国家治理现代化进程中司法资源分配问题研究

李 鑫

一、论题的由来

党的十八届三中全会提出：“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。 ”其中，将国家治理体系和治理能力的现代化设定为新一轮改革的总目标之一是我国国家治理在理论和实践上的一次转折。 党的十八届四中全会在对依法治国工作进行具体部署时， 又进一步强调通过科学立法、公正司法、全民守法等促进国家治理体系和治理能力的现代化。 本文论题源自于对于国家治理现代化进程中司法作为一种治理手段的地位和作用是什么、 国家治理现代化给司法资源分配带来的挑战和变化有哪些、 决定当下司法资源分配的因素有哪些问题等的追问。 司法体制本质上是国家政治体制的组成部分之一， 而国家治理现代化是包含国家政治体制在内的国家治理体系的全面革新， 国家治理现代化对于司法资源分配的既有模式和路径都有重塑的作用， 本文关注的正是这一重塑过程。

二、国家治理体系现代化进程

依照不同的标准， 国家治理体系的构成有所不同。 从国际和国内两个维度看待国家治理体系和治理能力的现代化，国际维度：各国都在经历现代化的过程， 衡量一个国家现代化程度主要指标是政治的开明程度和经济的发展情况；国内维度：我国在不断进行发展转型的过程中， 对于现代化的目标也在不断调整， 治理的现代化过程主要体现在政府、 市场和社会三者之间的权力分配和多种治理手段的共用、多元主体的共治方面。 依照治理的对象作为标准，“国家治理体系包括经济治理、政治治理、社会治理、文化治理、生态治理、政党治理等多个领域”[1]（P1）。 不同的领域中，实现良好国家治理所需的方式和能力有较大区别， 治理主体也不尽相同，治理的目标也不相一致，但相同的是， 这些领域的治理要符合国家治理体系的总体目标，满足保障社会发展的基本前提，为我国社会发展作出不同的贡献。 依照治理对象的层级不同，国家治理体系包括国家层面的治理、区域治理、地方基层治理、基层治理等多个层次的治理。 依照治理手段不同，国家治理体系中包括立法的治理、行政的治理、司法的治理、社会自治的治理等，这其中各种治理手段所针对的治理对象和领域有交叉，也有区分。 其中，司法是国家提供的纠纷解决的最终方式， 其本身是一种复杂的社会活动和社会工程， 是具有不可替代性的国家治理手段和方式。

我国国家治理体系和治理能力的现代化进程呈现出以下几个方面的特征：第一，时代性。 国家治理现代化的进程随着我国社会和经济的发展不断推进， 国家治理现代化的目标是在不断校准和调整的。 从建国初期的四个现代化目标，到改革开放时期四位一体的现代化， 再到如今的国家治理体系现代化， 我国的国家治理顺应了我国社会发展的潮流。第二，自主性。在《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中可以看出，无论是政府还是公众对于现代化的认识是有飞跃性的进步的，即从简单地强调经济发展到注重社会经济、文化、政治等方面的协调并进，从简单地强调法治的强制性到重视法治建设中公众的自主性， 从简单的法律移植到法治的自主性建设和创新型发展。 第三，公共性。 国家治理现代化进程的公共性主要包含两个方面的内容： 一方面是国家治理是在公共领域中公共权力行使的过程， 整个过程都体现出公共性的特征； 另一方面是国家治理现代化进程中是由多主体共同参与， 体现的是协同合作、适当民主的公共性。

三、国家治理体系现代化进程中的司法资源分配

（一）司法资源的界定

司法资源的内涵十分丰富， 从不同角度对司法资源的界定也有所不同。 宏观视角下的司法资源主要是司法权力资源、司法审判资源、司法执行资源等；而微观层面，用法院内部的视角中的司法资源则主要是指司法人员、资金、物资等资源。 本文讨论的司法资源是广义上的， 是从国家视角看到多种治理资源意义上的司法资源， 是国家治理资源体系中的司法资源。 宏观视野中的司法资源有以下几个重要的属性：一是公共性。 司法资源是社会公众共有共享的资源，其性质是准公共产品，即由国家提供，社会公众都可能需要，但又不能同时享有和使用的资源。二是人民性。我国司法资源的阶级属性明确，其取之于民、属于人民、服务人民。 三是救济性。 司法是公众解决纠纷、主张权利的最后手段，其作为一种定纷止争、界定权利的手段必须保证其时间、 物质等成本是所有公众可以接受的，可以选择和利用的。 四是稀缺性。 政府提供司法服务的成本是非常高的， 司法体系运作也需要高昂的费用， 尤其是在我国当下的社会转型期，法院受理案件逐年递增、新型的社会矛盾和纠纷较多的情况下，司法服务的供需关系十分紧张，这些因素都导致司法成为一种稀缺的社会资源。

司法资源是重要的国家治理资源。 国家通过司法资源的分配达到加强司法公正、 提高司法效率、促进司法民主的效果。 司法资源的分配一直是国家对司法发展和创新进行反馈的结果， 一般情况下都是由社会发展和重要事件所推动的。 我国司法资源分配的主动权掌握在国家手中， 但需强调的是国家分配司法资源的依据和标准是社会和公众对司法服务的现实需求。

（二）司法资源配置不当造成的现实问题

司法资源配置不当所造成的现实问题主要有以下几个方面：第一，司法权力资源配置不当造成的司法人员腐败和寻租。 司法权是重要的配置社会经济资源的权力。 司法权力资源配置中，一旦过于司法权力集中或司法权力的行使缺乏必要监督和制约机制，“就为司法机构内部人员以权谋私和舞弊，办理人情案、金钱案、权力案提供了机会和条件”[2]。 第二，公众对司法服务的需求得不到有效满足、 司法资源在各类当事人之间的分配不均导致司法公信力下降、司法公正不能得到全面实现。一直以来，司法资源分配不公、司法对于弱势群体的倾斜性保护不足等问题被多方诟病， 司法在保护和实现社会弱势群体的权力上的不足使得司法在社会公众中的公信力下降、 司法公正无法全面实现。 第三，司法资源配置过度依赖地方党政体系造成的司法地方化、司法行政化。 我国地方的各级司法机关在领导干部任免、财政保障、法官、检察官选任等资源分配环节均不同程度的依赖于地方党委、政府、人大等机构，这就造成司法机构“在目的和价值、司法活动、上下级关系、人事制度和内部结构、案件管理”[3]等方面的行政化和在利益保护和权利实现上的地方保护主义， 司法机关可能因为司法资源上对地方党政机关的依赖性， 而不顾法律精神和规范，不顾国家发展大局。 第四，司法资源配置不合理导致对司法人员激励不足，司法人员流失严重。 专业的司法人员是司法资源的核心，与物质资源等不同，具备较好专业素养、较高社会威望的法官、 检察官的产生是一个极为漫长的过程。 在司法机构内部因司法权和司法行政权等权力的配置不当，很容易出现“外行管内行”、“行政凌驾于司法之上”等现象。 司法工作一线的专业司法人员缺乏职业保障、职业尊荣感较低、职业晋升空间小等等因素都会造成司法人员向其他法律职业的流动。 第五，司法资源配置不当造成对司法资源的浪费或闲置。 即司法资源在不同级别的法院、检察院，以及在法院、检察院内部的业务部门之间的配置与实际业务量和司法工作的实际需要不匹配，司法活动的整体效率不高、司法活动的成本与收益不相符等问题。

（三）国家治理体系现代化带来的分配变革

我国新一轮改革进入攻坚阶段， 公众对于司法体制的改革的关注度也越来越高， 司法体制改革的基本走向和整体效果关乎着人民群众对司法的信心， 而司法体制改革中独立行使审判权和检察权、优化司法职权配置、推进严格司法、保障人民群众参与司法、 加强对司法活动的监督和制约等关键问题， 本质上都与司法资源分配的权力和模式密切相关。 新一轮改革中，将司法放置在国家治理现代化进程中去系统、动态地考察，会发现国家治理现代化进程给司法资源分配带来的变革主要有以下几点：

1.司法资源分配权力的上收。在国家治理现代化的进程中探讨司法资源的分配问题对于明确资源分配的主体具有十分重要的意义。 政府统治与国家治理两种政治模式最实质性区别之一就在于统治的主体只能是政府组织， 而治理的主体既可以是政府组织，也可以是非政府组织或个人。 那么在国家治理过程中， 具有准公共产品属性的司法资源， 其由国家提供， 但其分配的主体既包括国家，也包括社会中的组织和个人。 当下，公共产品或准公共产品的分配模式主要分为三种： 第一种是政府集权体制下的分配，政府主导；第二种是市场体制下的分配， 由经济实力的强弱决定资源的分配；第三种是政府指导、市场参与的官民共治模式，司法资源的分配应该采取的是这种模式，即政府主导司法资源的宏观分配， 但在司法资源的具体配置上则需考虑社会中各类主体的实际司法需求，司法资源分配权力的上收，旨在加强国家在司法资源分配过程中的主导和指引作用。 为了减少司法机构在司法资源分配方面对地方党政、 人大等机关的依赖性， 国家将司法资源分配的权力上收，在财和物方面逐步实现省级统管，在司法人员管理上逐步实现与行政人员管理体系的分离。 逐步通过地方试点改革原有司法机构设置的模式，探索建立跨行政区域的法院和检察院， 来处理跨行政区域的疑难案件，避免地方党政的不当干预。需要说明的是， 地方党政不当干预司法只是个别现象， 我国有些地区司法改革之所以能够取得较好的效果就是因为地方财政在司法机构的用房、用车、人员上的支持[4]。 在讨论司法资源分配中去地方化的问题时， 必须注意到司法作为地方社会治理的重要手段之一，其不可能完全与地方隔绝，也必然会用活涉及地方的某些资源， 改革的思路不应该是完全将地方党政机关隔绝在司法资源分配的过程之外， 而是应该将基层司法资源分配的过程科学化、民主化、常规化、规范化，实现对司法资源分配过程的必要监督和制约。

2.司法资源分配重心的下移。为了保障人民群众参与司法，并通过公正的司法维护人民权益，为了实现习近平总书记所要求的“努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义”，国家将司法资源分配的重心下移， 更加关注基层司法服务的供给数量和供给质量， 突出和强化基层司法在基层地方社会治理中的协调和主导作用。 国家治理中如何看待中央治理和地方治理的差异甚至是对立的情况是长久以来难以解决的实践难题。 我国司法资源分配体制在对地方进行分权的过程中缺乏活力、缺乏激励，司法资源分配重心的下移既要解决基层司法资源不足的问题， 同时也必须注意司法资源的利用效率问题。 司法资源分配重心的下移一方面体现在基层司法资源在司法体系中所占比例的大幅上升，基层司法机构的办公场地、办公设施、人员待遇等有了一定程度的提高，基层司法机构的规模有所增加，审判力量得到不同程度的加强；司法资源分配重心下移另一方面则体现在基层司法资源在使用效率上的提升，基层司法通过案件分流、与人民调解委员会等联动办案等方式提升了司法资源的利用效率，进而提高了基层司法资源在整个司法体系中的地位和作用。

3.司法资源的动态分配模式初步形成。如何应对随时都在变化的公众司法需求是司法资源分配过程中永久性的难题， 也是国家在分配司法资源中需要解决的关键性问题。 这其中需要特别注意的是， 某一区域或某一领域对司法这种纠纷解决资源的需求是随着区域内经济、 社会发展而不断变化的。 中国当下社会正处在最关键的转型时期，这其中的转型是多领域、多方面的，有从计划经济向市场经济的经济发展模式的转型， 有从熟人社会向半熟人社会或陌生人社会的社会交往模式的转型， 有农业社会向工业和商业社会的产业模式的转型。 “这些转变或快或慢，但共同之处就是主体多元、利益多元，纠纷越来越难以简化处理，纠纷解决的方式越来越多元， 其中法院被认为是一个非常重要的解决方式。 ”[5]（P3）这些转型促生了很多新的社会问题和新的社会矛盾， 传统司法资源无论是从数量上还是质量上， 都难以应对新形势下社会公众的权利界定和纠纷解决需要。 实际上，社会的纠纷解决需求的变化是持续的， 司法为了应对这种变化， 应该建立一套常规性的司法资源动态分配机制，因地制宜、因时而变的分配司法资源，以便更好地回应社会的司法服务需求。 十八届四中全会提出的探索设立知识产权法院、 最高法院巡回审判法庭等司法改革措施， 其实质就是将原本按照行政区划分配的司法资源模式逐步转变为按实际需求进行的司法资源分配模式。

4. 国家治理体系现代化进程对司法资源分配模式的重塑有助于提高司法服务和产品的质量。国家治理现代化的进程中， 很多原本由国家享有的权力不仅变得多元、复杂和流动，而且这些权力在一定程度上还被分散化了， 国家已经不再是分配重要资源的唯一中心。 社会的异质化程度越高，意味着公共集中决策的可能性就越低， 公共决策权力越加分散和具体化。 目前，中共中央和国务院对经济活动的集权色彩越来越弱， 从对所有微观活动的介入开始转向宏观调控。 但司法资源不同于一般的物质资源或自然资源，因其公共性、人民性、 救济性， 国家对其分配的总体规划权并未改变， 变化的是司法资源在具体使用和地方政府进行资源配套或支持时资源配置的建议权和参与权有所变化。 司法资源的分配是在一定的政治秩序框架内完成的。 在众多发展国家的治理现代化改革中， 国际上很多非政府组织都主张和推进着对自然资源和产业进行私有化和自由化， 而在司法领域的改革中， 大多国际势力大多主张在传统的政治体系内部， 通过剥夺其他政治主体权力的方式，来实现司法资源的重新分配。 这种主张的最大谬误在于，他们并且考虑到（或者考虑到但并不愿意指出）的是发展中国家的制度是十分脆弱的，司法的社会公信力也是不堪一击的。 在谈论国家治理模式的现代化过程中，“我们不能幼稚地认为只有政治原则或制度原则发生了变化， 实际上社会环境和经济条件起着更大的作用”[6]（P6）。 当代中国社会正处于十分重要的战略机遇期， 司法体制的发展和完善对外关乎国家的形象和威望， 对内关乎社会的稳定和繁荣。 在我国，司法资源的分配以及其他政法工作， 都必须是在党的领导下有序进行的，党领导政法工作，进行司法改革的过程可以通过司法资源分配模式的改进实现对司法活动的有效激励，提高司法资源的利用效率，并进而提高司法服务和产品的质量。 以司法公开为例，值得称道的是， 我国近年来的司法公开工作是卓有成效的， 但司法公开在克服了司法带给公众的距离感和神秘感、 为公众监督司法运作提供有效途径的同时， 也使得公众不当影响司法的可能性急剧提升。 具体到司法资源的分配中，问题就是该用多少资源实现国家的正规司法， 又该用多少资源来满足公众知晓和参与司法的愿望， 这其中涉及的就是司法资源的投入和产出关系的问题。 在通过调整司法资源的分配来提高司法服务的质量时，要注意资源投入的“边际效应”，即在投入的资源已经不能再增加收益时， 资源投入的增加就应该停止， 而应该通过调整资源投入的结构来实现资源的优化利用。

四、结 语

国家治理体系和治理能力现代化的进程是一个强化在不同机构之间分配优质资源的有效性和过程[7]（P56），对司法资源分配的相关问题实现良好治理有三个重要的特征：其一，公众对司法资源分配行为和过程的可视性、可知性不断增长；其二，司法资源分配的决策更容易被公众所接触和理解；其三， 司法资源分配的效果可以通过技术参数进行更加科学化的评估。 需特别强调的是，在国家治理现代化的进程中要注意司法资源分配改革的“稳定过渡”， 要注意通过试点摸准公众真实的司法需求，进而有针对性地调整司法资源的分配，提高司法资源利用效率。 并通过对司法资源分配的调整，来实现司法为民、加强司法公正、提升司法公信力、强化司法民族的效果。

[1] 江必新，等.国家治理现代化[M].北京：中国法制出版社，2014.

[2] 顾培东.再论人民法院内部审判权运行机制的构建[ J].国法学，2014，（5）.

[3] 龙宗智，袁坚.深化改革背景下对司法行政化的遏制[ J].法学研究，2014，（1）.

[4] 顾培东.人民法庭地位与功能的重构[ J].法学研究，2014，（1）.

[5] 侯猛.中国最高人民法院研究[M].北京：法律出版社，2007.

[6] 让-皮埃尔·戈丹.何谓治理[M].钟震宇，译.北京：社会科学文献出版社，2010.

[7] 斯蒂格勒.知识分子与市场[M].何宝玉，译.北京：首都贸易大学出版社，2001.