论我国刑事预审制度的重构——以立案登记制的改革为视角

洪 浩，罗 晖

我国的刑事预审通常是指公安等侦查机关的专门人员，依法对犯罪嫌疑人进行讯问和调查，以查明案件全部事实真相， 决定是否移送起诉或者作其他处理的侦查活动[1]（P1）。 从2012 年修订后的《刑事诉讼法》（以下简称“2012 年《刑事诉讼法》”）对于刑事预审的定位来看， 我国的刑事预审制度是一种侦查意义上的预审制度， 而非司法审查意义上的预审制度。 党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出“改革法院案件受理制度，变立案审查制为立案登记制；对人民法院依法应该受理的案件，做到有案必立、有诉必理，保障当事人诉权”[2]。 这一改革对于改变民事、刑事案件立案难的现象，保障当事人诉权具有积极意义。 但是，如果在立案受理后没有适当的机制在开庭审理前对案件进行管理和分流， 那么就有可能导致审判质量的大幅下降。 因此，在刑事诉讼中，我们必须从预审机构的设置、 预审权力主体的配置以及预审程序的救济等方面对我国现行预审制度进行改革， 以进一步提高我国刑事案件的立案质量和庭审质量。

一、我国刑事预审制度的现状评析

（一）我国刑事预审制度的现状

1.我国刑事预审制度的性质

根据2012 年《刑事诉讼法》第三条以及公安部《公安部预审工作规则》的第二条到第四条的规定，我国的刑事预审由公安机关负责，其主要任务是准确、及时地查明被告人的全部犯罪事实，追查其他应当追究刑事责任的人， 确保无罪的人不被冤枉或诬害。 因此，我国刑事预审的性质应从两个方面来理解：其一，侦查和预审是公安机关对犯罪侦查过程中虽然紧密相连， 但是在功能上是有所区分的两个阶段；其二，预审是公安机关处理刑事案件的最后一道工序， 也是对前期侦查成果的检验和核实。 总之，我国刑事预审既是公安机关侦查活动的延续， 也是具有类似审查起诉功能的特殊侦查活动，是一种“侦查意义上的预审”。

2.我国刑事预审制度的功能

（1）收集、审查和核实证据。 公安机关预审的案件必须是“有证据证明有犯罪事实”的案件。 因此，对证据的核实是预审工作的重要环节。2012 年《刑事诉讼法》第一百一十四条规定，公安机关在预审过程中应当对收集、 调取的证据材料予以核实。 《公安机关办理刑事案件程序规定》第一百八十八条进一步指出， 公安机关应当审查和核实证据材料的真实性、合法性及证明力。 《预审工作规则》第二十三条至二十七条详细规定了预审过程中公安机关预审工作人员收集物证、调取证据、询问证人以及鉴定的具体工作方法和程序。

（2）审讯犯罪嫌疑人。 根据《预审工作规则》第十五条至第二十条的规定， 审讯犯罪嫌疑人是公安机关预审工作的重要职能。 在预审过程中，公安机关预审部门应指定专人负责对犯罪嫌疑人进行预审，以查明犯罪嫌疑人有无犯罪行为，犯罪事实和目的动机，以及有无错误羁押、拘留或逮捕等相关情况。

（3）公诉准备功能。 根据《预审工作规则》第二十九条到第三十二条的规定， 预审部门应当在预审结束后根据案件的不同类别进行处理。 其中，对于应当受刑事处罚的犯罪嫌疑人，应将《起诉意见书》和案卷材料移送至人民检察院；对于应当免予起诉的案件，则应制作《免予起诉意见书》。 如果人民检察院对案件退回补充侦查的， 预审部门应当在一个月内补充侦查完毕。

（4）监督侦查活动。 刑事预审对侦查活动的监督主要体现在三个方面： 一是通过对侦查部门所获取的犯罪事实和证据进行审查和核实， 理清犯罪事实和证据， 最大限度地减少和避免冤假错案的发生； 二是审核侦查部门对犯罪嫌疑人采取的强制措施是否适当，各项手续是否完备；三是通过补充侦查的方式对侦查活动差缺补漏， 进一步调查和补充案件的证据， 使得案件达到移送人民检察院审查起诉的要求。

（5）人权保障功能。根据2012 年《刑事诉讼法》等法律的规定， 犯罪嫌疑人享有获得法律帮助权、提出控告权、申请回避权、取保候审权、使用本民族语言文字进行诉讼等多项诉讼权利。这些诉讼权利对预审期间犯罪嫌疑人的权益提供了切实的保障。

（二）我国刑事预审制度存在的问题

1.刑事预审欠缺独立的法律地位

我国的刑事诉讼程序是一种“流水作业”式的程序，立案、侦查、审查起诉、审判和执行等五个主要阶段依次进行，顺序推进。 而预审被划分在侦查阶段， 通常被视为公安机关侦查活动的补充和延续，并没有独立的法律地位。 在公安机关的《预审工作规则》中，更是明确倡导“侦审一体化”，并未对侦审关系作出明确的定位和区分。 这就导致在司法实践中，囿于“侦审一体化”的影响，预审的部分职能被侦查所取代。

2.刑事预审的法律规定数量少、更新慢

从1979 年《刑事诉讼法》颁布至今，我国已经于1996 年和2012 年两次对《刑事诉讼法》进行了修订。 但是，从上述法律来看，有关刑事预审的法律条款均只有1 到2 条。 而且，上述法律对于预审程序的具体分工、 程序流程以及如何监督等事项均未明确规定。 因此，在司法实践中，公安机关往往只能依据 《公安部预审工作规则》 进行具体操作。 但是，由于历史条件的制约，该规则中充斥着“人犯”“抓辫子”“戴帽子”和“打棍子”等“文革”时期的政治性口号和语言， 已经与时代的发展相悖离，急需进行更新。

3.刑事预审对侦查活动的监督作用难以发挥

我国立法者的本意是将预审作为侦查的最后一道关卡。 但是，由于行政上的隶属关系，使得预审工作人员在行使预审权力时常常受到公安机关内部的行政制约， 甚至遭受到部分领导的不当干预， 导致预审变成了一个在形式上审查证据和办理移送审查起诉手续的“橡皮图章”，难以真正并充分地发挥对侦查活动的监督职能。

4.对预审错误的救济渠道不足，人权保障有待加强

从现行的法律法规来看， 对刑事预审错误的救济渠道比较单一。 比如，《刑事预审工作规则》仅规定了预审部门在预审过程中严禁组织群众对案犯进行批斗， 在发现犯罪嫌疑人不具备拘留或逮捕的要件时，必须立即释放。 而对于预审出现错误时， 当事人应当如何维护自身权利并未有具体规定。虽然根据2012 年《刑事诉讼法》中规定，律师在犯罪嫌疑人被侦查机关第一次讯问或者采取强制措施之日起可以为犯罪嫌疑人提供法律帮助。 但是，总体而言，上述法条仅是一些关于人权保障的总体性规定，并非针对刑事预审的专门性规定。

5.缺乏对公诉权制约的有效手段

当前， 我国检察机关的公诉权主要包括审查起诉、提起公诉、出庭支持公诉等具体职能。 但是，检察机关还代表国家行使法律监督权， 可以对公安机关的侦查权和法院的审判权进行监督。 这就使得在司法实践中， 公安机关主导的预审只能对公安机关内部的侦查活动进行监督， 而不能对检察机关公诉权的行使进行实质性的审查和制约。这也导致了某些不符合公诉要件的案件进入法院的审判程序，使得一些被告人受到了无根据和无理由的刑事追诉[3]。

二、立案登记制改革对我国刑事预审制度的影响

在立案登记制改革之前，人民法院对刑事案件的立案奉行“双重审查”的立案审查制，即从“管辖范围”和“是否具有犯罪事实并需要追究刑事责任”两个方面进行双重审查，否则不予立案。 但这也导致在司法实践中，法院基于自身利益的考虑或因某些部门的不当干预，通过限定立案受理的范围或以某种理由不予立案，使得当事人的诉讼权利难以予以救济，从而衍生了很多社会问题。 从刑事预审的角度来看，立案登记制改革的影响主要体现在：

（一）立案登记制改革对于刑事公诉案件的影响

所谓刑事公诉案件，就是指依照法律的规定，检察机关代表国家对自行侦查或者公安机关侦查终结移送审查起诉的案件， 提请人民法院依法审判，以追究被告人刑事责任的案件。 除了告诉才处理的案件、被害人有证据证明的轻微刑事案件，以及被害人有证据证明对被告人侵犯自己人身、财产权利的行为应当依法追究刑事责任， 但公安机关或者人民检察院不予追究被告人刑事责任的案件等刑事自诉案件以外， 各级检察机关均可以依法向人民法院提起公诉。 根据2013 年由最高人民法院、最高人民检察院、公安部等六部委颁布实施的《关于实施刑事诉讼法若干问题的规定》第一百八十一条的规定，对于检察机关提起公诉的案件，法院应当受理。 对于有明确指控犯罪的事实，并且附有案卷材料和证据的，法院应当决定开庭审理；对于缺乏证据的， 法院应当通知检察机关及时补充。 但与自诉案件不同的是，如果法院在审查中发现缺乏证据材料时， 应当通过通知的方式要求检察机关补充，而不能裁定不予立案。 立案登记制改革后，法院对公诉案件无需进行立案审查，也就没有法定义务必须通知检察机关补充证据。 这就可能导致部分公诉案件在缺乏足够证据的情况下直接进入审判程序， 并因此导致法官在庭审中可以直接援引2012 年《刑事诉讼法》第一百九十五条第三款的规定， 以证据不足为由对被告人作出无罪判决。 虽然法院作出无罪判决并未违反法条，但是， 由于公安机关和检察机关在提起公诉前已经耗费了大量人力和物力做了大量的准备工作。 因此， 这样的无罪判决既与刑事诉讼打击犯罪的目的相悖，又在无形中浪费了大量的司法资源。

（二）立案登记制改革对于刑事自诉案件的影响

所谓刑事自诉案件，就是指为了追究被告人的刑事责任，由被害人或其法定代理人依法直接向人民法院提起诉讼的刑事案件。 根据有关法律规定，刑事自诉案件的范围主要包括告诉才处理的案件、被害人有证据证明的轻微刑事案件，以及被害人有证据证明对被告人侵犯自己人身、 财产权利的行为应当依法追究刑事责任， 但公安机关或者人民检察院不予追究被告人刑事责任的案件①参见《中华人民共和国刑事诉讼法》第二百零四条、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国刑事诉讼法〉若干问题的解释》第一条，最高人民法院、最高人民检察院、公安部、国家安全部、司法部、全国人大常委会法制工作委员会《关于刑事诉讼法实施中若干问题的规定》第四条。。 在立案登记制改革前，根据最高人民法院《关于刑事自诉案件审查立案的规定》等法律法规的规定，自诉案件在符合管辖、程序和证据等方面的要件后，法院才予以立案受理。 这在一定程度上防止了当事人滥用诉权，减少了诉讼消耗。 但是，从立案登记制的改革方向来看， 对于自诉案件的立案审查将会被完全取消。 这将使得部分当事人将公安机关不予立案或者人民检察院不予提起公诉的刑事案件转向法院提起自诉， 要求通过审判的方式进行处理。 由于自诉案件无需经过公安机关的刑事预审， 因而无法通过预审的方式对自诉案件进行过滤和分流。 这些大量涌入的自诉案件使得部分基层法院疲于应对， 进一步加剧了案多人少的矛盾。 比如海安法院在实施立案登记制改革以后，在一个月内，包括刑事自诉案件在内的各类案件与上一年同期相比增长17%，案件总数达到894 件[4]。

三、立案登记制改革背景下我国刑事预审制度的改革与完善

从刑事诉讼的构造来看， 无论是公诉案件还是自诉案件，都必须经过立案程序。 因此，我国刑事预审制度的改革与完善必须处理好与立案登记制改革的关系。 由于我国的刑事诉讼制度与大陆法系国家的刑事诉讼制度有诸多相似之处。 所以充分的吸收和借鉴以法国和德国为代表的大陆法系刑事预审制度的优点， 用以改革和完善我国的刑事预审制度是非常必要的。

（一）域外刑事预审制度的分析和借鉴

1.法国刑事预审制度的特点

法国刑事预审制度起源于纠问式诉讼程序。1539 年和1670 年，法国通过了《法兰索瓦一世令》和《1670 年敕令》，开创性地将法国刑事诉讼程序分为预审程序和审判程序两个主要阶段[5]（P116）。1808年，法国颁行了《重罪审理法典》，规定由预审法官专职负责刑事案件的预审， 并开创了 “二级预审制”。 法国的刑事预审制度的特点主要有：

（1）预审的权力主体是预审法官和刑事审查庭。 其中，预审法官负责对法国刑法规定的轻罪、违警罪和重罪案件进行一级预审； 刑事审查庭则负责对重罪案件进行二级预审， 并对预审法官的一级预审进行监督。

（2）实行特殊的“两级预审制”。 第一级预审是由预审法官负责， 而第二级预审则有上诉法院刑事审查庭负责。 根据1810 年《法国刑法典》的规定，“犯罪”可以分违警罪、轻罪和重罪。 其中，重罪案件必须经过预审法官和上诉法院刑事审查庭的两级预审才能被交付至审判程序。

（3）预审审理的方式为合议制。根据法国2007年3 月5 日颁布的《加强刑事程序衡平法》第一条的规定，预审法官在审查案件时应采取合议制。 预审合议庭法官的组成由院长指定。 预审合议庭可以享有对审查犯罪嫌疑人、宣布释放被告、裁定侦查终结或裁定不予起诉等法国刑事诉讼法规定的职权。

（4）预审程序的终结。 经预审法官审查，当被追诉人不构成犯罪时，应裁定不予追诉；当被追诉人有可能构成重罪时， 应当移送至重罪法庭进行第二级预审；当被追诉人有可能构成犯罪时（重罪案件除外），应裁定直接移交审判程序。

（5）预审的救济。 法国刑事预审程序的救济主要有以下三种方式： 一是由共和国检察官对预审法官的裁定向上诉法院的刑事审查庭提起上诉；二是在出现关于被追诉人新控告的情况下， 共和国的检察官请求预审法官对关于被追诉人的新控告重新预审；三是对于经预审后，对判决无罪的被告人的预先羁押应当给予精神和物质赔偿[6]。

2.德国刑事预审制度的特点

德国的刑事预审制度源于法兰克王国时期。德国1877 年颁布的《刑事诉讼法典》与法国1808 年的《刑事诉讼法典》在预审制度方面有诸多相似之处[7]（P5）。二战后，联邦德国于1975 年通过了新的《刑事诉讼法》，正式废除了法国式的刑事预审制度，并将刑事诉讼程序分为调查程序、中间程序和审判程序等三个主要部分。而中间程序就是德国式的刑事预审程序[8]。 德国刑事预审制度的特点主要有：

（1）预审的权力主体是中间程序法官。 中间程序法官并非专职预审法官。 其只是根据工作安排由首席法官临时指定负责审查案件材料的法官。中间程序法官在审查中享有询问证人和鉴定人，自行或委托检察官提取证据或补充侦查， 以及采取强制措施的权力[9]（P50）。

（2）预审程序的启动主体是检察官。 在检察官提起公诉后， 法院必须对检察官的公诉进行立案登记。 而后，根据首席法官的指派，中间程序法官对案件事实、证据材料和检察官的指控进行审查。在审查结束后， 由首席法官召集中间程序法官对案件审查情况进行评议和投票， 并根据投票结果决定是否将案件交付审判程序[10]。

（3）预审的审查内容。 预审的审查内容主要包括：一是核实检察官在起诉书中的指控；二是进行补充侦查。 在中间程序法官核实案卷材料的过程中，如果法官需要进行更深入的调查，可以自行或委托检察官补充侦查收集相关的证据。

（4）预审程序的终结。 根据德国《刑事诉讼法》第二百零三条至二百一十一条的规定， 在中间程序法官对案件材料审查完成后， 如果认为被追诉人有足够的犯罪行为嫌疑时， 应当裁定启动审判程序； 如果因被追诉人较长时间缺席或者其他障碍导致法院较长时间不能开始审判时， 应当裁定暂停中间程序。

（5）预审程序的救济。 德国中间程序法官关于启动审判程序的裁定是不能被撤销的， 只能根据第二百一十条第二款的规定， 由检察院对法院的裁定提出抗告进行救济。

（二）我国刑事预审制度改革的设想

在立案登记制改革的背景下，我国的刑事预审制度改革和完善的重点应是提高法院立案受理的效率，充分实现刑事诉讼的目的，切实保障各方参与者的利益。因此，笔者认为，应当将公安机关的预审职能取消，并在法院内部建立相对独立的，并具有司法审查功能的刑事预审程序。 具体的设想是：

1.预审机构的设置

从我国国情和司法现状出发，在高级法院、中级法院和基层法院内部均可设立单独的刑事预审庭专职负责刑事预审工作。 在法院内设机构的分类和层级上， 刑事预审庭与刑事审判庭均应属于刑事业务庭。 并且，刑事审查庭与立案庭以及刑事审判庭的层级应相同，彼此无隶属关系。

2.预审的权力主体

在刑事预审庭中配备专门的刑事预审法官专职负责对公诉案件的预审和自诉案件的预审。 预审法官应从法院内部的优秀法官中选任。 在任职条件上， 预审法官不仅应和普通法官一样必须通过国家司法考试和预备法官培训， 符合法官的任职条件。 同时，为保障预审的质量，预审法官应精通刑事业务， 并且具有至少三年的刑事审判实务工作经验。

3.预审的启动和审查方式

从我国的司法现状来看， 对于预审的启动应当采用强制性的启动模式， 即无论是公诉案件还是自诉案件，只要在法院立案受理后，立案庭均须移交至刑事审查庭进行预审。 只有经过刑事审查庭预审后， 案件才能被移送至刑事业务庭开庭审理。 为提高案件的审查效率，预审的审查方式应以书面预审为主、言辞为辅的形式。 如果预审法官在审查的过程中，对案卷材料的情况有重大疑问，可以通知控辩双方到庭，进行言辞预审。

4.预审法官的职能

作为司法审查意义上的预审， 预审法官承担的职能与以往相比有许多不同，其主要体现在：

（1）对公诉案件进行预审。 在立案登记制改革后， 由刑事预审庭统一负责将对公诉案件的庭前审查。 如果预审法官认为起诉书具备法定的形式要件，并且有明确的指控犯罪事实，应当决定开庭审判；如果预审法官认为，起诉书欠缺法定的形式要件，应当通知检察机关予以补正。

（2）对自诉案件进行预审。 预审法官主要从以下两个方面对自诉案件进行预审： 一是审查自诉案件是否具备法定的形式要件； 二是进行案件分流。 对具备法定要件，并且手续齐备的自诉案件，应当决定开庭审判；对于有明确的指控和罪证，但是欠缺法定的形式要件， 应当通知自诉人及时补正；对于有明确的指控，但是缺乏罪证的，应当说服自诉人撤回自诉，或者裁定驳回；对于既无明确的指控又无罪证材料， 或者既无明确的指控又不符合法定的形式要件的，应裁定驳回。

（3）进行庭前准备。 刑事预审庭应统一负责所有刑事案件的庭前准备工作。 在接到立案庭移送的刑事案件后， 刑事预审庭应根据案件的类型确定适用普通程序还是简易程序， 并且根据适用程序的情况进行庭审准备， 并根据刑事诉讼法的有关规定送达传票、通知书和其他诉讼文件，通知当事人开庭的时间和地点等。

5.预审程序的救济

为了保障当事人的合法权益， 应当建立多渠道的预审救济机制。 一方面，如果人民检察院认为本级人民法院的预审结果确有错误时， 应准予其向上级人民法院提起抗诉；另一方面，如果自诉人或被告人对人民法院的预审结果有异议， 应准予其向人民法院审判委员会申诉。 如果当事人对申诉的结果仍有异议， 可以向上级人民法院审判委员会再次申诉，或者请求人民检察院提出抗诉。

四、结 语

党的十八届四中全会对现有立案审查制度的改革是为了保障立案工作的规范有序， 防止立案审查成为阻拦人民群众立案的工具， 让人民群众在每一个司法案件中感受到公平和正义。 但是，立案门槛的降低并不意味着法院主动放弃对案件审核的权利， 让虚假诉讼和恶意诉讼大行其道。 相反，改革不是自我否弃，而是运用合理方式和手段的自我精进[11]。 从刑事诉讼的角度出发，我们也应建立起和立案登记制改革相匹配， 并且与我国国情相适应的刑事预审制度， 以进一步提高案件的受理质量， 保障刑事诉讼目的的实现和当事人诉权的正常行使。

[1] 云山城.预审学[M].北京：中国人民公安大学出版社，2007.

[2] 中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定[EB/OL].http：//news.xinhuanet.com/2014-10/28/c_1-113015330.htm，2014-10-28.

[3] 陈瑞华. 增列权利还是加强救济？ ——简论刑事审判前程序中的辩护问题[ J].环球法律评论，2006，（5）.

[4] 海安法院全面推行立案登记制[N].人民法院报，2015-01-30.

[5] A.Esmein.A History of Continental Criminal Procedure[M].New York： Little Brown Company，1913.

[6] 洪浩，罗晖.法国刑事预审制度的改革及其启示[ J].法商研究，2014，（6）.

[7] 田口守一.刑事诉讼法[M].刘迪，等，译.北京：法律出版社，2000.

[8] 林钰雄.论中间程序[ J].月旦法学，2002，（9）.

[9] 何家弘.外国犯罪侦查制度[M].北京：中国人民大学出版社，1995.

[10] 周欣. 德国刑事诉讼特色制度概览及评析[ J].新疆警官高等专科学校学报，2002，（4）.

[11] 秦前红，苏绍龙.深化司法体制改革需要正确处理的多重关系——以十八届四中全会《决定》为框架[ J].法律科学，2015，（1）.