严重限制了农村资本的合理流动。有资金需求的农户只能到银行进行借贷，过高的借贷门槛，繁杂的贷款手续等都极大降低了农民主动城镇化意愿，被动的城镇化进而导致了上述各种问题。

为了继续推动城镇化，地方政府只能鼓励外来资本介入，例如以财政垫支等优惠政策吸引公司下乡。许多有兴趣向农村扩展的涉农企业在实施过程中又会产生许多问题，例如用于旧宅拆除的资金不足，许多地区的农民对于土地的权利只有在原村庄全部搬迁后才能实现，前期的土地整备费用虽然可以通过市场运作得到部分实现，但也需要地方财政的大量支持。因此，在农村土地收益尚未完全实现之前，对农民的补偿等城镇化建设费用都会对地方财政造成很大的压力。

三、中国城镇化过程中产生的各种矛盾

1.征地矛盾不断激化

伴随着城乡一体化的推进，征地产生的各种矛盾也越来越突出，各地村民对征地的抱怨逐渐增多。征地对于大部分农民而言都带来了较以往更多的收益。例如，2008年，河南省X村第一期被征用700亩地，征地前农户每亩地每年收入在1000元左右，而补偿款是每年每亩地2000元，两倍于村民辛苦劳作一年的种地收入。显然，对于生活并不富裕的农民来说，通过征地获得补偿是比较划算的。但是X村的大多数村民仍然不愿意将土地流转出去，甚至引起了部分村民的过激反应。另外，新型城镇化也在一定程度上造成了土地抛荒。仍然以上述X村为例，自从X村被规划为Y县新区之后，X村大约还剩下140亩责任田，村干部便以调整土地为由，将剩下的这部分责任田全部收回，关于这部分土地的责任和权利，村民和集体存在着很大分歧，导致X村的140亩责任田近一年没人搭理。结果杂草丛生，一片荒芜，直接造成经济损失10万元以上。

根据调查发现，造成这种矛盾的原因包括以下几个方面：第一，户籍管理不到位。根据我国征地政策，对于被征用的农村土地，政府需要向村民支付一定的钱款作为补偿，在这种现实利益的驱使下，许多城市居民希望通过户口转回的方式重新获得土地，导致部分地区的农村户口迅速增加。但是在户籍迁入的具体过程中却又不够公正、公开，拉关系、讲人情、为谋一己之利而损害群众利益的现象经常出现。第二，农民对土地的深厚情结。特别是农村的中老年人往往具有更深的土地情结，土地是“命根子”，有土地心里才踏实。打工收入的不稳定，以及中老年群体在劳动力市场竞争力的缺失，使得他们将土地作为最后的依靠。第三，保障机制不健全。土地是农民最重要的生产资料，是维持生存的基本保障。城市化进程中的失地补偿主要是一些货币性安置，货币性安置是一种生活指向性安置，而非就业指向性安置。被征地农民在得到土地使用权置换的生活安置费后，就被永久地推向了劳动力市场，失业隐患随时可能发生，再加上子女受教育难的问题进一步加剧了这种矛盾发生的可能。

2.群众之间的关系逐渐疏远

随着城镇化的推进，群众之间，特别是原来的邻里之间的关系逐渐疏远。随着一些村落被规划为城镇区，部分村民看到征地能够产生巨额收益，纷纷盘算如何扩大自家收益。但是在以农村户籍为依据的分地进程中，这些村落出现了很多问题和矛盾，并且成为影响村民之间关系的主要原因，主要表现在以下几个方面：（1）已经在城市就业的农村籍学生要求重新分配田地，其他村民不同意；（2）已经出嫁到外地的女儿提出回乡养老，提出将女儿、女婿等全家户口迁回，其他村民不同意；（3）早年到外地当上门女婿的提出回乡请求，也要求连家带口将户口迁回，其他村民不同意；（4）嫁出去的女儿户口没有迁走，其他村民认为不应该再分地给她；（5）长期在外工作但现已下岗的村民要求分配责任田，其他村民不同意；（6）部分村民常年在外做生意，户口仍在农村，部分村民认为不应该保留他们的户口，等等。可见，新型城镇化给部分村落带来了新的利益，利益分配问题于是产生了大量新的矛盾，邻里之间的关系也在利益分配中逐渐疏远，甚至对立。

产生利益分配矛盾的主要原因仍然在于户籍管理制度的不规范，部分村民能够通过非常规手段将熟人和亲戚的户口转为本村户口，而有些村民即使符合迁入条件，通过正规程序却不能获得村里许可，导致村民心里产生不公平的感觉。考虑到现代社会，村民之间的沟通越来越少，村民关于户口问题存在各种看法和争议，由于缺乏良好地沟通，村民之间缺乏友好协商和交流的渠道，在矛盾激化时无法解决，事后的应对方法又不能从根源上解决城镇化过程中的各种新问题（马华，2012）。

3.群众与干部之间的关系不断疏远

在我国广大农村地区，干群关系不断疏离，村干部公信力逐渐缺失，许多村民反映村干部不关心群众生活和集体事务，并且没有在处理村庄日常事务中发挥应有的作用。村民对村干部的抵触和反感情绪逐渐增多，抵制村干部的工作和集体活动成为常态。特别是村民上访现象在我国广大农村地区频发，集中表现为群体性、重复性和越级性等特点，矛头大多指向村干部，表现出对村集体和村干部的极大不信任。

造成这种现象的原因首先在于村干部的综合素质较低，缺乏领导能力。由于村干部对国家政策的理解和宣传能力不足，严重制约村干部带头推动集体经济发展和农民致富。其次，由于村干部并非国家公务员，不仅没有稳定的工资福利待遇，升迁的机会也很少。较低的工资收入也在一定程度上影响村干部的工作积极性，降低了村干部的工作热情，对上级敷衍了事，对村民拖拖拉拉。再次，村干部的家长式管理和官僚主义作风，也会造成村干部和群众之间的争论。有些村干部在处理村庄事务时不能积极听取群众意见，特别是在处理征地补偿和其它牵涉经济利益的问题时不够公开公正，甚至损害群众的利益。与此同时，广大村民的受教育水平较低，文化程度多以初中毕业为主。随着市场经济的发展，利益至上的观念逐步深入人心。很多村民集体观念渐渐淡薄，个人主义倾向严重，只注重个人利益和眼前利益，法制意识也有待增强，部分村民仍然认为“法不责众”，认为声势越是浩大越能引起媒体和上级领导的重视，村民上访从而突出地表现出群体性、重复性和越级性等特征（孟宏斌，2013）。

四、参与式治理：破解中国城镇化过程中各种矛盾的方向

1.由强制性资源整合方式向参与式转变

在城乡统筹发展的要求下，新型的城镇化建设必须高效整合乡村资源，实现土地、农民等各种农村生产要素在新型社区平台上的有序组合。强制性的要素整合方式不但降低了城镇化的作用，而且造成了乡村资源的极大浪费。因此，我国的新型城镇化建设必须摒弃传统的要素整合方式，避免将几个村落简单合并在一起，避免强制实现农民统一上楼居住。新型城镇化建设必须以尊重农民的个人意愿为基本原则，在此前提下加以合理引导，逐步实现农民在新型社区的集聚和搬迁上楼，逐步改变传统的农民组织和生活方式，最终实现人与物的有机结合，把各种生产要素有机地结合在一起，推动新型城镇化的健康发展。

2.由政府主导向农民的主动参与转变

在新型城镇化建设过程中，政府与农民作为两个主要的参与主体，在根本上影响城镇化的方向与方式。在过去的城镇化过程中，外来力量，特别是政府在城镇化过程中发挥了主导作用，政府主导能够快速、有效地动员社会关心并参与到城镇化中去，实现了乡村资源的快速集聚。但是，作为一个长期的过程，城镇化在不同的发展阶段具有不同的特点，面临不同的发展问题和约束条件。随着我国经济和社会发展程度的提高，农民的认知能力逐渐提高，对政府的公共服务供给也提出了更高的要求。在新的发展阶段，我国城镇化建设和乡村治理的理念、方式也有必要适时转变，从政府主导的、自上而下的治理方式转向村民的主动参与。这就意味着在合理发挥政府作用的同时，更重要的是尊重农民在城镇化建设中的主体地位，实现政府与村民之间、村民与村民之间的良性互动。

3.由单向治理向多元参与转变

新型城镇化的主体是农民，激发村民主动参与其中，凝聚农民的建设动力，是新型城镇化成功的关键。这就需要以农民最关心的直接利益，比如增加收入、改善居住条件、公开集体资产等作为切入点，推动完善新型城镇化的治理体系。其次，新型城镇化的治理是一个全方位的、系统的社会工程，需要全社会的广泛参与和支持，因此还要充分挖掘和综合利用社会各界力量，调动一切积极因素参与到新型城镇化建设中来，实现政府主导与多方有序参与的有机结合，通过新闻媒体、工作简报、会议交流等形式，构建工作平台，实现综合治理（肖建华，2012）。

新型城镇化不是新时期的农民上楼运动，在新型城镇化建设过程中，无论是政府推动还是社区自我发展，必须保证合理、公平，推动实现城乡共赢，维护乡村既有秩序，节约农村土地资源，保护农民合法权益。总之，健康的城镇化必然是一个梯级推进的过程，不同地区的农村具有广泛的差异性和特殊性，合理的城镇化推进必须因地制宜，稳步实现城乡一体化和互利共赢的目标。

五、相关政策建议

1.确立合理征地方案，从源头上解决征地矛盾

要彻底清查各村人口，明确常年居住在村庄人口以及常年在外务工或经商的本村人口的数目，核实婚丧嫁娶产生的村庄人口变化，明确在征地前后村庄人口的变化，处理户籍问题要公正、公开，杜绝讲人情、拉关系的现象，严厉查处各种非常规途径获得农村户籍的现象。在此基础上，坚决保障失地农民的合法权益，坚持依法补偿，坚定征地补偿的法律规范，保证征地补偿及时、公平地发放给失地农民。为了做到这一点，就要求深入基层，认真听取、吸收当地农民的意见，虚心向农民请教征地方式，真正致力于解决失地农民以及广大农户的现实问题，从根本上保障农民的自身利益，提高农民的生活水平。

2.做好安置工作，解决征地的后顾之忧

对于失地农民，最重要的是做好养老保障工作，例如为失地农民提供最低生活保障，对那些无法再就业、年龄比较大、体力比较弱、基本生活有困难的失地农民给予基本生活保障。与此同时，各地政府还应当积极探讨针对不同年龄段失地农民的惠农政策，建立有差别的失地农民养老保险政策，还要为失地农民提供就业保障，在提供新的就业机会同时，加强对失地农民的培训，提高失地农民文化素质和劳动技能，增强其在劳动力市场上的竞争力。

3.密切干群之间关系，加强干部素质培养

一方面通过培训提升改变思想观念，在村干部群体中树立正确的价值观，在处理村庄事务时将自己摆在合理的位置上，胸怀公正之心，在保证农民利益的基础上严格依照法律和情理办事。另一方面通过培训提高村干部的管理水平，不断吸收学习新的管理方式和方法，将理论和实践结合，从实践中找到解决问题的方法，加快实现干部转型和工作职能的转换，加快推进村干部由“行政型”向“服务型”的转型。村干部肩负着社会主义新农村建设的重任，因而工作重心也应该落在发展农业生产，带领农户共同致富，发展农村经济，以此获得农民的信任和认可。

提高村干部素质的同时，也要大力提高村民的综合素质，加强农民的职业教育和培训。地方政府可以根据当地农村的经济发展状况以及当地农民群众的普遍特点，有针对性地对农民进行培训，培训的内容应当侧重法律意识的培养以及国家相关法律法规常识的普及，侧重农业专业技术的传授和市场经济观念的讲解，以帮助农民解决实际问题为出发点，实现教育培训形式的多样化，例如专业技术员下村现场指导，与大中专院校单位合作，组织农民参加专业的培训机构，等等。

4.加强民主监督，保障农民的合法权益

明晰监督内容，加大政务公开、财务公开的尺度和透明度，最大程度公开村务、财务活动，接受村民和村民代表组织的监督。同时还要建立反馈机制，在村民和村民组织对村庄民主的监督过程中发现问题之后，可由村民代表汇总，在村民大会上通告或者向上级部门反映，形成一个畅通的意见表达渠道。面对重大决策时，村委会应主动发出信息，接受监督，保证工作方向的正确性。在监督渠道上，全方位利用广播、宣传单、村务公开栏、村民会议等多种形式，结合手机通信、网络等现代信息交流媒介来扩大民主监督参与渠道和途径，最大程度防止基层监督主体的缺位。

1.马洪伟：《基于资本场域的涉农企业与乡村治理研究》，《求实》2014年第7期。

2.孟宏斌：《新型城镇化战略下农村征地冲突及其演化：理论综述》，《东南学术》2013年第5期。

3.肖建华：《参与式治理视角下地方政府环境管理创新》，《中国行政管理》2012年第5期。