我国台湾地区的农村土地抵押：运行与启迪※

胡 建

“地者，万物之本源”，土地是经济社会发展的基础。围绕土地的开发利用而对原有的土地权利制度予以补充或修正，始终是各国或地区经济制度和物权法律制度中较为重要的突破或创建。2013年《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中提出赋予土地承包经营权抵押、担保权能；保障农户宅基地用益物权，并选择若干试点，慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让，探索农民增加财产性收入渠道。2014年《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》和《积极发展农民股份合作赋予集体资产股份权能改革试点方案》，将农村集体土地所有权、承包权和经营权“三权分置”，并赋予农民对集体资产股份占有、收益、有偿退出及抵押、担保、继承权。2015年1月《中共中央关于加大改革创新力度加快农业现代化建设的若干意见》中进一步明确指出：“做好承包土地的经营权和农民住房财产权抵押担保贷款试点工作，鼓励开展‘三农’融资担保业务。”农村土地抵押，虽在国家政策层面已获肯定，但是大陆地区仍欠缺相应的法权运行机制满足社会实践需求；农村土地抵押制度法律供给不足，与城市成熟的制度相比，民法的视域里欠缺明确且具可操作性的农村土地抵押法律规范。考察我国台湾地区的农村土地抵押法律制度，可为构造我国大陆地区的农村土地抵押法律制度提供有益的制度启迪。

一、台湾地区的农村土地改革及其土地权利架构

台湾光复之前，绝大部分土地被日本所掠夺或为少数地主所掌控，近半数的农民沦为佃农和雇农，唯有租佃土地耕作以维持生存。根据相关资料统计，1945年台湾耕地面积816230公顷，而从日本人手中接管的“公地”竟占到台湾土地的五分之一（殷章甫，1984）。不合理的土地租佃制度成为台湾土地问题的核心。光复初期，为促进农村发展和保护佃农，台湾地区推行一系列的土地改革，包括实施所谓“耕地三七五减租”、“公地放领”和“耕者有其田”三大政策（李国鼎，1996）。通过上述土地改革举措，基本上废除了地主的土地所有制，建立起农民为主体的土地私有制。

台湾地区的农村土地改革都是伴随着社会经济发展而展开的，是工业化过程中调整工农关系和城乡关系，促进社会经济协凋发展的一项重大举措，改革的根本目的是建设现代化的农地经营制度，实现地尽其利愿景。台湾的土地依其使用目的，立法上区分为建筑用地（如住宅、官署、学校、工厂、公园、船埠、码头、飞机基地、坟场等）、直接生产用地（农地、林地、渔地、牧地、狩猎地、矿地、水源地、池塘等）、交通水利用地（道路、沟渠、水道、湖泊、港湾、海岸、堤堰等）和其他土地（沙漠、雪山等）。 土地作为重要生产资料，不论就安身立命之处所或投资融资之工具而言，无一不为攸关个人经济生活的重要方面。在担保与用益物权方面，台湾地区既有政府与民间合作开发，在公有地上设定“地上权”，也有往日称为“永佃权”、而今修改之“农育权”，更有包括具有台湾特色的农地抵押和原住民保留地抵押在内的抵押权。台湾的抵押权根据财产的形态一般区分为不动产抵押权、动产抵押权和权利抵押权。前者规定于《民法》物权编，后者则规定于《动产担保交易法》，权利抵押权（地上权、农育权及典权均得为抵押之标的物）规定及其他抵押权准用不动产抵押权之规定。 地上权、农育权及典权，均可为抵押权之标的物，以其设定之抵押权，称为权利抵押权。不动产抵押可分为“普通抵押权”和“最高限额抵押权”。 依台湾地区《民法》第860条规定，称普通抵押权者，为债权人对于债务人或第三人不移转占有而供其债权担保之不动产，得就该不动产卖得价金优先受偿之权。抵押权所担保者为债权，而所受清偿者亦是其债权。原台湾民法物权编规定未标明“债权”，易使人误解受清偿者为抵押权，为避免疑意，仿《德国民法》第1113条、《奥地利民法》第447条和《韩国民法》第356条，修正了该条的表达。但更应值得关注的是，2010年8月3日新修订的民法物权编 （用益物权及占有）除了原有“第一节‘普通抵押权’”和“第二节‘最高限额抵押权’”外，新增节名 “第三节 ‘其他抵押权’”。所谓“权利抵押”即被放置于台湾《民法》“第六章抵押权”之“第三节其他抵押权”中。台湾抵押权种类繁多，除了普通抵押权和最高限额抵押权外，尚有权利抵押（地上权、农育权及典权等）、农地抵押、原住民保留地抵押以及特别法上的抵押权 （如矿业权抵押、渔业权抵押权）等，为期望周延，又增订了该节。

二、台湾地区的农村土地权利抵押制度

1.地上权之抵押

台湾，已往土地所有权买卖极为常见，政府土地亦常有出售的情形，现在土地所有权人渐为珍惜其所有权，仅以设定地上权的方式供他人在一定期限内使用，政府土地也大多主张“只租不售”，以维护公有资产。地上权，乃指以他人土地上有建筑物，或其他工作物，或竹木为目的，而使用其土地的权利。地上权为限制物权，亦为用益物权。地上权系以发挥土地之利用为目的，为对土地所有权用益限制，因此不须注重当事人之人格特性，地上权人可将权利让与他人，并可以地上权为抵押物之标的物。根据台湾地区《民法》第838条和第882条之规定，地上权利人除了土地的使用收益权，可将其权利让与他人或设定抵押权。地上权具有财产价值，可以视之为担保之标的物，地上权抵押为权利抵押之一种。设定抵押权为地上权人的处分权中应有的内涵之一。地上权抵押之设定须书面为之，且非经登记不生效力。区分地上权人将其权利设定抵押权时，必须以其建筑物或其他工作物一并设定，不得分离。

（1）地上权与土地所有权之差别：其一，地上权为定限物权，土地所有权为完全物权。所有权乃于法律范围内，可自由使用、收益、处分其所有物的支配权；地上权，则仅为保有建筑物或其他工作物而使用土地之权利，范围较窄。其二，土地所有权为本权，地上权仅为用益物权的一种。地上权之效力优于土地所有权，即地上权与土地所有权并存时，地上权先行使。其三，地上权人对于土地所有权人负有一定之义务，而土地所有权人则无。地上权仅为土地他项权利之一种，乃土地所有权之负担。

（2）地上权与土地租赁权之异同：其一，地上权为物权，应登记而生效。土地租赁为债权，只要当事人相互表示意思一致，租赁契约即为成立。其二，地上权人不得请求土地所有人为土地之修缮，而承租人则有此请求权。其三，地上权人有负担支付地租之义务者，亦有无偿使用，而承租人则必须支付租金。 其四，地上权人依约定可以自由让与其权利，或以之供债权之担保设定抵押，或以土地出租于他人；而租赁权为具有相对性之债权，较注重当事人之人格特性，原则上不允许当事人任意转让或设定负担，故承租人非经过出租人之承诺，不得转租，亦不得以其权利供债权之担保而设定抵押。 其五，地上权之存续期间，法律无明文限制；而租赁之期限，则不得逾20年，租地建屋不在此限。地上权于期限届满时，如其工作物为建筑物者，可按该建筑物之时价请求补偿；而租赁权人于契约届满时，仅有取回其工作物之权。其六，地上权人积欠地租达两年之总额者，除另有习惯外，土地所有人可终止其地上权；而承租人支付租金有迟延，出租人定出相当期限催告，承租人于其期限内仍不支付，出租人方可终止契约。其七，地上权准用相邻关系之规定，且地上权应以书面为之；租赁权在租约期限逾一年未订立书面者，视为不定期租赁。

2.农育权之抵押

（1）农育权定义。根据台湾地区《民法》第850条之1第1项，所谓农育权，是指在他人土地上农作、森林、养殖、畜牧、种植竹木或保育的权利。农育权传承农业使用的“用益物权”法度，并注重土地资源的永续利用，兼具“生态保育”和“土地利用”，二者相辅相成而相得益彰。我国台湾地区《民法》物权编于2010年2月3日修订，公布删除了“永佃权”的规定，并增订“农育权”的规定。“永佃权”的规定，一经设定将造成土地所有人与使用人永久分离，在实务上设定此种权利的登记案件甚少。而“农育权”则与“永佃权”不同，依其是否有期限区分为“定期农育权”和“不定期农育权”。农育权原则上定有期限，且最长不得逾20年；逾20年者，缩短为20年。 正源于“农育权”较之“永佃权”的灵活性和短期性，更能充分发挥土地的效能，权利人行使权利亦更为便捷和多样化。

（2）农育权的抵押。农育权抵押因登记设定。农育权既系用益物权，则其发生需经地政机关登记始生效力。农育权的取得既可基于法律行为而取得（如“农育权设定登记”或是“农育权让与移转登记”），也可以基于法律行为以外之原因而取得，如农育权之继承、农育权之时效取得或其他法律规定所取得，但后者需经登记，始得处分其物权。当事人在设定农育权时，应就设定目的予以约定，一旦约定，则已成农育权的内容，地政机关办理登记时，宜将该农育权之设定目的予以登记。根据台湾地区《民法》第758条、第759条和第850条之3规定，农育权抵押因登记设定，且非经登记不得对抗第三人。

3.典权抵押

所谓典权，其是支付典价，在他人的不动产为使用、收益，于他人不回赎时，取得该不动产所有权的权利。典权之客体为土地及其定著物，具体包括土地、房屋、堤防、隧道、桥梁或其他建筑物与工作物。2010年8月3日新修订的民法物权编仍保留“典权”，此权利因其物权之故，效力强于租赁等债权。同时，因其用益范围与所有权相同，地上权和农育权等用益物权均有所不及。典权人可将其典权让与他人，典权人并得将典权设定抵押权。典权抵押的设定应自登记始发生效力。依据物权优先效力原则，本应依据物权登记之先后决定其优先效力，若有后设定之抵押权，自不得妨碍先设定之典权。出典人回赎典物，典权消失，抵押权可继续存在；然若出典人不回赎典物者，典权人取得典物所有权后，抵押权之存在对其有所妨害，抵押权应对典权人不发生效力，典权人可请求除去该抵押权。至于抵押权所担保之债权先到清偿期，抵押权人实现抵押权者，典权不受影响，仍可继续存在，拍定人所取得之拍定物仍属附有典权负担的不动产。

（1）土地与地上建筑物一体抵押。典物为土地，典权人在其土地上有建筑物者，其典权与建筑物不得分离而为让与或抵押等处分。 仅以土地或建筑物设典时，推定有租赁关系。 出典人将典物出典后，仍为典物的所有人，可以自由处分（包括转让和抵押等）该典物。

（2）典权抵押权的实现与消失。以典权设定抵押者，抵押权所担保之债权，其清偿期先于典权之清偿期者，抵押权人实现其抵押权，可申请法院拍卖典权，由拍定人取得该典权。抵押权所担保之债权，其清偿期后于典权之清偿期者，若出典人到期回赎典物，典权消失，存于典权上之抵押权原应随同消失，然回赎典物之典价，应可依抵押权物上代位的法理，使抵押权移存于该典价上；至于出典人到期不回赎典物，典权人依法取得典物的所有权，典权消失，但依抵押权物上代位的法理，抵押权亦应存于该不动产上（谢在全，2010）。 德国《地上权条例》第 1l、12 条规定，地上权可以独立地作为抵押权之标的。《法国民法典》第2118条第2项规定，用益权可以抵押。《日本民法典》第369条第2款明确规定地上权和永佃权可以抵押。

三、台湾地区农村土地权利抵押的制度启迪

1.农村土地抵押的本质：权利抵押

农村土地抵押，除所有权可以抵押之外，地上权、农育权、典权、矿业权和渔业权均得为抵押之标的物，即抵押权可以依法以财产权为客体而成就权利抵押权。农村土地抵押乃权利抵押之典型形态，权利可成为抵押权的客体。物权的支配力是法律之力，而不同于物理之力。物权是对物之权，而物权之物是法律之物，包括不限于看得见、摸得着的有形体物。财产权利作为看不见、摸不着的客观存在，乃法律之物中的无形物。财产权利可以作为担保物权的客体，此乃各国通例。如德国《地上权条例》第1l、12条规定，地上权可以独立地作为抵押权之标的（孙宪忠，1997）。我国大陆地区，农村土地私有制抑或国有制，皆不符合中国的农情和国情；假设彻底转变目前的农村土地所有制性质，亦必将造成现行法律制度的全面调整，制度改造成本甚大，立法操控甚难。农村集体土地产权改造的现实主义路径是在坚持集体土地所有制基础上，赋予集体建设用地使用权、宅基地使用权、土地承包经营权、林权等抵押权能，激发农村土地的财产价值。

2.立法上实时革新：以“农育权”取代“永佃权”

永佃权之目的，乃永久在他人土地上为耕作或畜牧为目的之用益物权，意在促进荒地之耕作，以免“有者未必能用，用者未必能有”之情形，使有劳动力而无土地者得永久利用他人土地，从事耕作或畜牧（郑玉波，2008）。然由于时代变迁，台湾社会结构从农业社会形态转变为工商业社会形态，永佃权之功能逐渐因为耕地租赁与地上权之发展而萎缩，且由于永佃权之设定造成土地所有人与使用人之永久分离，已经影响到农地的合理利用（郑冠宇，2013）。加之目前台湾地区各地政事务所受理永佃权设定登记案件甚少，且部分案件系基于为保障抵押权或保障农地所有权转移之权利而设定，已扭曲永佃权之本旨，造成对永佃权规定存在价值之质疑。 故立法选择上以“农育权”取代“永佃权”。 其立法上突破农地使用规定方面的债权性质，以土地资源永续利用和物尽其用为主轴，结合本土土地权利状况实情，建立起符合实际且完整的用益物权体系。随着农村生产力之发展，当农村土地权利构造不能适应经济社会发展要求时，理应适时对农村土地权利予以改造，以科学合理的土地权利结构与权能促进土地效率之提高。

3.土地利用与土地保育之间寻求平衡

土地是人类生存之重要自然资源，理应合理利用土地，在土地之开发利用与土地保育之间寻求平衡。既要物尽其用，也要维护土地之本质，保持其生产力，俾得永续利用。台湾地区对于违反农育权之目的和约定方法，法律赋予其土地所有人终止该用益物权的权利。世界各国均有相关的立法例子，例如《日本民法典》第271条规定：“永佃权人不能对于土地施加可能发生无法恢复性损害的变更。”《瑞士民法典》第769条第1项规定：“用益权人不得在土地经营用途上作任何变更，造成土地所有人严重不利益。”土地应以其性质和用途合理利用，保持土地之生产力；土地之使用不得为使其不能恢复原状之变更，过度利用或戕害其自我更新能力，以避免自然资源之枯竭。

4.农村土地抵押存在法律上的合理限制

台湾为确保农民或原住民的生存权，法律在农村土地抵押方面予以合理的限制。根据我国台湾地区《土地登记规则》第4条的规定，土地抵押权的设定、移转或消失，应当办理抵押登记。为担保多个债权，农村土地权利人就同一土地设定多个抵押者，其次序可依据登记之先后定之 （李永然、黄振国、黄志伟，2012）。农村土地抵押登记的限制，主要体现为两个方面：其一为农地的抵押权限制。农舍应与其坐落基地并同移转或并同设定抵押权。其二为原住民保留地的抵押权限制。原住民保留耕地耕作权不得为抵押权之标的物设定抵押权。

5.与时俱进且及时调整不适宜的法律政策

土地乃万物之根本，并为财产权之重要客体，其所涉及或衍生之相关问题，亦颇为复杂。南京国民政府因袭大陆法系传统，在1930年制定了《土地法》。该法至今仍在台湾地区施行，并成为台湾地区的土地基本法。时移世易，变法宜矣。为适应经济发展和社会转型，台湾地区《土地法》先后于1955年、1975年、1989年、1995年、2000年、2001年、2005年和 2006年进行了8次修正（黄亮，2007）。该法与时俱进，及时调整了农村土地合理流转的限制性条款。台湾地区的土地立法适应社会形态的变化，及时调整不适宜的法律政策，以真正发挥法律规范的引导功能。台湾地区农村土地改革的进程中，大量土地法规的相继出台即为明证。如《三七五减租法》、《耕者有其田法》、《区域计划法》、《非都市土地使用管制规则》、《国土综合开发计划》和《农业发展条例》等。

1.殷章甫著：《中国之土地改革》，台北：中央文物供应社1984年版。

2.李国鼎著：《台湾的现代农业》，东南大学出版社1996年版。

3.谢在全著：《民法物权论（上）》，中国政法大学出版社2010年版。

4.孙宪忠著：《德国当代物权法》，法律出版社1997年版。

5.郑玉波著：《民法物权》，台北：三民书局股份有限公司2008年版。

6.郑冠宇著：《民法物权》，台北：新学林出版股份有限公司2013年版。

7.李永然、黄振国、黄志伟、刘金顺著：《不动产物权实务——担保、用益物权编》，台北：永然文化出版股份有限公司2012年版。

8.黄亮：《划拨土地使用权抵押立法矛盾之探析》，《中国土地科学》2007年第6期。