当代中国“新常态外交”若干前瞻议题论析



当代中国“新常态外交”若干前瞻议题论析

文／刘毅

摘要：党的十八大以来，中国外交正在经历一场“静悄悄的革命”。在国内状况与国际环境深刻变动的条件下，外交工作锐意进取，呈现出明显不同于以往的崭新形态，引起国内外研究者的广泛关注。基于实践驱动与理念自觉，当代中国外交研究整体趋于多元化、应用化，政策意义更为强烈。今后需要进一步增强有关外交运作的战略论证，关注中国外交的创造空间与科学化议程，不断提高研究的专业化和学理化水平。

关键词：中国外交；新常态外交；知识社会学

以习近平为总书记的新一届党中央执政以来，中国外交工作呈现全新的进展态势，在多个方向上取得重要突破。2013年10月，习总书记在周边外交工作座谈会上指出，中国外交要更加“奋发有为”，争取良好的发展环境，实现共同发展。这次会议标志着中国外交正式进入“奋发有为”新常态，在构建新型大国关系、规划推进“一带一路”、做好公共外交、体现外交创造性、参与全球事务等多个方面取得令人瞩目的成果。[1]近年来，国际社会普遍认识到，中国已经不再是国际事务的“旁观者”，而是迅速成为具有建设力、合作力的负责任大国。中国对国际规则的快速熟悉、对国际问题的全面参与以及对国际社会的积极贡献，表明当代中国外交正在摆脱既往的线性逻辑，实现了有序的转型，进而能够更加自信地应对复杂的外部环境。与此相对应，当代中国外交研究日益兴盛，呈现理论化与应用化并进态势。其重要背景在于，目前外交已经能够打开局面，需要构建具有主体意义的话语系统或学术支撑；另外，当前外交工作虽然取得很大成就，也面临具体的现实问题，需要在策略和应用等方面进一步争取主动。本文拟结合“新常态外交”的实际，对中国外交研究的新变化做一梳理和评论。

一　若干前瞻议题进展论析

（一）内外互动与外交决策机制的更新

中国持续的改革开放进程，为外交决策机制的更新提供了基本前提。早期研究多以宏观理论类研究为主，关注核心决策层（包括高层机构）逐步从封闭走向开放、务实、制度化、科学化的过程。[2]其后若干研究逐渐开始关注来自外部的决策影响因素，包括全球化背景下决策过程的权力水平化、多元化、专业化，国家进步与社会转型的外交后果、中央与地方的复杂互动关系等。这些视角证明，当代中国对外关系与内部变革（社会再整合）的联动过程正在持续进行。[3]

此项研究进展首先源于观察者对外交过程的制度化理解与共识：将外交运作视为相互制约、彼此联系、受到内外因素影响的完整过程。在讨论制度创新时，研究者注意到组织学意义上的科层设置、程序应用、机构联系、渠道沟通等要素。例如讨论外交政策影响因素的扩大，包括核心、半边缘（省级政府或大型国企等）、边缘力量间跨区协调，政府内部分权与参与权扩大的现实，各类国际合作司、特定议题跨部门跨行业协调合作关系、集体行动机构等。“非中央外交”系列因素被归纳为一种体制变革因子。整体意义上的国家与社会研究范式成为最重要的观察视角之一。[4]当然，学界不仅关注非中央外交对传统外交的改造意义，也注意到由于利益和视角不同而导致的某些冲突，包括利益局面调整所引发的某些贯彻难题或外交不协调等。

鉴于核心外交决策的“黑箱”性质，既有研究多数仍止步于结构意义，而非真实过程。关键问题上的重大决策仍然是政治精英的保留舞台，较少受到（或未受到）多元影响。虽然精英之间仍可能存在不同政策倾向，但它已非市民社会意义上的多元开放性。鉴于该领域的敏感度与保密要求、资料的封闭与难以获取、成果的不可验证等原因，很多研究结论属于对政策结果的框架描述或对原因的近似学理推测。只是简单列举参与者并不能获知的具体细节与完整过程，相关成果与建议的可信度存在某些疑虑。为此，需要在可能的研究空间中，关注更实际的问题，比如，在理论意义上分析如何调整和优化现行体制（外交部门的地位与体制创新、外交民主与集中的不充分状态）；外交体制变革对国内政治的正向促动与结构性延滞；思想库政策咨询、参与经验、相关渠道、资源整合问题；对外关系中的组织化利益以及相对失利者的反应；外交过程的法制监督，等等。

（二）当代中国外交转型的动因与进程

外交转型属于广义政策过程中的反馈回应行动。相比具体政策细节（或决策机制）变动研究，外交转型研究更关注对外关系模式的重大变化，探究转型动因（结构条件、关键变量）、总结转型内容与后续意义等。[5]由于相关档案不够充分，当代中国外交转型的定性研究占有重要位置，结果式研究更为突出。西方学界对中国政治与外交转型的研究思路多集中在高层政治、内部消息、战略主义等内容，经常带有非正面含义。国内研究更关注外交调整的积极含义与正面内容，如转型过程中的国家身份再定义、战略文化再建构、国家外交安全利益及其获得方式的更新等。

一些研究认为，最近一个时期中国外交转型中的新迹象（制度化、多元化、非集中化等）与之前的低调内敛、务实主义外交有根本区别，宜称为“新外交”。[6]但是，鉴于此类变化的调试性质（动态与非方向性）与进行时状态，仍视为整体转型过程的一个重要阶段。对于转型动因解读，主要视角有国内政治、国内国际综合模式（双层认知）、国家身份与观念变动、经济社会压力、个体因素（领导者与精英的个性、偏好、经历）等。[7]研究者的思路包括：结构功能分析（关系重点与外交模式变化）、外交互动参与（参与水平、政策类型、参与途径、外交义务）、外交战略的制定与层次化过程（周边、大国、发展中国家、多边组织机制关系的主动谋划）、外交风格再定位（承诺政治、共同体思维、温和务实、责任导向）等方面。[8]研究者也注意到中国新外交的国内需求转向，特别是积极的对外政策（拓展和平区域、扩展地区与全球影响、主动破解不友好联盟、保证外部资源与关系更新）与国内经济社会目标的双向联动（例如经济外交运用频度与熟练程度的质变式增强）。

对于中国的外交转型研究，国内研究较多注意到和平意图而不是权力效应，但国外研究多半更关注后者，注意到中国外交实力运用的两面性，包括争夺权力影响的决心和手段（在转型中强化的“讲求实际的民族主义”基因），忽视中国外交的“新国际主义”等积极成分。事实上，外交转型研究应该致力于寻求中国外交公信力赤字的解决方案。比如分析以复杂对复杂的外交手段，详细区分外部事务与国家利益的勾连层次；注重经济和军事工具的动能及发挥方式研究，保证立足于全球化世界的能力资本；在转型进程中，固然需要关注外部影响因素，更要确认本国的主体身份，秉承“改变自己、影响世界”的核心逻辑，使内部（延续自我变革）与外部（增强全球兴趣）转型节奏相契合，妥善应对多元风险。[9]

（三）创造性介入与外交新常态的塑造

“创造性介入”概念的提出注意到近年来中国外交变革的重要意义。

其一，创造性介入力图从行动导向与知识导向出发，概括当前中国外交变革。它以问题解决为旨归，强调发展、主权、责任三个目标面向的平衡。关注外交的主动性、引导性、建设性，发挥想象力和创造力，塑造开放、共赢、可控的外交局面。为此，需要改变外交事务中的惰性保守成分，积极参与全球治理，在参与中实现内政与外交的动态更新；善用经济抓手，合理配置外交和经济资源，协调各方面利益，正向回应国家和社会对外交的硬需求，扩大战略目标的实现空间；善察社会民意，以人为本，增强公关意识，主动应对舆论；重视国际公共物品提供，创新理解主权含义，从战略与策略角度审视武力，探索非传统介入方式，坚持王道、避免霸道；等等。其二，“创造性介入”尝试在理论和政策层次之间，确立了一种灵活有新意的引导方式，确立一项包括概念、案例、理论、场景的完整知识框架，解决“学术讨论”与“政策建言”的衔接问题，突破政策式研究缺乏创新思路与问题意识的难题。其三，针对中国外交的问题与不足，创造性介入在很大程度上找到一种恰当的、有知识含量的表述方式。只及优点不论问题、机械的过程描述、唯上唯书的策论形式、只破不立的空泛论说，是以往政策研究较为突出表现形态。而“创造性介入”则以学术本位、主体意识、独立思维、反思批判等知识特质为基础，考察当代中国外交“升级版”的现实难题（特别是先手意识与公关策略不足），并提出具体的操作化建议。

“创造性介入”主要是源于当代中国外交实践（灵活而有新意）与外交研究（单薄而笼统）现状的张力，进一步研究有必要关注实证意义上的“问题解决”，包括功能领域关于介入类型学、介入成效评估、选择性介入、反介入问题、介入与脱身等；理念领域关于中国的国际身份定位对外交操作的干预问题、周边友好关系与主权问题处理思路等；行动领域关于提升外交公共关系技术等，这些问题需要更丰富、更精致的答案。[10]例如，中国基于自身经验，灵活运用不干涉原则，以“中国式斡旋”的成效获得相当数量的国际认可，与西方意义上的强硬干涉差异明显。但是，对于一些热度高、敏感度较大、有重大利益关切的地区或议题，中国还缺少明确而有效的外交干预策略。此外，关于创造性介入的国内政治基础，仍需进一步明确。“中国在外交舞台的出色姿态以国内体制再造为前提，没有国内的持续变革与公民社会的良性重塑，就不会有创造性介入。”[11]中国外交研究的“创造性”，本质上也取决于国内变革产生的活力。

（四）全球化与外交社会化的进展态势

越来越多的研究表明：近期学界普遍关注的外交社会化（民主化）与全球化过程，促使各国外交政策更重视整体性，更关注国内与国际的相互依存、重视单元层次的行为体横向联系。固然，外交哲学意义上的全球化与现实不尽相同，后者或许并未走得那样远，但“全球化”对国家外交的动态渗透与即时改造、信息技术与外交的虚拟化、现代外交的挑战与应战，已成为外交实践研究的最新来源。[12]在全球公民社会冲击之下，国家利益内涵复杂化、扩大化，外交主体参与者多元化，高度机密的“精英依赖模式”不再游刃有余地应对日常外交运行过程，单纯利益运作也无法适应外交社会化过程中的认同政治与人文精神。[13]

为此，以全球公民社会为主线的外交研究日渐流行。研究者围绕新民主外交（new democratic diplomacy）与顶层设计、外交社会化的动因与影响方式、不同学派对非传统外交的学术回应等问题展开论述。对于外交民主化，研究者关注点有：非代议机构间的协商外交、公民倡议与新外交日程、外交部门新协调机制与扁平化团队化倾向、公共外交制度与学习型外交建设（服务型外交，平等对话与寻求共识能力的提升）等。论者认为，信息科技、大众消费、工商业活动、地区一体化等因素使跨国流动的外交能量加速释放。随着公众参与意识与博弈能力的大幅提升，制度层面的外交机构在水平和垂直方向均有所扩大，决策者由后台走向一线，专业技术层面交流合作与普通对外联系同步发展，国家开始改变对利益实现方式的定义和认知，主动寻求发展目标与责任目标。社会化外交不仅意味着国家的对外积极态度与社会整体心态的持续开放，也意味着国家不得不正面回应社会力量分化、权威转移等新兴现象。作为学术回应，传统派、改良派、新生派分别做出激进程度依次增强的解读。传统学派认为这些变化只是观察视角转移，而非外交逻辑的根本变革，国际体系结构与国家对外交形式的影响实际上是在增强，所谓新现象不能属于严格的外交范畴。改良学派的立场折中，认为国家与非国家行为体在不同事务上的作用和优势不可一概而论，强调渐进变革的重要性。新生学派倾向于忽略传统外交固有能量，完全肯定现有外交格局对原有形式的替代。[14]

外交社会化研究固然注意到微观力量中心的影响，但在概念定义与规律总结等方面不够精确。既有研究对外交全球化的分析以共识居多，差异化区分较少。对中国国内力量分化与决策权力制衡程度的判断比较笼统。研究者同样试图提出某些明确的策略式建议（比如壮大国内社会组织，使之在协同应对外部压力、赢得草根的道义吸引力、提升民主治理形象方面发挥实质作用，模拟西方社会组织与政府关系中的“小骂大帮忙”等），但对这些策略的实践可行性论证不甚充分。将讨论推进至政治学领域（民主化治理）是一种有益的借鉴思路，但不是该项研究全部重心。

（五）公共外交的总体趋向与政策含义

公共外交致力于引导国外公众对本国政策、行为、形象的认知态度，使其乐于接受本国希望传递的信息，借助公众舆论力量影响他国官方政策选择。一般而言，公共外交的主体是国家与政府，但非政府行为体在信息、知识、价值传播时，往往具有独特效力。2010年，公共外交工作正式写入我国“十二五”规划纲要，实际的公共外交进程则始于更早的时间段。如果从公共外交的本质含义（为争取他国民众而主动采取各种公关行动）来理解，这一实践过程远早于理论研究，早期的外宣和“人民外交”工作即有此意，且有相关的经验教训。近年来，公共外交的推进条件产生重大变动，网络等新兴媒体逐渐溶解传统的主权边界，导致外交的虚拟化、智能化；外交议题的扩大使公共外交空间不断拓展。目前中国公共外交话语权存在差距，国家形象经常遭遇误读。虽然已经建立发言人制度，通过发布会、记者招待会、形象展示、白皮书等方式解说立场；通过建立孔子学院、开展公共外交、二轨外交，专家游说、刊登广告等形式，取得一定效果，但总体上，国外接受度与国内期待仍存在差距。举国体制不善于讲故事，有些措施缺乏实效性，公关效果很难达到原初目标。[15]

相关研究普遍关注公共外交的现实路径及其效果问题。在理念层面，研究者注意到，为改变被动低效、任务操作式的公共外交，应该突破“国家中心主义”的权力政治理念，正视社会力量不对等的现实，研究目标国社会结构与社会权力分布，整合国内社会资源；从指导理论、沟通方式、价值观磨合等角度，建设公共外交框架，“讲好中国故事”，淡化宣传色彩，增加精致程度。[16]在操作意义上，公共外交研究侧重从国际政治、国际传播角度，以主动筹划“战略传播”为目标，实现“修复、建构、塑造、影响、渗透、颠覆”等效果，在经济、政治、声誉等方面得分。[17]研究者不仅关注领导人在外事活动中的公开演讲、群众活动、社区参观等目标明确、效果正面、舆论观感强烈的活动，也关注海外撤侨、媒体事件制造等有仪式感、有技术意义的手段。

当前公共外交研究的问题不仅在于既有文献的浅表化、跟风式论述，而且在于一些研究并未把握过往外交的重要经验，如战略耐心、谦逊平和、审时度势、设身处地等，忽视公共外交的涓滴积累效应。[18]操作层面的研究应该以合理务实而非急功近利方式为出发点，由“只做不说”转向“能做会说”，主体方面淡化官方色彩，转向政府辅导；客体方面更多强调受众细分工作（分众化、本土化），致力于建立基本沟通渠道与人脉关系网络；内容方面需要保证充分到位的信息量，注意凝练价值、合理构述，保证听懂看明，避免失焦失重；在形式方面，与各种重量媒体开展多样合作，完善效能评估的反馈机制，储备知识人才，注意品牌塑造，创造性扩展公共外交空间。[19]

（6）非传统外交具体形式的应用研究

随着中国外交由过去的运营式或追随式转向当前追求议程创设与主动筹划，各类外交概念研究随即爆发式涌现。类似先前“非传统安全”讨论的泛化、空洞化、无意义化过程，如果不加约定和规范，仍将国家对外所有事务均视为外交政策，拒绝为外交和外事确定范围，就有可能导致非传统外交的知识进程时政化、浅薄化、模糊化，缺乏可持续的价值必要性。为此需要对既有的外交研究“形式概念”进行检视与分析。[20]从类型学角度，可以将既有研究归入领域、功能、状态、理论四类范畴，大致厘清各类别内部的涵括关系。

在具体领域层面，较为突出的概念是经济外交（能源外交、金融外交、商业外交、投资外交等）、政治外交（军事外交、政党外交、议会外交、峰会外交等）、文化外交（网络外交、人文外交、智库外交、学术外交、科技外交、体育外交等，甚至青年外交、音乐外交、旅游外交、世博外交等）、议题外交（气候外交、生态外交、粮食外交、卫生外交等）；[21]侧重功能层面，较早研究包括人权外交、首脑外交、民间外交、援助外交等，新近则有媒体外交、多轨外交、地方外交、人民外交（基层或前线外交）、族裔外交或搁置外交等；侧重状态层面，出现的概念包括总体外交、系统外交（统筹外交）、社会外交、思想外交（观念外交）、开放外交、安全外交等；理论角度讨论多为长期热点，如周边外交、多边外交（国际组织外交）、大国外交、区域外交等。丰富而活跃的研究局面证实这一学术进程有自我改进增扩的活力，显示了中国外交研究的发展导向及其上升态势。[22]

当然，通过新名词创设、既有名词黏连或旧有概念释读等方式不断扩延外交类型，本身表明这一知识方向的低密度、短期化、非组织化等特点。即使是以“进入政策话语”为目标，大部分简单排列、诠释注解类的研究设计的有效性仍然存疑。以问题研究为标准，一些研究的学理意义比较明显，例如结合经济学讨论金融外交、结合政治学或环境学讨论气候外交、多学科视界观察能源外交、关注虚拟环境导致政治社会后果、结合传播学理论的网络外交等，均可视为确有现实意义并且更具学理内涵的研究成果。这些先期思路有利于非传统外交研究找到客观合理的观察位置。[23]

二　“新常态外交”的研究前景

当代中国外交进入“新常态”，意味着改革深化、理念更新、战略升级的积极有为时期，“新”是有别于旧质，“常态”则是指一种时常发生或稳定运行的状态。习近平指出：要增强信心，从当前发展的阶段特征出发，适应新常态，保持战略上的平常心态。这意味着在外交事务中，不拘常例，不违常理，认真操作，运用策略，通过“存量与增量相结合”的思路扩大共赢，同时防范可能的风险，主要立足点在于既要保障和扩大本国利益，又能促进国际进步与发展，在落实改革步骤、壮大社会力量、增进人民福祉的同时，扩展大国外交的持续影响力，带动国际关系进步与合理化。当然，“新常态外交”不仅意味着当代外交事务的多元化、社会化，也包括更多的“弱危机”“微事态”“不确定情状”，对外交政策的前瞻性、预防性、适应性、创造性提出更高要求。如何突破琐碎的“事务主义”、简单的“机会主义”、粗糙的“大国主义”，提升中国外交格调，成为外交研究的重要任务。

近期中国外交研究的突破意义是真实可观的。研究已经在分门别类地提升针对性与前瞻性，扩大理论与实践、历史与现实的横向联系与纵向支持，推进外交学中国化方面已有诸多成功尝试。[24]中国外交研究已不满足于单纯政策描述注解工作，开始在专业化、学理化等方面渐入佳境，逐步适应信息流动、知识增长、外交技术化、利益多样化、社会世界兴起等现实状况。因此，“新常态外交”研究前景可以预期。

在另一方面，某些研究的表面化现象比较突出，论证深度不足。在总体上，中国外交研究尚未明确利益（实惠）和价值（高尚）的两全意识，议程设置的前瞻性不足，需要进一步增强有关外交运作的战略论证，关注中国外交的创造空间与科学化议程，在安全与经济诱惑、长远与近前危机、前沿与长效热点、战略与策略均衡等方面能够出思路、有想法，满足长远政策期待。

注释：

[1]徐进：《中国外交进入“奋发有为”新常态》，《中国党政干部论坛》2014年第12期。

[2]David Lamp ton，The Making of Chinese Foreign and Security Policyin the Era of Reform 1978-2000， Stanford University Press， 2001.

[3]宫力：《中国外交决策机制变迁研究1949-2009》，《世界经济与政治》2009年第11期。

[4]王逸舟：《市民社会与中国外交》，《中国社会科学》2000年第3期。

[5]王逸舟：《论中国外交转型》，《学习与探索》2008年第5期；秦亚青：《新国际主义与中国外交》，《外交评论》2005年第5期。

[6]Pauline Kerr， Stuart Harris and Qin Yaqing， eds.， China's New Diplomacy: Tactical or Fundamental Change， Macmillan， 2008.

[7]钟龙彪：《双层认知与外交调整——以20世纪80年代中国外交政策调整为例》，《世界经济与政治》2009年第3期。

[8]Zhiqun Zhu， China's New Diplomacy: Rationale， Strategies and Significance， Ashgate，2010.

[9]王缉思：《中国的国际定位问题与韬光养晦战略思想》，《国际问题研究》2011年第2期。

[10]王逸舟：《创造性介入——中国全球角色的生成》，北京：北京大学出版社，2011年，第111-116页。

[11]王逸舟：《探寻全球主义国际关系》，北京：北京大学出版社，2005年。

[12]庞中英：《全球化、社会变化与中国外交》，《世界经济与政治》2006年第2期；Alastair Johnston， Social States: China in International Institutions， Princeton University Press，2008.

[13]赵可金：《试论现代外交民主化趋势》，《世界经济与政治》2008年第1期；赵可金：《全球化时代现代外交制度的挑战与转型》，《外交评论》2006年第6期。

[14]John Hoffman， “Reconstructing Diplomacy”， British Journal of Politics and International Relations， Vol.5， No.4， 2003，pp.525-542.

[15]郑华：《中国公共外交发展进程的困惑及其应对》，《国际观察》2012年第6期。

[16]周庆安：《从模式演变看冷战后公共外交的转型》，《欧洲研究》2011年第4期。

[17]王义桅：《如何克服中国公共外交悖论》，《东北亚论坛》2014年第3期。

[18]Jan Melissen， eds.， The New Public Diplomacy: Soft Power in International Relations，Macmillan， 2007， pp.88-105.

[19]Melissen Wielding， Soft Power: The New Public Diplomacy， The Hague， 2005；Peter Smith， “Politics and Diplomacy: The Hard Road Back to Soft Power”， Georgetown Journal of International Affairs， Vol.8， No.1， 2007， pp.3-15.

[20]赵可金：《非传统外交：外交社会化及其后果》，《世界经济与政治》2013年第2期。

[21]赵可金：《经济外交的兴起：内涵、机制与趋势》，《教学与研究》2011年第1期。

[22]Paul Sharp，“The Present and Future of Diplomacy and Diplomatic Studies”， International Studies Review， Vol.13， No.4， 2011， pp.709-728.

[23]Geoffrey Wiseman，“Bring Diplomacy Back In: Time for Theory to Catch up with Practice”， International Studies Review， Vol.13，2011， p.712；Brian Hocking，“Privatizing Diplomacy”， International Studies Perspectives，Vol.5， No.2， 2004， pp.147-152.

[24]肖佳灵：《当代中国外交研究中国化：问题与思考》，《国际观察》2008年第2期。

作者简介:刘毅，北京大学国际关系学院博士研究生，北京市，100871。

基金项目：北京大学“才斋奖学金”社科研究资助项目（2014-2015年度）

文章编号：1006-0138(2015)04-0042-06

文献标识码：A

中图分类号：D82